社区治理中的多元治理与小区自治问题研究

中共抚顺市委党校 陈塞

社区是国家和社会的一个连接点，他不仅是群众进行自我治理的重要区域，还有着特殊的由国家赋予的职能，向社区成员提供公共服务和进行基层的政治建设。我国社会的发展从最初统一的管理，到集中一起进行管理，再到最后的共同治理，在这一发展路径中，汲取了许许多多的社区治理经验，也在社区的多方面治理方式上有了一定的进展。大约在1997-1999年中，我国进行了规模较大的城市建设。在这一时期，随着市场经济的快速发展、行政体制的重大改革，社区治理也逐渐趋于多元、自主、开放与精细化。在这一过程中，学者提出了一些很有见解的理念，如“有效性治理”“复合式治理”“协商共治”等，并应用于社区治理实践中，探索出了“圈层结构社区”“社区治理联席机制”“三社联动”等多种治理方案，这些探索有利于解决当下的一些问题，能促进社区居民进行很好的互动、推动社区自治组织的长远发展以及构建新型的公民文化。通过实践，了解到目前社区是由多方面主体进行社区治理，这是现阶段社区建设的主要模式。所以，应该用全方面、多维度的方式来思考当前的社区治理现状，在治理主体上，尽可能将过去较为传统的和现代化新兴的方面进行良性的结合，努力将社区多元化的治理状态转变为高效率、共同的治理状态，进而在突发公共危机方面，建设一个高效率的基层社会治理模式。

一、突发公共危机中社区多元治理的现代意义

（一）突发公共危机中社区多元治理的必要性

时代任务要求解决基层治理难题，在社区治理方面，我们没有理由不进行共同体建设。

第一，由于突发的公共危机种类繁多，且情况都比较复杂，也存在一定的威胁性，所以，需要我们在很短的时间完成社会治理任务，这是一个极大的挑战。防控管理有两方面的治理任务，一层体现在疾病自身方面需要的疾病预防和医疗救治，例如降低传播风险，集中救治等；另一层体现在对于社会面的防控，要对群众加大宣传教育和积极引导,做好舆论的正确引导工作，对企业进行一定的规制等。由于治理任务不断地增加，环境的复杂性和风险性也不断上升，仅仅依靠政府的力量，采用行政力量的方式来管理危机事项，已经没有绝对的优势，因此，这就要求社区提供精准的服务，在需求保障方面做出等同的回应，多元的主体引入治理体系也就成为必然要求。

第二，在抗击疫情期间，呈现出“一核多元”的城市社区治理体系，它是由党的各级委员会直接领导、政府对其负责、社会配合协同、公众大力参与的一种结构，这与多元主体平等参与的治理并立结构明显不同，其中“一核”是指党委政府，“多元”是指市场、社会及公民组成的基层组织等主体。在这种结构下，党委政府作为核心，是社区治理的主力，社区服务工作由其他组织作为辅助力量来进行。大多城市的社区工作皆由党委政府统筹安排核酸检测和巡逻等工作。还有一些社区在党委的带领下成立社区治理理事会，来推动社区工作能够制度化建设。

第三，在疫情压力下，资源分配不合理、协调工作的配合能力不够，不能够凝聚共识都是现阶段社区治理的主要问题，这方面的问题也越来越突出，需要我们大力去关注。首先，在公共服务和民生体系中存在资源分配的问题，群众的日常生活和公共卫生领域供给出现问题，资源不能得到及时补给，分配机制也并不健全。另外也了解到，许多社区的干部和志愿者要进行住户信息的调查和摸排工作，这牺牲了大量的个人时间。其次，在配合协调上，尤其在疫情期间，笔者发现“一核多元”的基层治理体系在社会治理方面，它的优势体现在可以进行一定程度的组织动员，但是这种结构也存在问题，在其他因素的影响下，协作关系也可能会变成核心一边缘的结果，也很容易产生一种“中心一边缘”的协作关系，从而使得自治组织和社会组织等形成一种对政府的非对称性质依赖。最后，体现在凝聚共识方面，在疫情期间，由党委进行统筹安排、合理分配任务等治理模式在许多社区施行，除此以外，为了能够更加方便地进行居民调配和物资供应任务，也有一部分社区选择由社区居委会和楼栋小组长组建“买菜群”的方式，虽然在一定程度上解决了现存问题，但是由于社会成员参与度严重不足，而大量的工作仅仅由基层的党委干部和居委会处理，使得他们负担较重，因此，大部分社区也难以发展成成熟的制度化自治社区。

（二）突发公共危机中社区多元治理的内在逻辑

社区管理遇到紧急情况，会采取应急措施，主要是围绕“问题呈现—利益赋予（授权）—动员—协作”的体制展开实施。危机爆发伊始，由于利益关联，各级主体之间有着一定的协作基础，党组织、居委会党支部作为核心行动者积极发挥带头作用，但是官方任务下达到落实需要经过层层机关，经过层层审查，过程中难免出现问题，基层落实有一定困难。这种体制起到危急时刻宏观调控等积极作用的同时，难免会暴露一些问题，如：会出现由行政逻辑所代表的工具理性和民生逻辑所代表的价值理性之间存在失准与偏差的现象，这是因为政府机关原有的考核制度使得公务人员太过看重基本任务的完成情况，忽略了其他非考核任务的具体落实。

如果社区不考虑采取相关措施，为群众参与共同治理，表达兴趣观点开辟制度化道路，上级权利和社区群众想要获得资源，就会出现放权增能的诉求，并产生一定的影响力。在供应链内部，供给端无法真正满足需求端的确切需求，相反，需求端的治理要求也无法有效的应用于供给端的各个方面。供给与需求的严重不平衡的出现，将会导致基层政府授权赋能，转移治理的重点，最后在多元主体的参与下，进入动员阶段，这一阶段社区通过议事会、社区论坛等方式来召集有威望、有能力的社区成员，要充分发挥带头作用，引领其他主体积极参与社会组织。各主体应积极讨论协商，为实现民生表达制备完整方案并落实。

二、多元治理存在的困境及其原因

具体而言，多元治理的困境包括以下几个方面：

（一）多元治理导致的碎片化问题

从集体的方面来看，居委会由街道办来指挥，接受其行政指令，它有着遵循命令与控制的行为逻辑，在开展活动时，也会努力去实现利益的最大化。而社群主体，是由于相同的社会观和价值观来协调活动，并作为非盈利的社会组织代表。疫情下体现出各个主体在行为方式与治理机制有很大的不同，这是因为各个主体在社会资本、权利赋予等方面存在较大差异。在抗疫过程中，由于疫情反复无常，防控重点也在不断地进行调整，居委会成员在抗疫任务中承担着政策宣传、群众心里疏导、通行管理等工作，工作内容繁杂辛苦，除此以外，居委会成员在克服高负荷的工作任务之外，由于存在责任与权利的高度不匹配，使得一线成员陷入困难的调度行动之中。在抗疫过程中，“工作人手不够、排查基数太大、防护物资不足”等字样频繁出现在笔者的访谈调研中，根据居民的满意度调查结果来看社会组织本应该扛起同居委会一样的重任，但却处于缺位的状态。另外，居委会和物业方面仅仅只是注重于自己所接受到的任务，而忽略了可以通过双方的合作高效率完成任务，最终导致信息壁垒或出现重复任务的情况，从而降低了共治的协同性和聚合度。

（二）多元治理中的权责不清，缺少法律定位

在基层治理过程中，居民委员会和业主委员会发挥了重要作用，他们的存在满足了基层群众对自治的需求。但是在实践过程中难免会存在问题，上级给予了社区委员会过重的行政压力，使得社区委员会偏离了群众所需自治道路，难免会影响居民自治权的行使。而且社区委员会容易和业主委员会出现任务分配不明确、管理重合的情况。在面对公共危机时，业委会由于自身机制的长期不健全状况，处于尴尬地位，再加上权利义务不对等，会内成员专业性不强以及议事决策机制不完全等问题，存在一定的缺陷，很难真正地反映群众的需求，也就很难满足群众的需求。政府给予的行政压力过重使得民众难以参与进自治，居民难以获得共治情感和归属感，所以大部分居民选择了较少参与或者搭便车的方式。

（三）多元治理中的供需失衡，社区居民缺乏话语权

抗疫工作开展以来，社区承担了越来越多的工作，现主要面临着两方面的问题。

一是上级政府部门对社区的常规性工作要求太多，内容过重且检查过于频繁，使得基层社区疲于应对，而且工作内容单一，同时也需要时间。社区将大部分精力时间放在应对上级要求上，忽略了与广大居民进行沟通交流，导致基层社区对部分工作采取选择性的应付态度。

二是政府要求开展的行政工作过于形式主义，过分追求形式上的安稳，强调检查，但却忽略了居民的想法，轻视了居民的服务体验，无法满足居民的现实需求，也无法有效接纳居民多种多样的关切。正因为基层社区的服务不够精准精确，无法达到要求，使得居民在抗击疫情期间情绪低迷甚至心怀不满，最终引起了居民与社区管理人员的矛盾，使得社区的治理工作面临着更大的困难。

三、多元治理困境破解：小区自治与社区治理共同体构建

通过了解，我们知道公共危机中的社区治理并不是一个短期的、单一目标导向的活动，而是一项长期的、多目标的过程导向的行为。为了破解社区治理面临的困境，我们提出以下对策：

（一）加强共治协同，构建多元主体互嵌机制

我们应构建多元主体互嵌的联动机制，推动各主体之间进行横向交流。我们应采取政府治理全面化和社区治理网格化的措施，进一步激发多元主体的活力，从而使得社区工作更加细致化，使得政府工作更加明确化。在抗击疫情期间，基层社区不仅要执行政府的疫情防控政策，而且应该自上而下满足社区居民的防疫要求。我们应响应政府号召，听从政府政策意见，自上而下进行防疫。设立防疫目标，根据目标进行资源筹集，将市场、社会机制逐渐引入社区管理，使资源筹集方式得到改善创新，也改变了原有的资源供给方式，实现协商型、项目制运作等社区治理机制创新，以“低重心”式协调保障服务下沉，切实满足居民在疫情期间的生活需要。

（二）完善有关法律法规，明确多元主体权责

实现多元治理的基础就是法治，只有明确了各主体的职责以及各主体违规之后的惩处力度，多元治理才有可能实现。

在项目具体实践过程中，社区治理共同体的构建一方面需要加强法律制度建设，规范各主体行为。通过建立公开的规章制度，明确行政机关、基层民问组织、市场组织等主体的责任和义务。针对疫情防控期间出现的尸位素餐以及胡作非为的现象，政府应该施以惩戒。政府应该发挥引导、监督的作用，规避多元共治出现的“一哄而上，一哄而下”的情形；另一方面，为了应对疫情防控期间遇到的多样性问题，政府不应该过分加重居民委员会和业主委员会的负担，应正视“两委”在承担相应责任担负行政压力的同时面临的“服务行政化”“效率内卷化”等负外部性成本。社区需要调整协调多元主体的利益，通过签订合同、契约、协议等方式对具体利益进行明确划分。社区还可以向社会专业化机构购买相应服务，积极鼓励各主体进入社区治理建设，承担治理义务主体平等地位的法律假设、居民大会“高参与”“高通过”的制度设计以及居民组织的“利他主义”设定，表明城市小区的立法价值导向是形式正义。这样的导向使得居民在小区居民自治中处于弱势地位，要受到国家市场的双重打击，居民权力难以发挥，个人利益难以取得。为了实现立法价值导向由形式正义转向实质正义，需要党带领居民，共同凝聚力量，完善小区居民自治机制，承认差异并且倾斜化分配居民权力。

（三）加强小区组委会建设，提升居民话语权

实现小区自治的关键就是提升居民话语权，只有使居民的声音更有威力才能真正实现小区自治。社区治理共同体的构建不仅需要多方主体参与而且还需要治理方法途径多样化。打造多方共同参与的机制，以塑造现代公共精神的方式提高居民治理主体性。社区在落实疫情防控政策的过程中，不仅要推行行政链条般资源配置模式，而且还应推动第三方以及社会力量参与到治理中来，将社会力量从边缘地位拉到治理中心，真正体现社会力量的“多元化、高水平、专业化”价值。

社区可以探索以网格维度建立“邻里坊”等非正式的居民自治组织的机制，使之成为居民之间共同防疫、同舟共济的大本营，同时完善该组织正常运转的机制，从而让该主体进入公共领域，进而维护公共利益，树立正确的价值取向。要充分调动居民这一主体的活力，提升居民话语权，这是真正实现小区自治的关键社区是城市工作的“建制之根”，是社会治理的“前哨堡垒”，是维护秩序的“中坚力量”，是党和政府联系服务群众的“桥梁纽带”。

四、结论

城市社区规范化管理意义重大、影响深远。通过对社区治理中的多元治理与小区自治问题研究，我们了解了社区多元治理的重要性以及实现社区多元治理和小区自治面临的困境。通过采取构建多元主体互嵌机制，完善相关法规，提高居民话语权等方式，实现社区多元治理。

在面对突如其来的公共卫生事件时，社区多元治理显得尤为重要。全方位提升基层社会治理效能，在共建共治共享进程之中创建秩序与活力并存的良序社会。

【相关链接】

1.社区治理的主体多元化。尽管政府在社区治理过程中依然会发挥决定性的影响作用，但是社区治理的主体不再是单一的政府。在政府之外，还有其他治理主体，例如企业、非政府组织、私人机构甚至于个人，它们通过同政府机构，以及彼此之间建立起多种多样的协作关系，通过相互之间的协商与合作，来共同决定和处理社区公共事务，使得过去政府的社区管理趋向于社区治理。

2.社区治理的目标过程化。社区治理除了明确的任务目标之外，过程目标更是其所注重的因素。社区治理要解决社区存在的问题，完成特定的、具体的经济社会发展任务。此外，社区治理还要培育社区治理的基本要素，包括调动社区居民参与公共事务，培育改善社区组织体系等。这些社区治理的过程目标只有在社区治理的长期过程中才能逐渐培育起来。

3.社区治理的内容扩大化。社区治理的内容涉及社区成员社会生活的多个方面，事关社区成员的切身利益。它包括社区服务与社区照顾；社区安全与综合治理；社区公共卫生与疾病预防；社区环境及物业管理；社区文化和精神文明建设；社区社会保障与社区福利等。要做到社区公共事务的治理就必须最大限度地整合社区内外资源，构建社区治理机制，调动社区居民参与，达成社区事务的良好治理。