房地产调控背后的政策选择——我国房地产调控政策评析

东莞市万科房地产有限公司 唐宏林

一、我国房地产调控政策概述

房地产调控是指在我国市场经济体制改革背景下，为更好地发挥政府引导职能以及市场在资源配置中的决定性作用，解决人民群众多样化的住房需要以及保障社会民生，国家结合不同时期的社会经济发展状况、房地产行业整体形势等多种因素，以通过采取限购、限贷、推进房产税等一系列政策有效调控房地产市场，从而发挥国家宏观调控职能，科学引导消费者理性购房，以解决房地产市场的混乱秩序现象，推动房地产市场健康有序发展，并推动社会经济稳健发展[1]。

我国房地产调控政策正式开始实施落地是《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的发布，且我国房地产调控政策具有以下特点。

第一，在深化改革进程中，为更好地适应房地产发展趋势，满足新形势下消费者的多元化需求，我国优化房地产调控模式，强调政府的主导优势，以通过发挥政府托底作用以及市场力量去库存，并加快发展租赁市场，实现“住有所居”[2]。

第二，在市场经济体制深化改革背景下，针对我国各地区经济发展水平差异较大，不同地区的房地产市场也不尽相同的特点，我国房地产调控政策更加注重差异化和长效化，以通过制定因地制宜的相关政策，推动房地产市场健康发展。

第三，房地产行业综合性较强，涉及多方利益主体。随着房地产调控政策的持续推进，为更好地解决人民群众住房问题，切实维护市场秩序，房地产调控政策既要顺应社会经济发展新常态，又要不断完善住房供应体系，突出宏观调控的整体性、全面性以及有效性，以全方位、多角度、多层次推动房地产市场健康发展。

二、我国房地产调控政策现状及存在的问题

（一）我国房地产调控政策现状

第一阶段，房地产市场调控开启。1998年至2002年，我国正式开启房地产调控，以通过刺激住房消费需求扩大内需，并将房地产作为新一轮的经济增长动力，国家整体对房地产行业持鼓励态度，但房地产总体处于相对平稳的状态。

第二阶段，抑制房地产市场过热。2003年至2004年，房地产被确立为国家支柱产业，众多行业企业参与到房地产开发投资过程中，使房地产价格得到了快速增长，甚至超过居民收入增幅。为促进房地产市场稳健发展，国务院出台《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，但房地产价格总体仍呈加速上升态势。

第三阶段，房地产调控政策以稳定为主。2005年至2007年，针对房地产价格上涨趋势未发生根本转变的现状，全国两会以及政府工作要点都明确提出要重视稳定住房价格工作，抑制房价过快增长，但房地产投机行为仍普遍存在。

第四阶段，以刺激住房消费为主。2008年至2009年，在全球危机之后，为刺激经济增长，国务院办公厅出台《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，房价空前暴涨，房地产市场触底复苏，这也使一线城市房价开始与国际接轨[3]。

第五阶段，以遏制房价为主。2010年至2013年，我国整体经济发展形势得到复苏，为有效调控房地产市场，推动社会经济有序恢复，国家相继出台“国四条” “国十条”等房地产调控政策，其在一定程度上遏制了我国曾因放松信贷和投资政策而导致房地产价格快速波动上涨的发展局面。

第六阶段，再度刺激房价涨势分化。2014年，我国经济面临下行压力，房地产步入“区域分化”阶段，即一、二线房地产价格居高不下，三、四线城市库存周期较长问题并存。同时，在经济增长与资本外流的双重压力下，我国住房政策再次发生变化，大部分城市取消了限购政策，房价又呈现暴涨模式。

第七阶段，注重短期调控与长效机制相结合。2016年至今，随着我国经济快速发展，以房价刺激经济增长的目标已基本完成，但三、四线城市库存问题依旧突出，地方性金融风险加剧。2016年，“抑制资产价格泡沫”“防风险”“住房不炒”等调控政策出台。

2017年，全国楼市开启“六限时代”。

2018年，房地产市场复苏，坚持稳增长、调结构、惠民生、防风险，继续去库存。

2019年，部分地区上调房贷利率，且政治局会议强调“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，落实房地产长效管理机制”。

2020年，严格控制供地规模，以改善供求关系。

2021年，大部分城市加码楼市调控，同时央行和住建部提出剔除预收款的资产负债率不得大于70%、净负债率不得大于100%以及现金短债比不得小于1 倍的三道红线政策，以限制开发商融资。

2022年，从多层次放松房地产调控政策，以促进合理住房需求释放，稳地价、稳房价、稳预期，加快房地产健康运行。

（二）我国房地产调控政策存在的问题

第一，政府收入过于依赖土地收入。通常情况下，我国财政管理体制采用分税制，即中央政府需要统筹协调各级政府事权，并根据实际事权范围与税收比例划分各级政府预算收入，且需要采用转移支付制度保证各级政府预算相互均衡，这就使地方政府只能根据层级获得其中一小部分收入以满足自身需求，而预算收入又关乎各级政府政务工作的开展进度与服务水平。土地收入根据现行制度规定通过政府限制土地供给以及提高拍卖价格等形式而产生的收入直接归属地方政府性基金预算，这能够保持地方财政长期稳定，也使得土地收入成为地方政府的主要收入来源，而地方政府为满足自身财政需求，就很难真正全面地推进落实有关房地产的宏观调控政策，从而影响宏观调控政策预期目标的实现。

第二，频繁调整房地产调控政策导致房地产市场暴涨暴跌。随着房地产市场秩序混乱以及房价持续非理性上涨现象频发，国家为推动房地产市场稳健发展，在遵循因时制宜的原则上，频繁出台有关房地产调控的相关政策，以遏制房地产市场的不良竞争。目前房地产业乱象丛生，在国家出台抑制房地产政策期间，普遍存在开发商捂盘惜售、房产中介囤积大量房源或违规抬高房价获取巨额佣金等行为，使楼市调控工作不力，而在大经济环境下行影响下，地方政府为盘活经济，过度依赖房地产经济，又为获得经济来源而放宽房地产调控政策，频繁调整房地产调控政策会加剧房地产市场波动现象，出现房地产市场暴涨暴跌现象。

第三，城乡发展不平衡不充分问题较突出。随着我国户籍管理制度改革的推进以及优质公共服务资源在城市高度集中的发展现状，城市社会经济发展状态远高于农村，这必然会产生大量的人口流动，随之而来的就是关乎社会民生的居住问题[4]。同时，我国区域经济发展不平衡问题较为突出，尤其是教育、医疗、交通等优质的公共服务资源主要集中在一、二线城市，外加一、二线城市的社会经济发展水平、就业机会、生活质量与教育质量都远高于其他地区，这就会使大量劳动力资源涌入一、二线城市，但随之而来的就是部分人口大量流入的一线城市土地供给不足、商品房供不应求，而部分人口流出的欠发达地区土地供应过多，导致商品房供大于求，致使商品房存量较多，形成“一、二线城市高房价，三、四线城市高库存”的“人地错配”现象，影响房地产宏观调控政策的全面推进。

第四，住房供需结构矛盾未得到有效解决。在我国传统家庭观念以及社会大环境等多种因素影响下，大部分购房者都更加偏向购买属于自身产权的房产，以保证自身能够住有所居、老有所依，并将租赁住房当作购房前期的过渡，即在自身能力达到的基础上完成租赁转购房，这种长久的意识观念也势必带动房地产行业持续发展[5]。

另外，我国住房供需结构矛盾问题尚未得到有效解决，住房租赁市场的发展也尚未成熟，尤其是在人们更加关注生活质量以及服务水平的新时期，“十四五”规划虽然再次强调加快培育发展住房租赁行业，但当前市场化租赁服务品质低下，租售同权、长期租赁以及租赁价格持续走高等问题无法得到有效解决，都会使我国租赁市场发展缓慢，影响我国房地产调控政策的推进落实。

三、如何解决我国房地产调控政策存在的问题以促进房地产市场平稳健康发展

（一）如何解决政府收入对于土地收入的依赖

随着我国住房保障体系建设的不断完善与深入推进，为有效缓解地方政府财政压力，推动保障性住房长期健康发展，我国要重视解决政府收入过于依赖土地收入的发展现状，确保其严格执行中央宏观调控政策。

首先，国家要加大对地方政府基础设施建设投入力度，既要结合各地区发展情况减少用地指标，控制城镇建设规模，又要加大查处违法占地力度，以规范地方政府行为。

其次，国家可通过健全税收机制以及加大地方财政分成比例等多元化方式，合理调控地方财政收入，确保地方政府采用长远性眼光看待、积极贯彻落实房地产调控政策，进一步抑制炒房行为。

最后，在保障性住房建设过程中，地方政府可充分发挥自身统筹协调引导职能，拓宽保障性住房的融资渠道，适当引入市场力量，广泛吸纳民间资金，以推动保障性住房建设，扩大群体保障范围，维护社会和谐稳定。

（二）如何使房地产调控政策保持市场平稳

“十四五”时期，“房住不炒”政策依旧是我国政府对楼市的总基调。在社会经济发展新形势下，国家和政府要继续通过应用货币、金融、税收等综合手段推动房地产宏观调控政策的推进与落实，在防范化解房产泡沫风险的同时，构建房地产长效机制[6]。国家在推进房地产调控政策过程中，为有效避免因频繁调整调控政策而导致房地产市场暴涨暴跌现象，国家要充分总结前期房地产调控政策试点城市经验，广泛听取社会意见，进一步细化相关配套政策。另外，地方政府要遵循因地制宜原则，采用一城一策策略，科学制定不同地区的房地产调控政策，在严厉打击投机式炒房的同时，稳步缩小城乡发展差距，引导不同区域劳动力资源有序、合理地流动，以促进房地产资源高效流动与充分利用。

（三）如何解决城乡发展不平衡不充分的问题

土地是重要的自然资源，房地产调控政策的推进与落实以及城乡发展不平衡不充分问题的解决，都对土地要素提出了精确配置、精细管理以及精准管控的更高要求。

一方面，要坚持问题导向和目标导向原则，建立土地用途动态监管机制，以优化土地要素供给，提高土地利用率。

另一方面，为缓解建设用地“用地难、批地慢”问题，地方政府要严格规范土地审批制度，减少建设用地报批审查环节，提高用地审批效率，降低企业用地成本，保障房地产调控政策有效落实。

新时期，地方政府还要重视完善土地出让收入分配机制，继续深化改革“人地挂钩”政策，明确土地供应总量、结构类型、具体方式以及管理政策之间的内在关联，并能发挥地方政府的宏观调控职能，科学把控工业、住宅与商业用地结构，从而针对当前城乡发展不平衡不充分的突出问题进行优化完善，合理安排不同的区域规划与基础配套建设，以形成区域结构布局完善、功能丰富的土地配置体系，既要避免农村地区的大量土地资源闲置，又要高效解决城市人口过剩现象，协同推进去库存与调房价工作，进而贯彻落实房地产调控政策[7]。

（四）如何解决住房供需结构矛盾

新时期，为贯彻落实房地产调控政策，解决房地产市场混乱现象，政府既要推动“人人有房住”的政策取向，做好住房租赁体系建设工作，又要利用多种宣传渠道做好“房子是用来住的，不是用来炒的”的政策宣传引导，以转变消费者传统的购房观念，使其认可并接受住房租赁体系。

同时，政府还要明确中介机构在推动住房租赁体系有序进展的重要作用，以通过规范、培育多元供给租赁市场供应主体，全方位提高房屋租赁市场整体服务质量，提高人民群众对租赁房屋的认可度，推动住房租赁市场规模化发展，以高效解决住房供需结构矛盾。

另外，地方政府还要结合当地实际情况，采用租购并举政策，通过采取出租住房给予补贴、税率减免等优惠政策吸引、鼓励有房的多元主体以及相关行业企业主动参与到住房租赁市场中，并使其聚焦不同群体的租赁需求，有针对性地提供相应的住房服务，进而形成多渠道保障的长效住房租赁市场，以解决住房供需结构矛盾，刺激人民群众合理释放自身的住房需求，有效缓解人民群众的购房压力，满足人民群众的基本住房需求，推动房地产市场平稳健康发展[8]。

四、结语

房地产行业在整个产业链发展过程中对上下游行业企业的影响范围较大，直接关乎劳动力就业、人民群众生活质量以及社会秩序稳定，这就需要我国在房地产调控过程中能够坚持多元供给和综合保障，并结合不同区域的实际情况进行科学调控。

在社会经济发展新形势下，国家和政府要从根本上调整或完善房地产调控思路，既要加快顶层设计，利用住房限购、住房限售、税收调节等政策进行供给侧调节，并优化土地要素供给，稳步推进房地产税，降低地方政府财政压力，使其主动落实“房子是用来住的，不是用来炒的”的宏观调控政策，又要弱化城乡发展不均衡现象，以持续完善住房保障体系，大力推进房屋租赁市场，解决住房供需结构矛盾，促进合理住房需求释放，最终推动房地产市场健康发展。

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事实上，政策无变化，并不意味着调控不会纵深。姜伟新在记者招待会上表示，对于楼市调控，中央政府时刻准备应对。遇到某一城市自行调整楼市政策时，中央储备相应的政策，一旦需要的话就出手。亚豪房地产服务机构副总经理任启鑫对此表示，实际上这就是说明房地产调控短期内不会放松，其实没有新政策出台对于我们来说就是好消息，目前我们还是会按照既定的安排开展工作。

而未来的走势谁也不好猜测，只能等十八大结束以后看有什么新政策，再相应地应对。正如姜伟新所言：“判断楼市的动向，不能只考虑一个因素，一定要综合考虑成交量和价格。交易量增加、交易价格同时上涨，就会出台相应的政策进行调控。”