职责聚合：基层治理条块协同的优化创新

□邱实

（1.南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210023；2.南开大学 中国政府发展联合研究中心，天津 300071）

一、问题的提出

基层治理是国家治理的基石，其效能直接关系到国家治理现代化的推进。改革开放以来，经过不懈的努力，我国基层治理从理念、结构到程序都取得了长足的进步。进入新时代，我国基层治理不断朝着现代化方向发展。2018年，党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中明确提出“构建简约高效的基层管理体制”，从政府结构层面提出基层治理的基本框架。2021年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》的出台进一步明确了基层治理的指导思想、工作原则和主要目标，为基层治理现代化的推进指明了方式和方向。基层治理现代化离不开条块关系的优化，这是由我国政府结构和行政体制决定的。当前，基层治理中条块关系优化主要是进一步增强条块的协同性，使基层治理更加协调顺畅。

学界对于基层治理中的条块问题进行了长期、深入的研究。如有学者从政府过程的角度系统阐述我国政府治理中“上下对口，左右对齐”的条块结构，并分析其存在的问题[1]（p101-112）。在此基础上，条块关系的研究进一步深化，从外在的表象性研究向内在的结构性研究深入[2]（p201-210），系统阐释其在基层治理方面产生的问题[3]（p128-140，159）。近年来，随着经济社会的发展，基层治理的条块问题研究进一步实践化，如有学者通过回溯我国基层政府条块关系的发展历程，结合典型案例总结基层治理中条块关系从失调走向协调的基本进路[4]（p90-100）。同时，也有学者从条块关系的视角对中国基层治理的体制机制进行深入分析，通过调研访谈深入发掘基层治理中的条块问题及化解方式[5]（p43-54）。还有学者基于特定案例提出基层治理中“条块分割”的弥补与完善措施[6]（p49-56），并结合当前基层负担过重的现实情况通过条块关系优化化解相应的矛盾[7]（p20-33）。2018年党和国家机构改革后，党政协同的治理方式开始发挥更大作用，不少研究逐步聚焦于党政领导下的基层条块关系治理。长期以来，“党政体制”一直是理解中国政治发展与基层治理的核心要点[8]（p4-8）。基于此，有学者从“政治统合制”的视角出发，以党的领导为中心分析县域基层治理的条块结构[9]（p10-11，184-198）。无独有偶，也有学者通过党政体系在县域治理中的整合为例，系统分析了基层治理条块格局的优化行为[10]（p12-22，153-154）。此外，在基层治理的条块关系研究方面，还有城市治理中条块关系的研究[11]（p31-38）、基层治理条块权限配置研究[12]（p6-9）、基层政府条块运行机制及条块关系变迁研究[13]（p39-79）等。已有成果为基层治理中条块关系研究的进一步深化提供了坚实保障。

但是从现实来看，当前基层治理中依然存在的诸多问题严重影响了基层治理现代化的发展。第一，权责倒挂。基层的乡镇（街道）承担与其权限不相符的职责，造成基层治理主体负载过重，削弱基层治理有效性。第二，协调障碍。基层政府纵向上与职能部门、横向上与其他乡镇（街道）在资源分配、利益享有、治理方式等方面协调不畅，引发基层治理困点。第三，治理分立。基层治理中的参与方不同程度地相互分立，形成各自为政的治理局面，严重影响基层治理的整体性和系统性。第四，管理梗阻。基层治理出现信息隔离、资源流动不畅等问题，使决策与执行发生偏差。此外，基层治理中还存在层层加码、共谋避责等突出问题，不仅阻碍了基层治理现代化的推进，也使国家治理的整体效能降低。概言之，当前基层治理中各类问题究其本质是条块矛盾无法有效解决、条块协同障碍所致。

要实现基层治理中条块关系的协同优化，需要找到一个精准的切入点，使其成为具体研究的“抓手”。政府体系中作为“条”的职能部门设置和作为“块”的各级政府治理都以相应职责为核心，因此政府职责自然可以作为基层治理中条块协同研究的理论“抓手”，即从职责的视角来探究基层治理中条块协调存在的问题并优化创新思路。基于此，本文需要解决的主要问题可以明确为：当前我国基层治理中条块关系的现实情况如何？对基层治理产生负面影响的条块矛盾是如何生成的？针对基层治理存在的条块协同问题，如何以政府职责为“抓手”对其进行科学合理的优化？

二、职责反向互嵌：基层治理中条块关系的运行现状

政府职责本质上就是明确政府“应该做什么”及各类事务“应该由谁做”和“具体怎么做”的问题。因此，政府机构的功能设置和各级政府的治理目标都是以政府职责为依据的。从向度上来看，政府职责可以分为纵向上的政府职责和横向上的政府职责。纵向上的政府职责是明确中央到基层各级政府分别应该履行哪些职责，如中央政府主要负责国家治理的顶层设计，经济社会发展中各项重大事务决策等职责，而县级政府则主要负责履行基础公共产品和公共服务供给等职责。横向上的政府职责是明确各级政府应该设置哪些机构，每个机构具体应该做什么。如2018年党和国家机构改革中，为了履行防范和治理各类风险的职责设置应急管理部。同样，撤销一些机构部门也是为了顺应横向上职责的客观需要，如上世纪八九十年代市场经济体制改革过程中，国家陆续撤销了一部分计划经济色彩较浓的专业管理部门就是顺应横向政府职责调整需要的表现。基于此，可以明确纵向政府职责依托于行政层级，而横向政府职责依托于机构部门。我国政府体系设置有五级，各级政府所承载的职责差异较大，且不同地区政府职责也不尽相同，因此纵向上的职责可以归纳为纵向政府职责体系。同样，各级政府中不同机构部门职责的集合形成了横向政府职责体系。纵向政府职责体系和横向政府职责体系共同构成我国的政府职责体系。政府职责体系可以理解为在一个国家范围内政府和政府部门所承载的所有职责，按照服务于一定的政治、经济和社会关系的原则，遵照宪法和法律的规定，依据国家总体与部分之间的内在逻辑关系，为实现国家机构重要要素间的相互制约关系和便利政府运行而组成的有机整体[14]（p14-23）。

政府职责体系是我国政府职责的多维化集合，是纵向行政层级和横向机构部门的职责综合。如前文所述，纵向政府职责体系是依托行政层级而形成的各级政府的职责集合，在条块结构中各治理层级上下对口的职能部门形成的属事管理的“条”，与纵向政府职责体系的职责互嵌；横向政府职责体系是依托机构部门所形成的各职能部门的职责集合，在条块结构中与各级（政府）治理主体所形成的属地管理的“块”职责互嵌。然而，当前政府职责体系与我国政府条块结构间呈现出一种“反向互嵌”的关系。所谓反向互嵌是指纵向政府职责体系和横向政府职责体系与政府条块结构交叉嵌套，即依托行政层级的纵向政府职责体系与属地管理的地方政府“块”同依托机构部门的横向政府职责体系与属事管理的职能部门“条”形成“反向互嵌”（见下图）。由于大量治理事务最终都落脚于基层，因此职责体系与条块结构的反向互嵌在基层治理中体现得更加明显。

政府职责体系与条块结构的“反向互嵌”

当前，我国基层治理正是在这种政府职责体系与条块结构的反向互嵌中运行的。我国的“条”与“块”都具有双重身份：“条”既是政府职责的具体履行主体，同时也是“块”的组成部分；“块”既是代表中央在各级地方的治理主体，也是所在治理地方的利益获得者和目标实现者。越往基层，条块体制在政府间关系中的制度弹性就越大。这主要是源于基层政府职责逐步融合，事权进一步集中，在职责互嵌的结构下条块边界越来越模糊，使条块矛盾在基层治理中越发明显。因而，基层治理中的条块矛盾可以归纳为政府职责体系下职能部门与治理层级的协同障碍，即职能部门“条”的运行专业化和单目标取向与层级治理“块”的治理整体化和多目标取向之间的矛盾[15]（p40-42）。职责互嵌下的条块矛盾进一步发展易引发基易层治理中的各种困点和障碍。所以，要充分分析基层治理存在的障碍及优化路径，必然需要从政府职责入手，进行系统性解析。

三、职责互嵌下的条块矛盾：基层治理障碍的生成

“互嵌”一词最早出现于社会学中，提出者为波兰尼，起初主要用于阐释市场作为人类社会发展中的产物融入社会中并与社会发生关系的形态[16]（p141-164，245）。从字面意思来看，条块结构的职责互嵌实际上就是职能部门与层级治理相互根植于对方内部，并通过特定的机制发生作用。基层治理中的条块职责互嵌本质上就是乡镇（街道）的治理职责与县（市、区）职能部门的业务职责交融，产生交互性的内生效应。如前文所述，我国条块结构特殊的运行逻辑加之其在政府职责体系中的反向互嵌使得条块之间出现困点。基层治理是条块结构下政府职责体系的重要交汇点和执行端，因而条块矛盾在基层治理中最易显现。职责互嵌下的条块矛盾主要由职责分离和职责错位造成，具体呈现在条块分割和条块冲突两个方面，并引发了一系列基层治理障碍。透过职责视角解析条块矛盾，可以有效厘清基层治理障碍的生成机理，进而找到有效治理的路径。

（一）职责分离：条块的分割

条块结构作为中国特色社会主义行政体制的重要内容，在国家治理上发挥了重要作用，但其所蕴含的条块分割问题也长期困扰着我国的基层治理。基层治理中的条块分割主要是由条块的职责分离引起的。基层治理中的“条”一般是指上下级对口的党政职能部门及垂直管理机构，其主要履行的是专业导向的职能性职责；基层治理中的“块”一般是指乡镇（街道）一级政府，其主要履行的是综合导向的治理性职责。由此可见，基层治理中条块职责是按照不同的导向和逻辑运行的，两类职责相对分离，条块之间就极易出现分割状态。

条块分割最为直接的影响就是使基层治理中条块“各自为政”，降低基层治理效率。在我国基层治理中，乡镇本质上并不是一级完整的政权建制，上级政府职能部门通过派出机构或垂直管理等方式在乡镇政府中设置了很多机构，用以完成相应的治理任务。街道从其本质上来说是市辖区的派出机关，也不能算是一级政权建制，其机构设置更加受到上级政府职能部门的“渗透”。乡镇与街道都是基层治理主体，各类事务的执行都会落到它们头上，其面临的职责是综合的、多元的。在条块治理逻辑分离的情况下，上级政府职能部门的业务职责便与基层政府的治理职责产生排斥，出现“各自为政”的治理局面。如卫生监督管理部门对某个食品经营单位进行查处，吊销其卫生许可证，但是营业执照依然得以保存，根据规定仍可以继续经营活动并依法纳税。这种因条块分割引起的“各自为政”现象使基层政府左右为难，最终只能通过利益或人情等方式进行取舍，造成治理偏差。

在条块分割的影响下，基层治理的效率明显降低。例如，上级政府下达的环境保护要求是基层政府属地管理的重要职责，因基层政府处于国家治理的末梢，环境保护的多方职责汇集于此，但实际上具体环保职责与上级职能部门的职责归口又各不相同。如生活污水的处理归住建部门管理，而工业污水归生态环境部门管理；空气污染中工业建筑类归住建部门管理，而道路施工扬尘或经营类污染归交通和城管部门管理。同时，职能部门一部分是上级政府的组成单位，对基层政府对口业务进行指导，而另一部分则是不同形式的垂直管理。这两种类型的职能部门所呈现的“条”都无法与基层政府在分类细化的事务上有效协同，造成基层治理低效，归根结底就是条块分割的结果。

（二）职责错位：条块的冲突

条块关系如同其他事务关系一样也会发生矛盾冲突。条块矛盾的根源在于条块职责的错位，具体表现是基层治理中条块的权责失衡。当前我国基层治理实践中，基层政府的很多机构是区县政府机构的“延伸”，其本身能够完全“控制”的机构并不多。从基层治理的体制机制看，条线上的职能机构掌握了相应权限及大量的治理资源，并且对基层政府具有较强的考核权；基层政府则承担大量的事务性职责，特别是公共产品与公共服务供给等直接关系到基层治理有效性的基础职责。然而现实中，基层政府却没有配置与其承担职责相匹配的治理权限和资源，这就是基层治理中的权责失衡，造成这一问题的核心原因在于基层治理中条块的职责错位。具体而言，基层治理中的“条”更多是上级政府的组成部门或垂直管理部门，主要承担某一方面的职能性职责，并基本听从所属政府或上级管理部门的指令，“属事”特征体现明显；基层政府则主要负责辖区内各类事务性职责，具有较强的治理导向，同时还承担一些特定的政治性任务，具有较为明显的“属地”特征。“属事”特征与“属地”特征本质上就是条块的职能性职责与事务性职责在反向互嵌的职责形态下的一种错位，即“条”掌握更多的职责履行资源而不承担等量责任，“块”承担大量的治理职责但却没有配置相应的资源权限。例如上级政府及职能部门要求基层政府有效查处乱烧秸秆的问题，但是却没有给基层政府配备相应资源，基层政府人手严重不足，频频出现管理漏洞。在治理效果不好的情况下，上级政府及职能部门又会将该项要求转化为考核要求，纳入基层政府综合考核的指标体系中，希望通过压力方式提升有效性，这就使基层政府采取一些诸如形式主义的方式应对，在治理低效的同时又产生条块矛盾。这在一定程度上也反映了当前基层治理中“条强块弱”的现实，因此也可将基层治理中的条块冲突理解为是权威体制与有效治理在基层治理中的一种矛盾[17]（p102-112）。

条块冲突会进一步引发基层治理中的管理不畅。上级政府过度下沉职责，但同时未赋予基层政府相应的资源权限，加之临时下派不同类型的任务性职责，造成基层政府事务职责的无限性与治理资源有限性之间的矛盾，进而加剧条块冲突，致使基层治理管理不畅。上级政府的职能部门或垂直管理部门所要履行的职责在属地管理原则下多需要由基层政府承担或配合，但人财物的管理权或审批权却又都在上级职能部门或垂直管理部门手中。同时，上级职能部门还可以在所在条线上下达各类任务考核指标，用以向基层政府施加压力。在此情况下，作为“块”的基层政府不得不抽出大量的人力物力用于部门公关和沟通协调，运行成本增加，影响基层政府的资源汲取、基层动员、公共服务和社会综合管理能力，最终影响基层治理效能[18]（p100-106）。

综合而言，无论是条块分割还是条块冲突，从主观上说并不是条块之间谁对谁错的问题，症结在于条块职责的反向互嵌造成了一种治理机制的协同困境，进而引发基层治理障碍。通过归纳梳理，造成上述情况的原因主要有：一是“条”的职能性职责统一性与“块”的治理性职责差异化之间的矛盾；二是“条”的业务化资源配置与“块”的整体化资源配置之间的矛盾；三是“条”的专业化工作理念与“块”的事务化工作理念之间的矛盾；四是“条”的部门利益诉求与“块”的地方利益倾向之间的矛盾。这些问题的本质均在于政府职责的碎片化及条块协同失调。因此，要化解基层治理中的条块问题，需要立足于政府职责，实现基层治理条块关系协同的理念创新。

四、职责双向聚合：基层治理中条块协同的理念创新

基层治理中的条块问题从根本上看是基层政府与上级职能部门之间的职责协调问题。针对该问题，应通过调整职责关系实现条块协同优化基层治理。根据当前基层治理中条块职责的现实情况，可以尝试以职责聚合的方式创新条块协同理念。所谓职责聚合并非是将基层治理中条块各方面的职责进行简单的叠加或整合，而是根据我国基层治理的特点与属性，从条块关系的向度入手，对其职责进行纵横双向的有机融合，为基层治理条块协同实践提供理论支撑。因此，职责聚合可以定义为：在基层治理结构下，基于纵横两个向度将“条条”层面的职能性职责与“块块”层面的事务性职责有机融合为具有高度协同性的治理性职责体系。职责聚合是对基层治理条块协同发展的一种理念创新，可进一步细化为纵向向度的聚合和横向向度的聚合。

（一）纵向聚合：基层政府事务性职责的优化

政府职责的纵向聚合就是从基层治理的现实出发，厘清县级政府与基层政府的职责范围和边界，实现两者职能性职责与事务性职责的有机衔接。我国政府层级在纵向上呈现为五级结构，其中基层政府为纵向政府体系的“末梢”，主要负责履行社会治理与公共服务的事务性职责。但是，从政府结构的角度来看，我国基层政府并不是一级完备的政府，乡镇中的部门近一半都是县级政府的派出机构或垂直管理机构；街道作为城市基层治理主体，其本质则是市辖区的派出机关。因此，基层政府虽然是基层治理的职责主体，却不能完全履行基层治理中的各类职责，需要县级政府及职能部门共同参与其中，这就为条块协同的职责纵向聚合提供了可行性基础。首先，明确县级政府和基层政府具体“应该做什么”，即根据治理需要对其事务性职责进行分类确权。如县级政府主要承担基层治理中执法监管方面的事务性职责，基层政府则主要负责履行公共服务和社会治理的职责。这是对基层治理职责的“分层”。在此基础上，对县级政府相应部门的职能性职责进行界定，使其实现与所属县级政府事务性职责的匹配。其次，实现基层治理职责的事权转化。将界定的基层政府职责对应明确事权，使职责与事权相匹配。在层次上细化县级政府事权与基层政府事权，进而将两者对应融合。再次，实现县级政府与基层政府治理上的职责聚合。在明确职责范围与事权细化的基础上，将涉及基层治理的两级政府职责统筹结合，使其职责与事权如同齿轮一般相互嵌合，形成纵向向度上的职责聚合。具体而言，就是县级政府和基层政府依据职责需要协同合作，逐步减少基于行政级别的职责下沉或行政发包，在基层治理中逐步建构“伙伴式”的政府间关系。从政府职责角度来看，纵向向度上的职责聚合不再是传统科层制下的职责逐级分包，而是一种上下级政府职责协同融合进而推动基层治理现代化的过程。

（二）横向聚合：职能部门业务性职责的优化

政府职责的横向聚合主要发生在机构部门之间。机构是职责的载体，任何机构的设置都依托于一定的职责。当前我国政府机构的设置可以理解为是政府职责业务化的呈现。每一个职能部门都具有自己的业务领域，并开展自身业务“条线”上对口部门的业务指导与被指导，无论是垂直管理部门还是各级政府的职能部门都是如此。在基层治理中，因为具体治理事务的下行聚焦，各职能部门条线上的职责不断汇聚，与基层政府产生较为明显的条块纠葛。同时，职能部门也会从自身利益出发，在各自的业务领域以条线为依托参与到治理活动中，这就产生了各种主观或客观的治理问题。所以，政府职能部门横向上的职责聚合，实际是对业务性职责分隔的一种突破。实现横向聚合首先要厘定机构部门职责关系。根据机构“条口”厘清其职责关系，原则上一类职责由一个部门承担，减少职责交叉重叠，明晰职责归属。其次，归纳机构部门职责属性。根据职能属性归纳政府职责，并将其对应到相应机构部门之中，形成横向职责分类对口。基于此，可以尝试将横向职责分为常规性职能职责和非常规性功能职责两大类。最后，协同机构部门职责运行。尝试对横向常规性职责与非常规性职责进行复合，形成机构部门职责协同机制，在机构各司其职的同时实现跨部门协作。

基于纵横双向的职责聚合，可以建构“多维交互—立体配合—整体聚合”的基层治理条块协同思路：一是纵横双向职责聚合的多维交互。纵向职责履行需要依靠承担横向职责的机构部门，机构部门在履行横向职责时也要对口纵向部门的指导或领导，形成纵横双向职责的多维交互。二是纵横双向职责的立体配合。政府职责体系是纵横双向层面上各节点所承担政府职责的综合性系统，与条块结构共同形成立体的互动网络。立足纵横职责双向复合，探索基层条块在立体化系统下的协同机制，使其发挥更高的效能。三是纵横双向职责的整体聚合。在纵向层面，职责体系是依托行政层级而呈现的，体现了各层级“块”的职责范畴，而条块关系中的“条”则是纵向性的，这与纵向政府职责体系产生一种互嵌；在横向层面，职责体系是依托机构部门运行的，体现了各机构部门在“条”上的职责范畴，而条块关系中的“块”则是横向性的，这又与横向政府职责体系发生互嵌。由此可见，纵横双向上的条块关系与职责体系犹如齿轮一般嵌合运行，因此可以推动纵横双向的职责聚合，形成网络化的基层治理协同体系。

五、职责聚合理念下基层治理条块协同的优化进路

基层治理效能提升的关键在条块协同，而条块协同可借助政府职责纵横双向的聚合实现。因此，基层治理条块协同的优化可以尝试以职责聚合为“抓手”，进行实践性探索。应根据基层条块关系与职责体系反向互嵌及双向运行的现实，通过建构基层治理的职责清单、适配基层治理的权限资源、实现党建引领的联动机制来实现基层治理的条块协同，从而有效提升基层治理效能。

（一）结构性职责聚合：建构基层治理的政府职责清单

条块关系在基层治理中呈现出一种结构性：政府层级的纵向结构与机构部门的横向结构，且两者相互融合。因此，政府职责也相应呈现为纵向政府职责与横向政府职责。条块职责的聚合就是在这样纵横交叉的结构形式中发生的。从条块协同的角度来看，政府职责的结构性聚合就是要将原本以条块为边界的分散性职责在基层治理中融合到一起。但是，目前没有任何法律法规能够进行这么微观的技术性操作，即使有也缺乏充足的调整成本来适应基层治理的动态性。因此，要实现条块职责的结构性聚合还是要从政府职责入手，建构基层治理的政府职责清单，用清单的方式明确相应职责及协同关系。政府职责清单的优势在于不同地区的地方政府可以依据其基层治理特点进行设置，并根据政府过程的动态发展随时调整，以较少的成本支出最大限度地适配基层治理的变动性。

政府职责清单就是基层治理的“方案图”，其具体内容应该包括三个方面：1.厘定县级政府和基层政府的职责内容。明确两级政府的具体分工，减少职责的交叉与重叠，防止出现职责真空及推诿，使两级政府的职责如同运行的齿轮一般嵌合在一起，共同推进基层治理任务的完成。如将综合执法权限及执法队伍建设的职责纳入县级政府职责范围，将相关执法内容及对象的上报职责纳入基层政府职责范围。因为基层政府直接与具体事务及相关民众接触，更加了解具体问题，由其上报相关执法诉求更为合理；而县级政府具有完整的政府体系，并统管执法权限和执法队伍，能够提升执法的有效性。这就是两级政府的相关职责有效聚合的现实体现。2.界定机构部门的协同职责。我国政府机构都是根据具体的业务职责设置的，每个机构分管一个领域，并形成上下对口的业务指导关系，还有一些机构因为所涉及事务的特殊性而建立了垂直管理制度。每个机构部门“各管一块”的情形在一定程度上造成了职责间隔，并可能因为各自特定的利益关系而加剧。政府职责清单对于机构职责聚合的作用并非体现为细化相应机构职责，而是呈现在机构职责协同方面，即通过明确相应职责的协同提升机构部门的协同性。例如，发生山林火灾时，应急管理部门负责统筹指挥，自然资源部门提供山林地理信息，林业部门负责专业技术支持，消防部门负责具体执行灭火任务。各个部门都要明白自己具体要做什么，进而形成有效协同，未按照职责清单履行职责实现协同的将面临问责。3.职责与事权的有机聚合。政府职责清单的另一个重要作用就是通过职责的界定对应相应事权，职责与事权聚合是基层治理条块协同得到真正实现并维持的重要保障。政府职责学理化色彩较强，而政府事权能够相对直白地表达政府及机构要做哪些事情，同时事权又是依据职责生成并确定的。因此，要将政府职责与基层治理中的诸多事权对应起来，形成职责与事权的聚合，使其既具有法理上的依据，又能够运用于治理实践之中，即以职责清单为依据罗列两级政府与相关机构的具体事权。如北京实行的“街乡吹哨，部门报到”机制就是在充分明确纵横双向职责的基础上，通过具体事权的划定来实现基层治理的效能提升。

（二）运行性职责聚合：适配基层治理的权限资源

基层治理中的条块协同从本质上来说是一个动态的政府过程。因此，从运行的角度来进行职责聚合，也是优化条块协同的一个重要方面。当前，基层治理的一大困境就是治理权限资源与政府职责不匹配，造成权责失衡。政府职责的运行性聚合就是基于动态的政府过程，根据职责履行要求适当配置基层治理中的权限资源。

具体而言：1.治理权限的适配。我国基层政府（乡镇和街道）并不是一级完整的政府，在治理方面的权限空缺较多。然而，在基层治理中经常有上级政府经由条线上的职能部门将本应该由其承担的职责通过特定形式转嫁到基层政府身上，却没有赋予基层政府相应的权限。以环保为例，基层政府通常没有具体的执法权，但却被上级分配了明确的环保职责。在这样的情况下，就需要通过适配基层政府的治理职责与相应权限，实现运行性的职责聚合。准确地说，基层政府承担何种职责就应该享有何种权限。2.治理资源的适配。要实现权责适配必须同时实现资源适配。在向基层下放治理权限时，若未同时下放相应资源，如编制、经费等，基层治理中的条块协同将依然无法有效实现。针对这一问题，可尝试以基层政府具体承担的职责为基准，建立履职资源动态配置机制，如“费随责走”和“编随事定”等，使基层政府的支出责任、编制配置与职责对等。若遇到突发任务性职责，根据职责清单和基层政府实际承载能力，上级政府及职能部门可以对超出基层政府职责承载的部分进行相应的财政补助。另外，还可以尝试通过特定编制改革的方式向基层下放一些编制及人员考核权，使基层政府的编制更加灵活，如四川省编制管理的“片线结合”就是一种创新尝试。3.治理考核的适配。当前，很多上级政府或职能部门在将各类职责下沉至基层政府的同时，不断建立日趋完备的考核指标与办法，逐步转变为职责的发包者和考核者，这实际上是无助于基层治理条块协同的。当前需要尝试的是逐步改变传统的自上而下的单向度考核方式，建立多向度的综合考核体系，如乡镇（街道）对县级政府职能部门及派出机构进行评价；同时，乡镇和街道内部也可以互相评价，甚至可以采用新媒体的方式推进人民评议。这本质上就是将传统的下行职责转化为治理视域下双向考核职责的聚合。这样一方面可以防止上级政府职责过度下沉，另一方面可以减少基层政府为了应付考核而出现的诸如“事必留痕”等形式主义问题。

（三）系统性职责聚合：党建引领的条块联动机制

基层治理的条块关系是一个系统性问题，需要立足系统性的角度从更宽的视野审视职责聚合，进而深化条块协同，实现治理效能提升。从系统性角度看，要实现职责更高程度的聚合，就必须建构基层治理中的条块联动机制，将有边界有范围的职责通过特定机制聚合为一个互补协调的有机整体。这一联动机制必然需要有牵头主体。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，因而也必然是联动机制的牵头人和掌舵者。系统性职责聚合需要建立党建引领的条块联动机制。

党建引领的条块联动机制本质上就是要在党的领导下加强部门与基层的协同，实现政府职责更高层次、更广范畴的聚合。首先，在领导方面要提升基层党建规范化程度，充分运用党的相关文件，加强基层党员教育，把党建引领融入基层治理的全过程。因为党组织是国家治理中最具权威的，是治理决策的核心，所以基层治理条块联动机制的组织与运行必然要以党组织为主体。党组织可以根据不同地区的基层治理现实适时调整介入治理过程的程度，始终保持掌舵人角色，从全局高度统领联动机制。其次，在机制方面可以通过党政联席会议、临时党支部等形式，针对特定事务依据职责将“条”和“块”涉及的各类资源整合起来，建立“党建为首，依责而联，据事而动”的联动机制，形成党、政、社、民四位一体的治理格局，实现基层治理的共建共治共享。如可以尝试在乡镇（街道）层面整合公安、市场监管等多个部门，成立履行地区特定职责的联合执行中心或协同调动中心，依托数字化、信息化完善基层治理条块协同过程。同时，根据职责清单进一步厘清垂直的“条”和业务的“条”在基层“块”中的联动方式，逐步改变以“条”为主体的基层治理方式，将基层的“块”推到治理前端，实现任务型治理向综合型治理的转变。再次，提升联动机制的规范化和法治化水平。基层治理的条块联动机制要遵循法律法规，并出台规范文件，确保联动机制中主体、运行、程序的法治化，既要防止有责不履，也要防止履责过度。最后，建立条块联动的长效运行保障机制。要充分运用大数据技术搜集相关信息，对联动机制运行中出现的问题及时予以纠偏。同时，广泛开展群众满意度调查，对基层治理中公共服务和社会治理等具体问题进行评价，及时获得反馈信息并进行相应整改，从“以人民为中心”的角度完善基层治理的条块联动机制。