村组共治：乡村治理有效的路径选择

□韩玉祥，石伟

（1.武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072；2.安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601）

一、问题提出与研究进路

党的十八大以来，尤其在乡村振兴战略背景下，国家向乡村社会输入的资源体量逐渐增多。在此过程中，因密集的资源投入，村级组织承接了过密的基础设施建设和公共服务供给事项。村级组织因忙于回应繁杂而密集的治理任务而忽视了乡村社会的组织动员，导致村级治理行政化。此时，面对多元化和多维性的治理任务，以行政村为核心的村级组织，面临着“基层负担重”[1]（p22-27）、“村治主体缺位”[2]（p32-45）、“行政吸纳自治”[3]（p34-40）等诸多治理困境。随着乡村振兴战略的深入推进，实现“治理有效”、推动乡村善治的治理诉求越来越突出。2021年7月11日，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调基层治理是国家治理的基石，统筹推进城乡社区治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程[4]。党的二十大报告亦强调“健全城乡社区治理体系”[5]。可见，乡村治理有效已成为乡村振兴、基层治理现代化的题中应有之义，具有很强的理论意义和现实意义。据此，本文试图从合作共治的角度探讨乡村治理有效的可行路径。

（一）文献脉络

学界关于乡村治理有效路径的讨论十分丰富。其中，各类主体之间的合作共治被认为是乡村治理有效的重要路径。有学者指出，以基层政府、村“两委”、乡村精英和普通村民等为代表的多元主体协同治理，是实现乡村治理有效的治本之策[6]（p63-70）。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》亦强调要逐渐走向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制[7]（p19）。因此，找到合作共治的实践途径就显得尤为重要。围绕这一问题，学界已有研究提出，从主体维度和体制机制维度实现合作共治。

首先是主体维度。它包含主体动力和主体角色两个方面。从主体动力出发，学者们认为合作主体之间的利益冲突导致各类主体没有合作共治的内生动力，因而需要通过利益整合、软法治理等方式化解利益冲突[8]（p194-201）[9]（p78-84），形塑合作主体的合作意愿。从主体角色出发，学者们认为合作共治的核心是厘清各类主体之间的角色定位，通过角色分工走向合作共治。周俊通过对集贸市场治理的分析，指出党是集贸市场治理的领导者，政府是管理者，社会力量是自治者，三者通过角色分工各司其职，最终走向合作共治[10]（p74-80）。杜春林、孔珺以乡村旅游产业为例，认为构建政府主动承担制度设计、企业规范化市场运作、社会组织和公众积极参与的多元主体协同共治路径是实现乡村旅游产业振兴的实践路径[11]（p80-90）。钱全、马颜昕、朱健 刚 等 人 则 指 出“政 府 在 场”[12]（p18-38）、“行 政 引领”[13]（p126-141）、“政党在场”[14]（p6-14）的政党角色定位是基层合作共治的重要条件。

其次是体制机制维度。从体制机制视角出发，学者们认为推进各类主体合作共治需要一系列的体制机制建设。杨宏山、李悟认为，社区合作共治既要推进社区赋权，构建议事、互惠和规约机制，也要发挥协调引领的作用，依靠组织嵌入、社会动员和冲突解决机制，提升意见整合和问题解决能力[15]（p140-147）。胡佳指出，政府与社会组织的合作共治实践需要在信任环境建设、网络目标一致性推进和网络参与能力强化等方面提升基层社会共治网络的有效性[16]（p109-115）。

学界对于合作共治实践路径的探讨较为全面丰富，但仍有可拓展深化的空间。本文尝试从主体角色的角度继续深化相关研究：其一，在乡村治理场域中，合作共治的主体究竟是谁，合作主体是否越多越好。从实际工作来看，合作共治主体数量的增加并不一定会提升乡村治理能力。譬如，城市治理中经常出现“九龙治水”却效果不佳的治理现象。因此，乡村治理中的合作共治需要进一步确定哪些合作主体在事件推进中更具合理性。其二，在乡村治理场域中，合作主体之间的角色—功能是什么。学界按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理理念所提出的合作主体之间的角色—功能较为粗略，无法根据乡村治理场域的具体情景规划各类主体之间的角色—功能。实际上，不同时间、空间背景下的乡村治理事务都有差异，各类主体的角色—功能亦有差异。因而，我们需要在具体时空背景下厘定主体的角色—功能。其三，如何实现不同主体的角色—功能。不同主体的角色—功能需要依赖于一定的组织条件、经济条件、社会条件等，即主体的角色运行机制。因此，我们需要具体分析各类主体的角色运行机制。其四，各类主体之间如何通过分工走向合作共治，合作主体之间的耦合逻辑是什么。实践证明，分工不一定走向合作共治，也可能走向相互掣肘。因此，探究合作主体间的耦合逻辑具有相当意义。然而，学界对此论述亦比较少。概言之，主体角色角度下的合作共治研究仍有可探讨的空间。

笔者长期关注乡村治理有效的路径选择问题。自2018年以来，笔者曾到湖北通山、山西临猗、江苏溧水等地深入调研①2018年9月15日，笔者到湖北通山南村开展20天的田野调查。南村辖区面积13.43平方千米，耕地面积2237亩（其中水田1826亩），山林1900亩，水库3个，水塘6个。全村4030人，大约900多户。南村有23个自然湾，一般一个自然湾属于同一个姓氏。为此，南村划分为23个村民小组。2020年7月10日，笔者到山西临猗陈村开展20天的田野调查。陈村村域面积1.2万亩，耕地面积9898亩，无山林，无水塘，人均耕地面积3亩左右。全村2906人，705户。陈村包括3个自然村，12个村民小组。2020年12月4日，笔者到江苏溧水天村开展20天的田野调查。天村村域面积12.39平方千米，耕地面积6670亩，山林面积1500亩，自然水面面积600亩。全村4527人，1480户。天村有30个村民小组，17个自然村。自然村聚族而居，一般一个自然村属于同一个姓氏。。在田野调查中发现，在乡村社会人口外流严重以及留守群体政治素养不高的情况下，村民小组和行政村是多元主体中的关键主体，是促进乡村治理有效的主要力量。实践表明，行政村和村民小组（自然村）①本文中村民小组和自然村同义使用，所指村民小组和自然村都属于熟人社会的单元。下文中不再重复括出自然村。的合作共治能够有效应对乡村振兴的各类治理事务，增强乡村组织的治理能力，实现乡村治理有效②本文对乡村治理有效的定义主要从效用的角度出发。效用指治理结果满足相关群体的意愿。因为效用具有场景化、具象化的特点，所以笔者认为完成当前阶段的各类治理事务、承担当前阶段的各类功能即为乡村治理有效。。在行政村和村民小组的合作共治结构中，二元主体通过明确的角色分工在各类治理事务中实现有效衔接，表现出“通过分工的合作共治”的耦合逻辑。笔者将这种合作共治的实践模式称为“村组共治”。“村组共治”是对村民小组和行政村合作共治逻辑的概念化表达，包括合作主体类型、合作主体的角色—功能、合作主体的角色运行机制及合作主体的耦合逻辑一系列内容。“村组共治”概念的提出有助于推进学界关于合作共治推动乡村治理有效的既有研究。

（二）理论框架与分析思路

行政村和村民小组的合作共治是通过承担相应的角色—功能，完成乡村治理中的对应事务，最终实现乡村治理有效。而功能主义理论正包含功能分析、角色分析、机制分析等分析范式。可见功能主义理论与本研究具有契合性，可以作为本文的理论框架。

梳理发现，功能主义理论主要强调以下五个方面：第一，强调对研究对象具体功能需求的分析。第二，研究对象的功能实现有赖于社会结构的稳定运行，故强调分析研究对象制度化、固定化的互动模式、关系模式、运作规则等，即研究对象的运行机制或运作方式。第三，强调行动者或行动组织扮演固定化的“角色—功能”。第四，强调考察社会结构运行的客观效果。第五，强调研究对象功能、结构的一般化会受到单元、地域、群体、社会、文化、心理等系统的局限。

基于以上认识，本文将沿着以下三个方面展开论述：首先，在乡村治理转型的具体时空背景下分析乡村治理的治理事务与功能需求，揭示当前乡村治理的实践困境。其次，引出村组共治，分析村组共治的“角色—功能”、角色运行机制及其耦合逻辑。最后，呈现村组共治的治理效果。

二、乡村治理转型背景下的治理事务与治理困境

当前，乡村治理急剧转型。乡村治理事务呈现多元化、密集化、规范化特点，以行政村为核心的乡村组织难以承担扩大化的乡村治理事务，乡村组织面临行政类治理事务、自治类治理事务和混合类治理事务的治理困境。乡村组织亟须实现功能的扩大化。

（一）乡村治理转型背景下的治理事务

税费改革后到党的十八大之前，乡村治理事务具有偶发性和稀薄性。乡村治理事务主要包括春耕秋收、计划生育和秸秆禁烧，以行政村为核心的乡村组织能够实现简约治理，较好地应对上述乡村治理事务。而当前，城乡统筹发展速度加快，乡村治理事务繁杂密集，乡村治理面临转型，具体表现为治理目标多元化、治理事务密集化和治理方式规范化。

首先，治理目标多元化。即乡村治理目标由单一化向多元化、系统化发展。分田到户到税费改革前，乡村治理事务主要包括农业税收缴、三提五统、计划生育等，资源汲取和人口控制的治理目标较为单一。税费改革后到十八大之前，乡村治理事务主要包括春耕秋收、计划生育和秸秆禁烧，农业生产和人口控制的治理目标亦较为单一。随着乡村振兴战略规划深入实施，乡村治理目标演变为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。乡村治理目标包括经济、政治、文化、社会和生态等多个方面，其细分内容也越来越繁杂。如近几年，以湖北通山和山西临猗为代表的中西部地区，乡村治理事务以精准扶贫、人居环境整治、扫黑除恶和党建为中心，还包括护林防火、防洪护堤、农保、医保、农补、低保、老保、财务报账、纠纷调解、移风易俗等常规性工作。其中精准扶贫工作囊括产业发展、教育助学、社会保障、基础设施建设、退耕还林等各个方面。以江苏溧水为代表的东部地区，乡村治理事务更为繁杂，不仅包括精准扶贫、美丽乡村建设、人居环境整治和党建等中心任务，还兼担企业管理、消防安全、治安巡逻、外来人口登记、土地征收、土地流转、租金分红、拆违控违、移风易俗、社会保障、纠纷调解等其他工作。

其次，治理任务密集化。治理任务密集化同时体现在质量与数量两方面。其一，数量方面。上段已经论述的不同种类的治理事项之繁杂程度，具体还体现在当前的微信工作群数量上。如江苏溧水地区，村干部有诸如人民调解工作群、退伍军人服务站群、普法宣传教育群等20多个微信工作群。此外，同一种类别的治理事项也很繁杂。江苏溧水某村近3年内的基础设施项目（水泥路、广场、公厕、停车场）达29项之多。其二，质量方面。治理事务走向精细化管理，对工作的规范化、书面化、程序化要求变高。相较于以往的治理事务，当前的治理事务增加了更多程序性的治理环节。以精准扶贫工作为例，村干部不仅要忙于实际工作的落实，还要负责建档立卡、拍照签字等痕迹管理工作。

最后，治理方式规范化。为防止基层干部的权力寻租现象，乡村治理趋向程序化和规范化。规范化运作是指基层工作者按照固定化的程序规定办事，并通过照片、签名、工作档案、会议纪要等方式记录不同阶段的工作落实情况。规范化运作有助于乡村治理事务的有效落实，防止基层干部不作为，但也增加了乡村治理的繁琐程度，限制了乡村治理的自主性空间。以低保评定为例，湖北通山地区的低保评定工作流程为上报、评定、打分排名、大数据审核、公示。评定环节以身体残疾、痴呆傻、孤寡老人、大病患者等明晰化指标作为评定标准。打分排名环节需经过精细化的计算比对。江苏溧水地区的低保申请流程包括申请、资格审查、资料证明、社区工作者核实审查和公示等环节。其中，资格审查流程需通过公安、房管局、银行、民政、车管所、市场监督管理局等各大部门联合审查，审查内容包括申请者存款不能超过5万元、名下不能有车辆等；在资料证明阶段和社区工作者核实审查阶段，基层干部通过数学公式计算子女赡养、劳动力等费用，并再次审核比对。

总之，当前的治理事务已然呈现出诸多新特点。总结来看，可将当前的乡村治理事务划分为行政类事务、自治类事务和混合类事务三种。行政类事务，指自上而下传达的，与村民关联度较低的治理事务，主要包括财务报账、护林防火、防洪护堤、医保老保收缴、社会保障、宣传工作、党建工作、企业管理、治安巡逻、扫黑除恶、网格化管理等。行政类事务具有规整化、专业化、材料化、网络化特点。自治类事务，指自下而上反映村民生产生活需求，与村民关联度高的治理事务，主要包括文化活动、内生性的基础设施建设（水泥路、广场、停车场等）、农业生产类建设（机耕道、机井等）、生产生活纠纷等。自治类事务具有综合性、琐碎性、关系性特点。混合类事务，指自上而下传达的、符合村民内生性生产生活需求、与村民关联度高的治理事务，主要包括精准扶贫、人居环境整治、美丽宜居乡村建设、国家类的基础设施建设（水泥路、广场、停车场、公厕等）、土地征收、移风易俗、纠纷调解等。混合类事务具有政务与村务不分、行政与自治不分的特点，属于半行政半自治性质的治理事务。

（二）乡村治理转型背景下的治理困境

因乡村治理事务呈现出的多元化、密集化、规范化特点，以行政村为核心的乡村组织难以承担扩大化的乡村治理事务和治理功能，乡村组织面临行政类治理事务、自治类治理事务和混合类治理事务的治理困境。其中混合类治理事务的治理困境囊括行政类事务和自治类事务的全部治理困境，所以此处仅讨论行政类事务和自治类事务的治理困境。

首先，行政类事务的治理困境。行政类事务的治理困境主要体现在三个方面：其一，行政人员少。随着行政类事务的增加，乡村治理普遍面临人手不够的问题。有学者曾指出基层治理中存在“因事养人、因人找钱、因钱找事”的恶性循环[17]（p70-79）。对此，东部农村可以凭借较强的地方财政临聘编外人员缓解人手不足，而中西部农村则面临着更加严峻的人员缺失。其二，行政动力弱。乡政村治的治理模式下，大部分村干部原则上是村民身份，未被纳入职业化管理体系。故由于兼业化、薪资待遇低、发展前景差等诸多原因，村干部缺乏科学的激励，易陷入行政动力不足的治理困境。其三，行政能力低。治理方式规范化背景下，行政类事务中有很大比例的网络化、文字化、专业化工作，这就要求乡村治理主体要向年轻化、专业化、知识化转型。而乡村治理主体普遍面临着村治主体老龄化、教育水平低、网络办公能力差等问题，很难快速消化工作中的标准性任务。

其次，自治类事务的治理困境。自治类事务的治理困境主要体现在三个方面：其一，自治资源缺失。自治类事务中有很多需要群众参与的工作，为完成自治任务，乡村治理可以通过经济资源、政治资源和社会资源等治理资源动员组织群众。然而，服务型政府的打造，使以政治权威、政治强制为代表的政治资源逐渐弱化，村干部成为无权威的办事员。土地二轮承包和税费改革之后，村集体基本已完全虚化、空壳化[18]（p51-57），随之，乡村治理的经济资源也逐步弱化。其二，自治空间压缩。随着行政类事务和混合类事务的扩大，村民自治组织逐渐从群众性组织转变为行政化组织。村干部需首先完成上级任务，几乎没有剩余时间和精力解决自治类治理事务。于是，行政消解自治便成为普遍现象，挤压着自治类事务的治理空间。其三，自治主体缺位。由于治理空间被挤压，行政村干部无力扮演自治角色，从而造成自治主体的缺位现象。

三、村组共治的运行机制

村组共治包括行政村治理与村民小组治理两部分。行政村是行政类事务的承担者、混合类事务的攻坚者、自治类事务的支持者。行政村治理的角色运行机制包括行政村组织的正式化、支持网络的建立，有助于解决行政动力弱、行政能力低、自治空间压缩、自治资源缺失和自治主体缺位的治理困境。村民小组是行政类事务的分担者、混合类事务的落实者、自治类事务的担纲者。村民小组治理的角色运行机制包括人力资本的增加、社会资本的吸纳、信息资本的掌握，有助于解决行政人员少、行政能力低、自治资源缺失和自治主体缺位的治理困境。村组共治使乡村组织的功能扩大化，使其能够有效应对乡村治理的各类治理事务（如图1所示）。

（一）行政村治理的角色及其运行机制

1.行政村的角色与功能

图1：村组共治的运行机制

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民委员会协助乡镇政府开展工作，并处理各类群众自治事务①可参见中华人民共和国民政部：中华人民共和国村民委员会组织法（2018年12月29日修正），http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml.（下同）。因此，行政村兼具多重角色，寻找角色间的平衡便成为应有之义。然而，行政村的角色属性却会根据不同的历史阶段而发生变化，尤其是当前阶段，国家通过资源下乡的方式实现了行政权力对乡土社会的渗透和整合[19]（p15-27）。行政村组织的运行方式越来越接近政府部门。行政属性的增强，打破了多重角色的平衡状态，呼唤着行政村新角色的生成。

首先，行政类事务的承担者。行政村干部承担大部分的行政类事务。如湖北通山地区的行政村干部承担房屋登记、护林防火、防洪护堤、医保收缴、农保收缴、财务报账、计划生育、妇联团委等行政类事务。江苏溧水地区的行政村干部承担民政、社会保障、党建、民兵、企业安全、网格化管理、人口统计等行政类事务。此类事务文字化、材料化、台账化程度较高，主要由行政村干部中的副职干部与外聘干部承担。

其次，混合类事务的攻坚者。行政村主职干部（也包括有经验的副职干部，下同）负责混合类事务的统筹和协助。行政村干部在深刻理解精准扶贫、人居环境整治、美丽宜居乡村建设、国家类的基础设施建设、移风易俗等任务的基础上，对具体任务进行拆解细分，然后交由村民小组干部牵头落实。同时，在任务落实过程中，村民小组干部也会遇到个别难以解决的钉子户、难缠户。行政村干部对村民具有利益连带式制衡的权力[20]（p104-125），具有一定的政治权威，故主职干部可以通过一定的强制力量解决村民小组难以解决的事情。

最后，自治类事务的支持者。村民小组是自治类事务的主要担纲者，但是行政村也给予其经济与政治上的支持。其一，矛盾纠纷调解方面，行政村干部协助村民小组干部处理他们难以解决的纠纷调解事件。其二，在内生性的公共品供给方面提供资金支持。如山西临猗和湖北通山的行政村干部通过向上跑项目的方式争取项目资金。江苏溧水的行政村干部通过跑项目、集体经济出资和向本地企业拉赞助的方式争取项目资金。其三，在文化活动方面提供资金支持。山西临猗地区的行政村干部为广场舞队、庙会等文化活动补贴活动经费。

2.行政村治理的角色运行机制

角色运行机制指角色扮演所依赖的组织条件、经济条件、社会条件、文化条件等。只有满足这些条件，个体或组织才能扮演特定角色，发挥特定功能。行政村治理的角色运行机制主要包括行政村组织的正式化与支持网络的建立。行政村组织正式化有助于解决行政动力弱、行政能力低和自治空间压缩的治理困境，支持网络的建立有助于解决自治资源缺失和自治主体缺位的治理困境，这使行政村的角色与功能实现成为可能。

首先，行政村组织的正式化。行政村组织的正式化、正规化包括干部身份的职业化、组织运转的行政化和激励系统的科学化三个部分。干部身份的职业化和激励系统的科学化能够极大增强行政村干部的行政动力；组织运转的行政化通过分工化、专业化、考核化的方式提高行政村副职干部的行政能力，并给予行政村主职干部一定的自治空间。

其一，干部身份的职业化。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定行政村干部是领取误工补贴的兼职农民。因此，很多地区的行政村干部是兼职化村干部，并没有走向职业化。十八大以来，村干部走向工薪化、坐班化、考勤化，实践证明，此种做法能有效激发行政村干部的行政动力。具体而言，工薪化指村干部的工资由财政拨付，包括基础工资、绩效工资两个部分。村干部日渐成为吃财政饭的“准公务员”。湖北通山地区的主职干部年工资约3.7万元，副职干部年工资约2.7万元。江苏溧水地区的主职干部年工资约9万元，副职干部年工资约7万元②相关数据均整理自笔者的访谈记录。湖北通山数据来自编号2018091601的访谈记录，江苏溧水数据来自编号2020120602的访谈记录。。坐班化指村干部实行“朝九晚五”的8小时工作制，并实行周末轮班制，不管有事无事，村干部必须在便民服务中心站岗。考勤化指村干部每天上班打卡，有严格的考勤记录，并严格规定请假制度。乡镇政府会不定点督查出勤和在岗情况，对于不在岗的干部进行扣分。

其二，组织运作的行政化。行政村的日常组织运转类似行政组织的运转方式，主要体现在千分制考核和专业分工两个方面。一方面，千分制考核将绩效工资与乡镇政府及各部门的日常考核挂钩，使乡镇政府及各条线部门便能以日常分数考核的形式管理、安排、推进日常的各项治理事务。各地农村的绩效工资普遍占村干部年工资收入的30%及以上。如江苏溧水地区的千分制考核按照“总分=共性指标（700分）×党建系数+特色指标（100分）+满意度测评（200分）+加减分”的计算公式打分，并按总分排名将村庄划分为一、二、三类，最终决定各类村庄村书记的年度绩效工资分别为3.2万、2.9万、2.6万。另一方面，全国农村普遍形成专业化的分工体系，主要表现为材料工作与群众工作的专业化分工。主职村干部主要负责跑资源，参与国家项目的安排布置与调解，即混合类事务的攻坚工作与自治类事务的支持工作；副职干部及外聘干部主要负责材料化、网络化、文字化的行政类事务。行政村干部内部形成“文武”分工，分化为专业的“材料员”与“调解员”。专业分工体系提高了村干部专业化的行政能力，并通过副职干部与外聘干部的文职化把主职干部从“文山会海”中解放出来，使得主职干部有了处理混合类事务与支持自治类事务的时间与精力，自治空间得到释放。

其三，激励系统的科学化。激励系统的科学化指建立科学的正式激励系统。村干部的激励系统包括正式激励与非正式激励。以往的村干部激励部分依靠乡土激励与灰色激励的非正式激励系统，具有“目标替代”的不稳定性[21]（p90-93）。近年来，东西部农村的村干部激励系统逐渐科学化、正式化，更有效地激发了村干部的行政动力。村干部的正式激励系统主要包括经济激励、政治激励、社会激励和精神激励四个部分。第一，经济激励。经济激励是通过薪资待遇、绩效工资考核、奖金、社会保险和退休金等经济形式激发村干部的积极性。第二，政治激励。政治激励主要是建立行政村干部晋升流动体系，给予行政村干部政治地位与政治荣誉，拓宽村干部的政治道路，同时强化村干部“竞争上岗”。如山西临猗地区建立“村民小组—行政村—乡镇”的晋升体系，村干部有机会晋升为乡镇干部；江苏溧水地区建立拟科层化的“三岗十八级”制度，实现不同层级（村—乡镇）和同一层级（村—村）的流动任职。第三，社会激励。仿照乡土村落的社会激励制度，正式激励制度也在政治领域内部建立了社会激励。东西部地区乡镇通过工作会议和年终表彰大会等形式奖励先进集体和先进个人，给予行政村干部社会荣誉。第四，精神激励。精神激励指通过价值感、使命感等教育激励村干部。如山西临猗地区农村经常组织开展党校学习，提高村干部的政治觉悟；江苏溧水地区农村通过召开奉献精神、敬业精神等宣传会议改进村干部工作作风。

其次，支持网络的建立。村民小组中丰富的社会资源需要匹配相应的经济资源和政治资源，才会得到充分释放。行政村对村民小组的支持包括经济支持和政治支持两个方面。首先是经济支持。当前，村民小组已经没有机动地等集体资产，村民小组缺乏资金来源。行政村干部能够通过跑项目、集体经济出资和向本地企业拉赞助的方式为村民小组提供经济支持，支援村民小组的自治类工作。此外，行政村也给予村民小组干部一定的务工补贴，强化自治主体的力量。其次是政治支持。政治支持包括政治权威和政治关系两部分。第一，政治权威支持。村民小组内部的权威体系和规范体系逐渐弱化，需要外部力量的协助。村民小组治理单元的建立赋予村民小组一定的政治属性，使村民小组干部实现社会权威和政治权威的双重叠加。此外，在自治类事务的治理中，行政村干部通过在场的方式强化村民小组干部的政治权威。第二，政治关系支持。如在湖北咸宁地区，村民小组干部发现附近的建筑工地每天到本村附近投放建筑渣滓，存在环境卫生污染、安全隐患、道路损毁等问题。村民小组干部找行政村干部反映问题，再由乡镇干部与乡镇开发公司交涉，最终顺利解决此事。此案例表明，行政村将政治关系资源社会化，协助村民小组干部有效解决自治类事务。

（二）村民小组治理的角色及其运行机制

1.村民小组的角色与功能

根据1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。但税费改革以后，出于缓解财政压力与农民减负的考虑，全国纷纷开展大规模的村组合并，很多地区撤掉了村民小组的行政建制，只有部分山区出于村域范围过大、方便管理的考虑保留了村民小组。2014年，中央一号文件又明确提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”[22]，村民小组遂又逐渐复归。村民小组的复归表明其在乡村治理中能够发挥重要功能。调研发现，村民小组是行政类事务的分担者、混合类事务的落实者、自治类事务的担纲者。

首先，行政类事务的分担者。各地的村组共治实践表明，村民小组干部仅承担少量的行政类事务。如江苏溧水地区的村民小组干部承担政策宣传、不动产登记、人口普查等行政类事务；湖北通山地区的村民小组干部承担医保老保收缴、低保评定、贫困户评定、政策宣传、护林防火、防洪护堤等行政类事务。此类事务需要与村民简单互动，因而村民小组作为分担者有着天然的便利性。其余大部分行政类事务由行政村干部负责，村民小组干部仅起辅助作用，甚至可以拒绝承担此类事务。

其次，混合类事务的落实者。村民小组干部主要负责人居环境整治、美丽宜居乡村建设、基础设施建设等国家项目的项目落实、项目监督和项目协调。在项目落实方面，村民小组干部是牵头人。在确保高标准农田建设的工作中，村民小组干部实地丈量田亩数量。在人居环境整治工作中，村民小组干部负责找工派活。在项目监督方面，村民小组干部同时监督行政村干部、村民和施工方。在购买材料、项目协调等工作环节中，村民小组干部和行政村干部同时在场，可实现互相监督。在人居环境整治的柴火堆摆放、粪坑填埋等工作中，村民小组干部可通过在村巡逻的方式进行监督。在公厕、水泥路、健身广场等项目施工过程中，村民小组干部负责监督施工方。在项目协调方面，村民小组干部依靠自身的社会关系网络处理项目推进过程中的难缠户、钉子户等问题。

最后，自治类事务的担纲者。村民小组是天然的自治单元，大家生于斯长于斯，彼此相互熟识，并动态掌握着村落社会的各种需求。村民小组承担着矛盾纠纷调解、内生性的公共品供给、文化娱乐活动组织等自治类事务。其一，在日常的纠纷调解中，村民小组干部能解决大部分问题，他们往往是村民小组内的社会精英，具有一定的社会权威，较之行政村工作人员，村民们也倾向于直接找村民小组干部解决各类生产生活纠纷问题。其二，在内生性的公共品供给方面，村民小组扮演着发起者、组织者和实施者角色。湖北通山、山西临猗、江苏溧水等地的村民小组实践表明，村民小组会自发性地修水泥路、停车场、机井、机耕道等生产生活公共品。此类事务最初都先由村民反映，再由村组干部负责组织筹资和项目工程落实。其三，在文化活动方面，村民小组干部承担了组织者角色。如江苏溧水地区的村民小组干部组织跳龙灯、红白仪式等活动；山西临猗地区的村民小组干部负责广场舞表演、戏剧比赛、庙会、红白仪式等活动；湖北通山地区的村民小组干部负责接龙灯、红白仪式、春节聚会等活动。

2.村民小组治理的角色运行机制

村民小组治理的角色运行机制包括人力资本的增加、社会资本的吸纳和信息资本的掌握。人力资本的增加有助于解决行政人员少与自治主体缺失的治理困境，社会资本的吸纳有助于解决自治资源缺失的治理困境，信息资本的掌握有助于解决行政能力低下和自治资源缺失的治理困境。

首先，人力资本的增加。近年来，乡村治理事务的扩大化，使乡村组织疲于应付。“白加黑”“五加二”“星期六保证不休息，星期日休息不保证”等网络话语呈现了基层工作的真实样态。行政人员的缺乏和自治主体的缺失成为普遍现象。村民小组干部的加入能够提高干群比例，弥补村治主体的缺位与不足，增强治理力量。人力资本的增加是村民小组高效推进事务的基础前提。

其次，社会资本的吸纳。帕特南认为社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率[23]（p216）。社会资本主要包括社会关系网络和社会知识体系。其一，社会关系网络的吸纳。村民小组干部是地方社会的精英。有能力、有经验、懂奉献是村民小组干部的普遍特征。因此，村民小组干部掌握着大量地方社会的资源，是地方社会的关系节点。村组共治通过吸纳村民小组干部的社会关系网络，能使诸多治理事务便利化。其二，社会知识体系的吸纳。村民小组置身于熟人社会之中，熟知当地的社会规范和社会风俗，拥有基层治理中最有效的治理资源。“懂民风、知民情”是村民小组干部的最大优势。社会资本的吸纳丰富了治理手段，有助于解决混合类事务和自治类事务中的组织动员难题。

最后，信息资本的掌握。信息治理是基层治理现代化的关键一环。对信息的充分掌握有助于提高基层治理能力。村民小组干部熟悉村庄社会，通过日常生活的互动掌握着村庄社会的各类信息。信息资本能有效提高治理主体的行政效率，增加自治资源。其一，在行政类事务中，村民小组干部熟悉村民的生产生活信息。对于政策宣传、人口普查等事务，村民小组干部知道在何时去何地找寻村民，有效提高了行政类事务的工作效率。其二，在混合类事务中，村民小组干部掌握村民的基本住户信息。村民小组干部是乡村治理的基础和前哨，了解“地形”，知道解决特定工作的特定关系和特定人员，从而有助于解决混合类事务。其三，在自治类事务中，村民小组干部能更快了解村民的诉求。如村民在日常生活互动中发现有整修道路的需求，遂先向村民小组干部反映，由村民小组干部商量决定每家每户筹工筹劳，再向行政村干部寻求部分支持。又如发生宅基地纠纷时，由于大家在长期打交道的过程中更加信任村民小组干部，纠纷双方会先找村民小组干部解决纠纷。村民小组形成了扁平化的运行机制，恢复了自然社区组织，能够把人民组织起来，解决日常生活中的琐碎小事[24]（p44-48）。

（三）通过分工的合作共治：村组共治的耦合逻辑

涂尔干认为社会分工使人类社会从机械团结走向有机团结[25]（p133）。分工并不代表分治，反而可能是合作共治。如家庭合作、男耕女织的性别分工、父代务农与子代务工的代际分工均是通过分工走向有机团结。村组共治正是通过行政村与村民小组之间的功能分化和角色分工实现合作共治，表现出“通过分工而合作共治”的耦合逻辑。具体而言，二元主体的目标契合与权责匹配是耦合式分工成立的前提条件。一方面，目标契合使村组二元主体目标一致、分中有合。另一方面，权责匹配使村组二元主体各尽所能、高效配合。

首先是目标契合。即行政村与村民小组具有共同的治理目标，共同服务于人民群众的生产生活。一方面，村民小组和行政村都属于行政建制的群众性自治组织，具有行政与自治的双重治理目标。另一方面，村民小组和行政村之间资源互补。村民小组具有人力资源、信息资源和关系资源。行政村具有经济资源和政治资源。资源互补决定了二元主体形成合力方能实现效益的最大化，从而实现治理目标的融合。

其次是权责匹配。权责匹配是行政学中权力运行的基本原则，村组共治实现权责统一，能够实现主体、资源、事务三者之间的高效匹配。村民小组具有人力资源、信息资源和关系资源，于是承担着以信息收集、纠纷调解、组织动员为主的各类治理事务。行政村具有经济资源和政治资源，于是承担着以争资跑项、行政强制为主的各类治理事务。村组二元主体按照各自的治理资源匹配相应的治理事务，形成资源互补、优势互补、各尽所能、高效配合的分工—合作体系。

四、村组共治的治理效果

综上所述，村组共治使行政村和村民小组承担多重角色及功能；村组共治解决了行政人员少、行政动力弱、行政能力低、自治空间压缩、自治资源缺失和自治主体缺位等实践困境；村组共治有效能够应对各类乡村治理事务；村组共治建构了层级化的治理体系；村组共治使乡村治理下沉到更小的社会单元；等等。显然，村组共治具有多重治理效果。

（一）治理有效

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民委员会协助乡镇政府开展工作，并处理各类群众类自治事务。村组共治通过村民小组治理和行政村治理的角色运行机制，提高乡村组织的治理能力，通过分工有效解决行政类、混合类与自治类等乡村治理事务。村组共治拓展了乡村组织的功能，形成“强行政—强自治—强治理”的治理形式，破解乡村治理困境。总之，村组共治能够更好更精准地覆盖各类治理事务，实现乡村“治理有效”。

（二）国家与社会良性互动

乡村治理的转型，城乡统筹的加快，都是为了满足村民的美好生活需要，建立国家与农民的良性关系。村组共治实现了国家与社会的良性互动。从社会层面讲，村民的美好生活愿望得以实现。如前所述，村组共治能够有效解决行政类、混合类与自治类等乡村治理事务，使得以基础设施建设、人居环境整治、社会保障兜底、治安巡逻等为代表的不同层次的生产生活需求都得到满足，村民的生活水平与村民的幸福感都极大提高。从国家层面看，国家政权建设得以全面展开。国家政权建设包括国家合法性建设、国家认同建设和国家权力渗透三个方面[26]（p93-101）。其一，从国家合法性建设上来看，村民自治是基层民主建设的试验田。村组共治的乡村组织则恢复了自然社区组织，建立起扁平化、制度化的民主表达渠道。因此，村组共治有利于国家意志与民间意志的有效融合。其二，从国家认同建设上来看，国家满足村民的各类生产生活需求，能够增强村民对国家的政治认同感，也能够使村民更好地了解国家当前政策。其三，从国家的权力渗透上来看，村组共治模式中，村组自治能力很强，村民有效配合国家落实各类治理事务。这使得国家权力有效渗透到乡村社会，实现乡村振兴的国家治理目标。

（三）新双轨政治的形成

“双轨政治”是乡村社会治理的传统模式。然而，20世纪以来的国家政权建设促使乡村传统的“双轨政治”向“单轨政治”转变[27]（p146-153），新双轨政治的建立成为时代命题。双轨政治的核心是古代乡绅的“官民一体”，即村干部须扮演双重角色，既是当家人，又是代理人[28]。然而，当前的村民自治组织被吸纳进行政科层体制，在国家与乡村社会的互动中产生了组织断裂，村干部日益转向行政代理人的单向度角色[29]（p44-50）。在村组共治结构中，行政村干部与村民小组干部承担自上而下的国家任务与自下而上的自治事务，都扮演了代理人与当家人的双重角色。村组共治结构下的乡村组织不同于当前的行政科层组织，而真正成为自我管理、自我教育、自我服务的“人民组织”，是现代双轨政治的有效实现形式。

五、结语

在乡村振兴背景下，乡村治理面临转型。乡村治理事务急剧变化，呈现多元化、密集化、规范化的特点。以行政村为核心的乡村组织陷入治理困境，难以承担扩大化的乡村治理事务和治理功能，亟须转变为功能扩大化的乡村组织。其中，治理主体之间的合作共治是实现乡村组织功能扩大化的重要路径，是乡村治理有效的重要方面，亦是社会治理共同体建构的必由之路。村民小组和行政村是多元主体中的关键主体，是促进乡村治理有效的主要力量。行政村和村民小组的合作共治能够有效应对乡村振兴中的各类治理事务，增强乡村组织的治理能力，实现乡村治理有效。

村组共治通过行政村与村民小组之间的功能分化、角色分工实现合作共治，表现出“通过分工的合作共治”的耦合逻辑。具体而言，二元主体的目标耦合与权责匹配是耦合式分工成立的前提条件。一方面，目标耦合使村组二元主体目标一致、分中有合。另一方面，权责匹配使村组二元主体各尽所能、高效配合。在村组共治结构中，村民小组是行政类事务的分担者、混合类事务的落实者、自治类事务的担纲者。村民小组治理的角色运行机制包括人力资本的增加、社会资本的吸纳、信息资本的掌握。行政村是行政类事务的承担者、混合类事务的攻坚者、自治类事务的支持者。行政村治理的角色运行机制包括行政村组织的正式化、支持网络的建立。村组共治能够实现乡村社会的有效治理，促进国家与社会的良性互动，推动新双轨政治的形成。