财政风险因素及增强抗风险能力的指向——基于公共风险视角

●孙兴全

一、引言

改革开放40余年来，中国财政经济经历了一个较长的持续平稳增长期，在这个时期还时有两位数“超常”增长。但近些年来，我国财政经济所处的内外部环境发生了深刻的变化，高起点上的发展约束条件也更为复杂。从国内发展条件来看：人口、资源、生态诸方面的约束更加严格，经济增速放缓需要新的发展动能驱动，经济转型升级也难免“阵痛”，这些问题都会直接或间接冲击财政汲取能力；宏观债务率不断攀升、政府债务已达到较高基数、财政收支缺口增大、各种风险因素与财政风险存在共生和继生关系，这些问题使财政风险累积、财政的可持续性面临较大挑战，并成为未来相当长时期内社会经济发展的隐忧。从国际环境来看：和平与发展的世界格局受到威胁，经济全球化存在逆流干扰，一些西方国家发起贸易摩擦、技术禁运、“去中国化”的动机和行动，对中国发展的影响也不可轻视，这些问题产生的影响也会传导到中国财政领域，形成新的财政风险因素。

财政风险不仅有可预期的、常态化的存在，还有各种突发性事件产生的新风险因子，使财政处于风险叠加、多发、易发的“非常时”，财政风险更具有与“风险社会”广泛的公共风险相关联的特征。当下这个关口，新冠疫情流行已历时三年，国内抗疫支出巨大，经济秩序受到严重扰动，财政汲取能力遭到更大削弱，刚性支出压力增长更快；同过去相比，外部环境急剧动荡，严重冲击世界供应链，能源危机更加严重，大宗商品价格波动更为剧烈，全球性金融风险、部分国家主权债务危机使这个“非常”更显突出。

这样的时代特征和国内外环境之下，对公共风险及其防范的研究正顺应时代需求成为理论界的热点。就财政学科而言，财政作为国家治理的基础和重要支柱的地位在风险社会得到了前所未有的强化，在公共风险的防控中不仅要担当中流砥柱的角色，还要承担兜底的国家责任——无论是法律上的，还是道义上的。所以，财政学科理所当然要更加重视公共风险防控的研究。一些学者早就提出“防范和应对可能对执政者地位稳定造成影响的‘公共风险’，事实上应成为财政职能的定位”（刘尚希，1999），“政府是公共风险的最终承担者”（莫斯，2002）论断，在当下越来越广泛地成为共识。研究财政风险，应把握时局特征，以公共风险的对冲、防范为目标导向，更深刻地理解财政风险的新特征，重新定位财政风险及财政的基本职能，有针对性地应对财政风险。

二、公共风险思维下财政风险的认知

传统的财政风险思维主要着力于财政平衡是否实现、财政运行是否合规、财政分配管理操作上的风险点的发现和控制等方面。这类常态下财政风险的表现及成因当然需要研究和应对。但是，在“风险社会”的特征凸显、“财政非常时”明显存在时，常态风险与非常风险交织叠加，更要注重系统性地从分散和防控公共风险能力的角度研究中国财政风险问题。要突破将财政视为单纯的经济问题、将财政职能局限于经济周期调节的传统观念，建立财政是政治、经济、社会三位一体交汇点的新观念，融入公共风险思维，重新定位财政职能，将分散和防范公共风险视为现代财政的基本职能。只有如此认识财政风险，才能明确财政作为防控公共风险最终责任者的基本职能，才能明确财政主要目标和财政绩效评判主要标准，才能更好地指导财政管理、监督实践，使财政行为更加合理，更具绩效。

自上世纪后期开始的风险社会研究，主要在社会学、政治学领域展开。德国社会学家乌尔里希·贝克（1986）认为，人类开始进入后工业社会（后现代社会），也就进入了人为风险不断产生和释放的“风险社会”。在这样的风险社会，“危险来自人在历史中获得的能力，人对地球上一切生命的再生产条件的改变、塑造或毁灭”。风险社会的风险更多地表现为“人造的”、社会化的、公共的风险。所谓“百年未有之变局”既有发展机遇的一面，也有风险和挑战聚积和释放的一面。

为什么技术进步、生产力发展、社会丰裕度大大提高的后工业社会，反而使人类无可回避地进入了风险社会？有学者认为，是“因为不确定性在各种技术进步、劳动分工以及财富虚拟化的过程中扩大化了，这个过程也是一个人类发展‘自组织’的过程，这些都成为了构成风险的要素，在这个自组织的过程中，不确定性越来越大，个体之间互为 ‘风险源’，自我迭代，快速扩散”（程瑜，2021）。这意味着，风险社会的到来与社会再生产过程社会化程度的加深密切相关，“财富的社会化生产与风险的社会化生产相伴，稀缺社会的财富分配逻辑开始向发达现代性的风险分配逻辑转变”（刘尚希，2021）。科学技术推动了社会生产力的快速发展，但生产力的过度发展也带来了严重的负面效应。风险社会意味着人类摆脱“生产力不发展之苦”的种种努力，形成了越来越多的不确定的、失控的“生产力发展之苦”。从人类相互倾轧、内卷，到人类对大自然的冒犯招致的强烈诅咒，在深度社会化、全球化、网络化的时代，无不聚集而成越来越难应对的公共风险。

风险社会的特征是风险不会如工业社会那样主要由特定的“私人”承担，而会大规模地扩散为公共风险。无论是系统性的经济危机、社会动荡，还是生态环境问题、洪水、地震、瘟疫，“任何人都无可逃避”（贝克，1986）。这意味着人与人之间是一个联系更加紧密的“命运共同体”，从而对公共治理提出了防范公共风险的更高要求。

因此，公共风险思维下的财政风险包括财政不平衡、财政管理风险等常态风险，还应包括公共风险基数的累积、应对风险冲击的财力基础脆弱和财力配置失当、“处置风险的风险”等方面（刘尚希，2021）。

关于应对公共风险和非常风险财政能力不足的风险，现有研究表明，一方面，公共风险、产生系统性影响的突发风险事件对社会的伤害具有宏观性、整体性、正反馈性，应对公共风险成为国家的法定责任和道义要求，公共风险冲击越强烈，对财力的需求越多；另一方面，初始阶段财政积累和财政动员能力不足，公共风险就有失控的危险，对财力需求更多，而风险冲击下的经济体系更加脆弱，财政汲取和动员能力更为有限，这样就形成了公共风险与财政风险相互叠加、相互传导的“循环累积效应”，使社会经济发展落入停滞陷阱，并对国家信誉、社会稳定诸方面产生负面影响。

关于应对公共风险财力配置失当的风险，现有研究主要着眼于风险预期。政府层面上，对风险预期的不同，其资源配置行为就会不同，形成风险时期财力错配，对风险的反应“过度”形成财力浪费，反应不及时、不到位又会使风险漫延，又陷入风险“循环累积效应”的怪圈。社会层面上，风险预期过度，会形成恐慌效应，打击投资、消费信心，扩散风险，伤害经济，破坏财源，削弱政府控制公共风险的财力基础，政府、市场主体和家庭的风险预期具有“传染性”，无论是过于乐观的预期还是过于消极的预期，都会很大程度上改变各自“应该”的行为模式，导致财力和资源的错配。值得强调的是，风险时期财力处于紧平衡或不平衡状态，财力错配的后果更加严重。

关于“处置风险的风险”，实际上既有“无知的风险”，形成了风险防范化解中的“灯下黑”（刘尚希，2021），也有“无耻的风险”，笔者更加注意后者。在利益驱动下，利用积极的财政政策之便，假借防控风险之名，追求预算扩张和团体利益，进行利益输送，表面上是对风险的“过度反应”，实际上是挥霍舞弊。“处置风险的风险”是系统风险之外的人为风险、操作风险。风险时期，新生的操作风险必须引起高度重视。

三、公共风险视角下财政风险的主要维度

在“百年未有之变局”关口，必须充分认识到国家和社会发展道路各种困难、内外部风险不时受到冲击的现实，加强“灾难经济学”“非常时财政”的研究，更充分地掌握新时期财政风险的特征。笔者认为，要从摸清财政“家底”和风险“基数”、弄清财政汲取能力和财政的可持续性（财政韧性）、掌握风险时代财政风险形成规律，重视财政分配管理新生操作风险诸方面来发现公共风险视角下财政风险的主要特征。

（一）“风险基数”

中央要求，提高政府对风险预见预判能力，严密防范各种风险挑战。财政是国家治理的基础，防控公共风险是国家治理的当务之急。当下，中国财政应对公共风险的起点何在？基础是否牢固？这是预见财政风险首先要回答的问题。笔者提出“财政风险基数”概念，是想从财政收支缺口、政府债务率、财力配置结构等方面来发现已有风险因子，说明是在什么样的“风险起点”上来防控公共风险，显然，当前风险起点越高，未来投入抗风险的财政资源受到的制约越严格。

从传统的财政收支缺口、政府债务水平来看，中国财政安全底线仍在，对“风险基数”及其演变趋势要有前瞻性的把握。

“风险基数”的第一个显性指标是财政收支缺口。从2018—2021年的财政统计数据来看，财政收支缺口在风险“极端化”的2020年高达62756亿元，达到当年财政收入的34.31%（见表1）。从基数上看，财政收支缺口仍处高位，从趋势上看，实现财政平衡的压力加大，突发风险事件扰动力度非常强。

表1 近年来财政收支缺口

“风险基数”的第二个指标是政府债务率。政府债务有中央财政债务和地方财政债务之分，显性债务与隐性债务同时存在。政府债务水平历来为理论和实务界所担忧，显性债务水平较高，隐性债务也在不断累积，且底数仍没全面摸清。2018—2021年间，中央债务余额由149607亿元增长到232697亿元，四年内增幅超过55%。地方政府债务也在财政收支缺口增大、刚性支出增多的情况下显著增长。有研究表明，中央政府债务风险小，但资金配置效率低，地方债风险整体可控，但2019—2022年或为风险爆发的集中期（庞晓波和李丹，2015），这一预判在一定程度得到应验。

“风险基数”的第三个指标是财力配置的结构性缺口。这一指标目前理论界还少有涉及，也无法取得具体量化数据。笔者认为，应从财权与事权的匹配、地方之间财力失衡等角度进行研究，设计出相应的细化指标进行统计测算，全面掌握财力配置失衡产生的公共风险防控的短板。“木桶原理”说明，风险主要从短板处溢出、扩散。当前，财力配置中，财权与事权不对称、局部财政风险较大的现实并未得到根本性改变，这是公共风险的一个重要来源。

（二）财政脆弱度

财政不能随公共风险的增长而维持“可持续增长”，应对公共风险的财政能力削弱，会对国家治理、国家责任的履行产生负面影响。所以本文定义的财政脆弱度主要是公共风险对财政汲取能力的影响程度以及抵抗风险对财力的刚性需求大小。

首先，很多宏观经济指标能体现公共风险的严重程度，也能反映财政汲取能力的大小和可持续性，如经济增长率、失业率、消费增长率、产业结构的变化。根据经济决定财政的原理，建立经济风险与财政安全的联系。“经济不好财政好”是一种竭泽而渔的财政汲取模式，这种局面不可持续，还会积累新的公共风险。

其次，在财政增长率及财政收入质量方面，财政收入能力不能与公共风险相适应，应对风险冲击就需要更大的政府负债规模，或者出现因财力原因而放任风险的状况，这都会增大财政风险。增加负债降低了财政的安全边际，放任风险形成财政风险与公共风险的“循环累积”。以税收占财政收入比重为主的财政收入质量指标反映财源的可靠性、可持续性，财政收入质量偏低，实则是“税不够，费来凑”，过度的非税收入会削弱市场主体和家庭的再生产能力和抗风险能力，不利于实现“可持续的财政”目标，也不利于分散、对冲公共风险。

再次，应对公共风险和突发风险事件对财政支出形成的刚性需求应得到合理测算，因为这一指标与财政风险明显相关。即使排除风险事件对经济增长和财源的影响，既定的财政收入规模之下，财政支出的突然增长也会破坏财政的安全边际。如应对新冠肺炎疫情风险的直接间接财政支出具有刚性，很大程度上影响了财政平衡。此外，资源环境约束、人口红利衰减、一些国家发起贸易摩擦等也会产生公共风险，增加财力需求，加剧财政困难。

最后，财政的脆弱性也来源于财政税收政策。第一，根据“负担能力原则”，测算财政收入来源与财政收入贡献者收入水平的相关性，如设计纳税人税费贡献占其收入比重、直接税占财政收入比重等指标，考察不同阶层、不同行业、城乡之间税费负担的公平性。纳税人财政负担能力与财政贡献能力不匹配，说明财税政策不合理，会从损害税源、增强不公平感、削弱中低收入群体获得感等方面强化财政的脆弱性。第二，新经济、新业态、新商业模式（“三新”）的出现，财税政策调整不及时，也会短期内增强财政收入的脆弱性。网络空间的利用产生了巨大的红利，这些红利很大程度上来源于低成本甚至零成本获取空间、数据要素和内容产品，也有网络经济更强的范围经济效应、规模经济效应的贡献。如果说工业文明时代工业资本与金融资本的结合形成了巨大的垄断势力，那么在信息文明时代资本与信息技术的结合形成更具操纵力的垄断者。“信息产业本来就是一个‘高固定成本，低边际成本’，因而造成‘赢家通吃’的产业”（吴敬琏，2021）。先行者的网络生态一经形成，就会使潜在进入者在市场份额、客户、数据方面存在巨大的“鸿沟”，这使得后来者、具有竞争关系的传统产业（如“网上商业地产”与地面商业地产）在市场和利润的分享上处于不利地位，对后来者的“诅咒”、对传统产业的“创造性毁灭”在一定范围内成为必然现象。一些平台性的企业对平台使用者采取“二选一”、发动“烧钱式”的流量竞争等，这些不正当竞争手段更强化了其垄断地位。有些资本“跑马圈地”，零成本地搜集占有数据资源和内容产品，侵占他人的私有信息和劳动成果，并利用垄断地位向使用者索取垄断高价，也是一种网络空间红利分享不公平现象。“三新”改变了分配格局，如果财税政策没有及时调整，加强收入调节，则增强了负担能力与实际负担的不平衡性。第三，财税经济政策失误或推出时机不当，在或长或短的时期内形成经济增长“真空”，使经济增长失速，则会使相应时期内财政收入丧失增长点，强化了财政的脆弱性。

（三）应对公共风险过程中产生新的操作风险

如前所述，财政风险不仅有系统风险，还有操作风险。应对公共风险的财政决策和财政政策的执行，都是由具体的人来完成，不可避免会产生操作风险。所以，“公共政策在防范化解公共风险的同时，也可能引致新的公共风险”（刘尚希，2021）。刘尚希等主要关注无意之中导致的“无知的风险”，如风险预期偏颇导致财政政策决策失误，财政政策偏好经济刺激而不重视公共风险的化解，财政政策实施对冲了一种风险却形成了另一种风险，财政对经济的介入产生挤出效应等。

其实，操作风险也有很多属于“道德风险”。公共风险形成、风险事件突发增加了“自然状态”的复杂程度，产生了应急管理的需求，同时也使信息问题更加突出，风险处置中“有意的”隐藏信息和隐藏行为更易得逞，财政资源配置中谋求部门利益和私人利益的道德风险发生率有增加的可能。

无论是“无知的风险”，还是“道德风险”，都会使防控公共风险的财政支出未能“好钢用在刀刃上”，投入了财力却不能达到抑制公共风险的应有效果，处置风险的行为人还会有意无意掩盖公共风险，形成风险防控盲区，扩散公共风险。

操作风险很难全面、准确度量，但其危害非常大。如果公共风险有利于私人利益的实现，利益驱动之下，就可能形成“龙王卖伞”式行为模式，使公共风险被放任、放大。在一定的制度环境和治理手段之下，理论上可以推断，相关财力投入越大，渠道越多，操作风险发生的概率也随之增大，对操作风险控制的需求更加强烈。

四、结语：风险社会化解财政风险要有新思维

当前，实事求是地承认公共风险的存在及其对社会经济发展带来的严峻挑战并积极化解，是国家责任，也是财政政策的目标。从这一意义上讲，公共风险与财政风险是一体两面，公共风险的扩散形成财政风险，消除公共风险就消除了财政风险。因此，化解财政风险就是使公共风险得到抑制，趋于最小化。

在实践中，要根据公共风险与财政风险关联性，寻找防范财政风险的有效方案。从逐步削减“风险基数”要求看：常态化财政工作的教训要吸取，如财政的跨周期调节没有做好，使财政经济向好时期没有留足应对未来风险的必要财力，使风险在特定时期更为集中；税负公平原则没落实好，使部分社会成员特别是弱势群体抗风险能力有限，则扶贫济困、纾困应急的压力更多地集中在政府身上。如今在“财政非常时”，一方面，积极的财政政策是时势所需，但仍要有防止“风险基数”过快上升的意识，积极之中要有必要的审慎，防控风险要确保“精准施策”，非常时期，更要分清轻重缓急，用好每一分钱。

从固本培元、增强财政韧性要求来看：要立足市场经济的逻辑，采取有效措施增强市场主体再生产能力，培育财源，决不能容忍权力部门与民争利，损害营商环境，打击社会信心；要注重分散风险，通过公平税负、有效的转移支付政策，提升中低收入者、弱势群体抗风险能力。

从防控操作风险的要求来看：公共部门大手大脚成为习惯，投资饥渴症久治难愈，财政支出监督不力，舞弊浪费严重，都会严重影响灾难时期财力的合理配置，加大财政风险。因此，必须加强财政治理，把控财政资金运行全过程的风险点，提高财政绩效。切实做到“政府要过紧日子”，真正解决“公耗”居高、舞弊浪费、利益输送等财力错配问题。