以绩效为导向的教育经费投入调节机制研究

●王国祥

2021年，我国一般公共预算支出中教育经费达到37468.85亿元，占一般公共预算支出的15.25%①，在所有支出项中排名第一。庞大的教育支出为我国教育事业发展提供了坚实的物质保障，做好教育支出的绩效评价并将结果应用于教育经费的投入调节中，不但可以有效提高我国教育工作的整体水平，推动“科教兴国”战略发展，还将提升我国财政绩效工作的实践经验与理论水平。

一、我国教育经费投入及财政绩效评价结果应用现状

（一）我国教育经费资金投入现状

2021年，我国教育经费投入达到5.8万亿元，其中财政性教育投入达到4.6万亿元，财政性投入占比为80%左右。根据教育部发言人的观点，我国教育经费特别是财政性教育经费的使用，始终坚持“保基本、补短板、促公平、提质量”的原则，坚持目标导向、问题导向，新增财政教育资金更多向薄弱环节、贫困地区倾斜，着力解决教育发展不平衡不充分问题②。教育经费的持续投入带来了丰硕的成果，根据联合国人类发展指数报告，2010年至2020年，我国人口期望受教育年限由12.43年上升至14.24年，绝对值上升了1.81年，增幅达到了14.56%，而全球同期数据由11.73年上升至12.80年，绝对值上升了1.07年，增幅为9.12%，我国的期望受教育年限无论在基数、增长绝对值还是增幅上表现都明显好于全球平均水平，教育事业成效显著。

（二）教育经费投入机制

机制（mechanism）一词来自于希腊语，与机器同源，其原意是指机器的组成结构和工作原理。教育经费投入调节机制则是指为了维持教育活动的正常运作和发展需求，决定教育经费投入的要素应该怎样互相协作。由于教育系统的发展目标和运行环境是随着社会发展而不断改变的，同时教育系统要保持日常的高效运转和产出，教育经费必须不断调节投入中的矛盾，及时协调供需关系，保证教育投入不断满足环境变化，维持系统高效运作。具体来看，本文所说的教育经费投入调节就是在上一轮教育经费投入的基础上，对新的教育经费投入进行有增有减的调节。

从教育经费投入调节机制的定义来看，对新一轮经费的调整建立在上一轮教育经费投入的基础之上，进行调节的基础是对上一轮经费使用效果进行合理的评价，然后再利用评价结果进行调整，否则的话必然重蹈“增量预算”的覆辙。因此，有效的经费投入调节分为两步：第一步进行经费投入绩效评价；第二步将绩效结果应用到新一轮经费投入的编制中。也就是说，必须用绩效来导向教育经费投入。

（三）财政绩效评价结果应用现状

自上世纪90年代末开始试点推行财政支出绩效评价以来，我国财政预算绩效管理制度已经推行了20多年。2018年，我国开始全面推行预算绩效管理，但预算绩效管理结果应用成为制约我国预算绩效管理发展的重要短板，其存在的问题主要包括：第一，绩效评价结果与预算安排挂钩强度不大。一方面，绩效评价会被各种因素干扰，包括评价本身和评价结果应用，客观性和强制性不强；另一方面，部分政策有很强的政策刚性，绩效评价结果应用性不强。第二，绩效评价结果问责难度大。一方面，许多部门只是执行机构，政策制定和问责主体都是上级部门，既当“运动员”，又当“裁判员”，难以问责；另一方面，问责制度不完善，绩效评价客观性不强，无法问责。

教育作为典型的公共品，在取得巨大成绩的同时，其经费投入也同样面临许多问题，与绩效评价及其结果应用密切相关，亟需研究解决，这也是本文的研究主题。

二、当前教育经费投入调节机制存在的问题③

（一）教育经费投入总量确定机制不够完善

2012年，我国教育经费投入就已经达到GDP的4%，完成了1993年《中国教育改革和发展纲要》设定的目标，2012—2021年“国家财政性教育经费十年累计支出33.5万亿元，年均增长9.4%，高于同期GDP年均名义增幅（8.9%）和一般公共预算收入年均增幅（6.9%）。尽管这一比例在不同年份有高有低，但始终没有低于4%”。④为保障我国教育资金，2017年出台的《关于深化教育体制机制改革的意见》确立了两个“只增不减”，即确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。

两个“只增不减”本意是确保教育资金得到充足的保障，但由于资金的持续投入，学校尤其是义务教育阶段的学校基础设施建设和办公开支近几年已基本完成或完善，且当前教育支出主要为教师基本工资支出（工资和福利费用2019年占比54.34%），未来增量有限，继续僵化地坚持两个“只增不减”会造成预算绩效管理脱钩，如果某些项目绩效不佳，由于只增不减也无法对投入资金进行削减，财政总量投入标准固化。

（二）教育经费调节机制不灵活

当前我国教育财政拨款的主要形式是“生均拨款+专项拨款”，生均经费拨款是由在校学生数乘以生均标准定额来确定的，主要起保障性作用，维持教学活动的运行，刚性特征明显；专项拨款则根据学校申请审核后批复，主要起发展性作用，用于促进学校发展的专项项目，对于绩效要求较高。

当前生均经费拨款机制固化，例如广东省2019年省属公办普通本科学校生均综合定额拨款标准为12000元/生·年，高水平大学为14000元/生·年⑤，这一标准未考虑各高校的实际绩效情况，对学校产生负向激励，相较于教育质量、效益，更关注学生数量，以尽可能多地申请到生均拨款经费。

从教育经费投入的支出结构来看，教育经费支出由个人部分（主要是工资福利和补助支出）、公用部分（主要是商品和服务性支出和其他资本支出）和基本建设支出三块构成，根据教育部相关说明⑥，个人部分和公用部分里的商品和服务性支出属于经常性支出，基本对应生均拨款，公用部分里的其他资本支出和基础建设支出属于资本性支出，基本对应专项拨款。从投入用途的结构来看，经常性支出占比由2010年 的79.14%上 升 至2019年 的82.35%，呈现出先下降后上升的趋势，2012年最低为72.34%，后逐年上升，到2016年后变化渐趋平稳，资本性支出由20.86%下降到17.65%。其中用于工资福利的开支占比由2010年的39.08%上升到54.34%，上升了15.26%，而教职员工占在校生和教职员工总数的比重则由6.56%上升到7.48%，只上升了0.92%，这表明增长的教育经费开支主要被用于提升教职员工的工资福利。

综合以上分析，可以发现：第一，经常性支出占大部分，这一类支出有生均标准定额限制，只能通过学生数量调整，由于比例过高，不但会拖累教育经费的绩效表现，还会形成支出刚性，导致教育经费调节机制失灵；第二，工资福利表现出明显的刚性特征，不但增幅巨大，而且只涨不跌，甚至有挤占其他开支的势头，如果缺乏对教育经费有效的绩效管理，容易导致社会不满。

表1 各级各类教育财政支出总量及占比情况

（三）我国教育经费投入绩效在降低

根据图1显示，2012年至2020年间，我国所有的教育机构每万元经费培养的在校学生数量呈现下降趋势，从2012年的1.26下降到2020年的0.82，2012年万元教育经费培养的在校学生人数是2020年的1.53倍，而同期的CPI也只有1.22，培养在校生所需要的成本逐年增加，这一状况表明教育经费使用效率在下降。

图1 我国历年每万元经费在校学生数

三、绩效管理视角下教育经费投入机制问题的原因

教育经费投入机制面临的问题与财政绩效评价息息相关，一方面教育经费的投入缺乏绩效思维，且教育自身的特点导致了教育经费投入使用绩效的下降，另一方面绩效评价结果应用方面的问题导致了教育经费投入机制问题无法得到纠正。

（一）教育经费使用的绩效导向性不强

教育经费的使用需要考虑绩效，导致当前教育经费绩效导向性不强的原因主要有：

1、用短期思维来规划教育经费。所谓“十年育树，百年育人”，教育收效周期长，部分教学与研究项目可能需要几年乃至十几年、几十年时间才能出成果。例如推行素质教育，即使一个学生从小学一年级开始接受素质教育，到初中毕业接受完义务教育就开始工作，那么素质教育对于社会生产发展的促进作用也需要九年才能显现。而基础科研的周期更长，例如位于贵州的500米口径球面射电望远镜（Five-hundred-meter Aperture Spherical radio Telescope，俗称“中国天眼”）从1993年提出构想到2021年通过验收，历时28年，项目的外溢性大、持续时间长。

现行的教育经费划拨通常按年进行规划，而更久的五年规划和长期规划只给方向，不涉及教育经费的使用。一方面，随着财政绩效管理的推行，教育机构片面理解“花钱必问效”，导致对于短期目标过于关注；另一方面，机构领导对于任期内的成果也更加关注。这些情况导致教育经费更多倾向于短期思维，忽视教育和科研客观规律，过于追求短平快项目，对于长期性、基础性强的教育科研项目不够重视，减弱了教育科研长期发展的后劲与韧性，同时也割裂了某些需要长期坚持才能得到成果的项目，降低了这些项目的成效，进一步延长了项目时间。

2、教育从业人员自身绩效意识不强。一方面，部分学校和教职员工并未明确教学产出的意义。另一方面，教育工作的许多目标难以量化，也就无法进行有效的绩效衡量工作，例如全面提高学生的德智体水平，对于道德水平的衡量就很难在实践中做到，教育工作者也就很难产生绩效意识。再者，绩效评价应用不深入不广泛导致教育工作人员缺乏动力去了解绩效管理的理念与实践应用。

（二）教育经费绩效评价质量不高

目前教育经费的财政绩效评价存在如下问题：

1、绩效评价制度设计不完善。上世纪90年代末，我国开始逐步进行财政绩效管理，2011年才全面推行支出绩效管理，2018年开始全面推行预算绩效管理。这一制度实施时间短，对于教育经费使用的制度体系设置仍需完善，财政绩效评价还未成为教育经费使用的有效管理手段，教育部门未能激励绩效管理要求的全面落实。

2、涉及部门多，评价标准不一致。教育经费的使用涉及财政、教育和科技等相关部门，不同部门之间的数据口径并不一致，这导致财经教育经费的绩效评价标准也不一致。同时，在进行评价时，财政部门主导过程，但许多具体信息却由教育部门掌握，统计年鉴和教育经费统计年鉴的数据往往过于宏观，这导致绩效评价人员只能根据自己的工作经验或主观意见开展绩效评价工作，难免出现评价体系设计简单、评价数据单一等问题，使得财政教育支出绩效评价机制无法全面、客观、有效地进行，从而影响到绩效评价结果的客观性与专业性。

这些问题直接导致教育绩效评价质量不高，结果实用性差，难以对教育经费的调节机制形成指导作用，还导致教育经费整体绩效逐渐降低。

（三）财政绩效评价结果应用效果不佳

目前，教育经费绩效评价结果的应用形式主要是反馈和报告，缺乏对于教育经费使用以指导作用的实效，具体来看：

1、没有建立起评价结果与预算安排相结合的机制。例如，在现实中，绩效评价结果对预算安排指导性不强，通过绩效管理实现资金结余的部门往往不会得到奖励，而因为绩效管理不到位导致资金不足的部门反而会在次年获得资金追加，产生负向激励。

2、教育部门的学期工作安排与自然年度不重合。财政部门一般是在自然年底完成绩效评估工作，此时新学年的资金拨付工作早已完成，绩效评价结果无法起到指导作用。

3、教育经费绩效评价结果问责与反馈机制缺乏。针对财政绩效评价的法律法规尚不健全，预算绩效管理纳入政府绩效评估范围正在逐步推行，也未将其当做行政问责的关键依据，由于对资金使用者与责任人的奖惩与问责缺少法律层面的制约，绩效结果应用较薄弱。同时，由于缺乏对于资金和项目进度的监控，教育部门也缺乏相应监督，反馈结果往往无法得到落实，绩效管理难以向纵深发展。

正是由于绩效应用效果不佳，教育经费的分配往往只能参照前例，固化了投入标准与结构。

四、绩效管理视角下教育经费投入机制的改进建议

（一）加强教育经费投入的绩效导向

1、建立适应教育事业自身特点的绩效评价制度。教育作为典型的公共品，部分项目有着外溢性强、成果见效慢但成效持续时间特别长的特点，要算长期大账、不能算短期小账，要结合教育自身特点设计教育经费的绩效管理体系。要根据教育项目的自身特点做好事先分类，将长期性、基础性强的项目与其他项目分开，采用不同的评价标准。长期性、基础性强的项目考核周期适当延长，必要时以五年甚至更长时间作为考核周期，建立全过程考核机制，确保项目按进度推进；建立教育从业人员自主选择机制，在延长长期性、基础性强的项目考核周期的同时，适当放低资金使用要求，但要提高最终考核标准，项目执行者不得中途放弃，加大对于绩效完成者的奖励力度，使高风险与高收益相匹配，让教育从业者自主选择需要从事的项目或研究。

这一制度设计符合经济学的激励相容原理，一方面，有能力有意愿的教育工作者可以从事难度大、时效长的项目，另一方面，教育从业者能够不受干扰地开展相关工作，避免长期项目或研究被中途打断，提高最终的绩效表现。

2、要逐步提升教育部门的绩效意识。教育部门要逐渐提高自身的绩效意识，一方面，要加强对于财政绩效管理的宣传与传播，在教育工作者中树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效观念。另一方面，要结合教育工作自身特点设定绩效目标，例如部分难以量化的指标可以用社会整体评价来替代，确保所有教育目标都能进行一定程度的衡量，进而可以进行评价，倒逼教育部门重视自身绩效建设。

教育经费要在分配机制上进行调整，要加大教育经费分配制度的改革，加强绩效评价结果的应用，在具体项目和具体的操作环节上，教育经费和生均经费要根据评价结果在结构上做到有增有减，充分发挥评估结果的指导和正向激励作用。

我国教育经费占GDP的比重在2012年迈过4%大关，经费投入总额之后历年都在以高于GDP和财政增速的速度增长，教育经费整体不充裕的时代已经过去，在这种情况下教育部门要更加讲究绩效，将全社会对教育事业的支持当做激励，推进教育事业获得更大的成绩。

（二）完善教育经费绩效评价制度

1、完善教育经费绩效评价相关制度建设。要根据财政绩效管理的一般原则，落实好教育部门的财政事权与支出责任，针对财政教育经费绩效评价体系不健全的问题，政府部门要严格落实好教育领域财政事权与支出责任，做好预算执行与绩效管理相结合的工作。建立教育预算分配和投入监控机制，提高教育资金管理水平。做好预算执行的全过程监控，充分掌握资金使用的方向、进度及合规性，确保既定目标的实现。因此，要出台教育资金的动态管理办法，定期审查教育经费的预算执行情况，并结合绩效评价审查、预算评审等方式加强财政教育经费的全过程管理。通过将预算执行体系与绩效评价监控相结合，提高财政教育资金专业化、精细化、信息化管理水平，确保教育绩效评价目标的实现。

2、加强多方协作的教育经费绩效评价建设。教育经费的绩效评价涉及教育主管部门、财政、教育机构、家庭、第三方机构等多个主体，其绩效评价体系的首要工作就是做好各方协同，用各方均认可的统一标准来对教育工作进行衡量。各政府部门应当按照自身的权责定位履行自己在教育任务实施中的职责，不缺位、不越位、不错位。同时，要规定好相应的规则，各部门围绕明确的规则开展工作，从而使各部门的行为具备稳定性和可预测性。最后，要建立起协调机制，没有协调机制极易造成互相推诿的现象，降低绩效水平。理清教育经费使用绩效评价体制中权责划分不清、利益冲突明显的问题，使绩效评价的目的、原则、应用程序及结果应用均能有法可依。

（三）加强教育经费绩效管理结果应用

1、做好教育经费绩效管理结果的应用方式。首先，将评估结果与部门和执行人员考核挂钩，形成对于教育部门的激励机制，推动绩效观念进人心、进行动。其次，要将结果与部门和项目的预算挂钩，对于绩效较差的项目减少资金分配乃至取消项目，提高绩效因素在资源分配考虑因素中的占比，提升整体绩效并形成良性循环。最后，要做好全过程监控，事前绩效评估、绩效目标审核、事中绩效运行监控和事后绩效评价结果一旦产生，即反馈相关部门和处室，督促各环节加以应用，在此过程中要结合好对两个“只增不减”的微调改革。

2、根据实际情况调整不同部门和不同层级教育机构之间教育经费的分配。经费调整需要设计合理的机制，考虑不同部门和不同层级教育机构的实际，综合考虑学生数量、建设需求、未来发展趋势等多方面的要求合理设计，及时根据要素变化来调整支出，避免学生数量比例大幅变化而投入比例长期不变等类似情况的出现。

3、要调整教育投入结构，打破教职员工工资的刚性增长趋势。整体而言，教职员工的工资福利应当同教育经费一样继续呈上升趋势，但要注意与社会平均水平的差距不能太大，投入结构应当全面考虑，根据实际情况进行调整。个体的工资福利待遇应当根据绩效原则进行评价，有高有低，有增有减，适当拉开差距，激励教职员工，打破个体工资刚性增长趋势。

总而言之，教育经费资源应当根据绩效评价结果来分配，要不断提高教育经费的使用效果，引导经费使用者关注绩效目标，最终建立绩效水平与经费分配相互促进的正向反馈机制。

五、结论与展望

在中华民族伟大复兴的道路上，教育起着至关重要的作用。重视教育，做好投入只是基础，将投入用好，发挥更大的效益，推动社会全面进步才更为关键。教育作为典型的公共品，离不开财政的投入，如何将预算绩效管理引入教育经费投入，将绩效评价结果应用好，构建现代的教育经费调整机制是一个长期课题，本文从现有教育经费投入的弊端分析入手，总结了教育经费投入问题的原因，并列举一系列的对应举措。未来可继续结合教育投入特点和时代发展开展研究，例如随着我国人口发展状况、受教育层次以及国际科技竞争形势的转变，高等教育的重要性越来越凸显，如何在新形势下做好教育经费的投入机制研究并进行实践将是未来的重要研究方向。

注释：

①《中国统计年鉴2022》。

②http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/jyb/Document/1731111/1731111.htm。

③本节中数据均来自于《中国统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》。

④http://www.scio.gov.cn/32344/32345/44688/46854/index.htm。

⑤http://czt.gd.gov.cn/tzgg/content/post_2702297.html。

⑥http://wap.moe.gov.cn/jyb_hygq/hygq_z czx/moe_1346/moe_1351/202209/t20220908_659580.html。