中国宅基地制度：现状、挑战与变革

曹 红

(首都医科大学 马克思主义学院，北京 100069)

我国的宅基地制度形成于农业合作化时期。自1956年7月《高级农业生产合作社示范章程》提出“房屋地基不必入社”[1]至今，从确立到完善再到目前试点的“三权分置”改革，中国宅基地制度的发展经历了半个多世纪的时间。作为最基本、最重要的土地制度之一，宅基地制度于国于民关系重大，分析其现状和面临的挑战可为下一步深化宅基地制度改革提供一定参考。

一、宅基地制度的现状：权利与功能强弱对比突出

现行宅基地制度的产权分配基础是集体所有权和农户使用权两权分立，在此基础上形成了三对强弱对比鲜明的权利或功能，即强所有权与弱使用权、宅基地使用权在申请上的强身份权与在退出上的弱退出权、强居住保障功能与弱财产收益功能，这些构成了值得注意的宅基地制度现状。

(一)强所有权与弱使用权

现行宅基地的基本产权结构是，所有权与使用权分立，宅基地所有权由集体经济组织享有，使用权归属农户个人，但所有权相对于使用权处于明显的强势地位，两者之间的强弱对比十分突出。

首先，在宅基地的规划设计上，作为宅基地所有权代理人的村委会拥有村庄宅基地分配与占用的规划权。早在人民公社时期，就有生产队作为农村土地的所有者，要遵循“尽可能地不占用或者少占用耕地”[2]的原则，统一规划新建农宅地点的明确规定。直到现在，农户申请和使用宅基地要严格遵守村庄总体规划，不得违反规划私自乱占土地建造农宅。所以，村庄规划对宅基地具体地点的安排、农户数量的设置、周边设施与环境的营建等有直接决定作用。而作为村庄规划的制定者和集体经济组织的代理人，村委会的双重身份使其在规划宅基地上享有绝对的决策权，因此，宅基地所有者一直拥有宅基地分配与占用的规划权。而宅基地使用权人则必须严格按照村庄规划来占用宅基地，有违者一般会遭到村委会拆除农宅或上交罚款的处罚。所以，农户在宅基地的占用规划上处于被动遵从的弱势地位。

其次，在宅基地的申请审查上，代表集体行使宅基地所有权的村委会掌握着宅基地申请通过与否的决定权。虽然2019年8月第3次修正的《土地管理法》已将审批不占用农用地的宅基地申请的权力下放至乡镇政府[3]，但在宅基地申请的基础环节，村委会掌握着最关键的决定权。宅基地审查批准的具体程序分三个步骤：第一步，符合申请资质的农户须首先向村民小组提出宅基地和建房申请；第二步，村民小组在经过小组讨论后公示申请的具体情况，之后再将具体申请资料提交村委会审查；第三步，村委会审查通过的申请在签署意见之后报送乡镇政府，由乡镇政府专门设置的宅基地审批窗口进行审批[4]。可见，在审查宅基地申请上，既不是村民小组的讨论也不是乡镇政府的审批决定宅基地申请通过与否，代表集体行使宅基地所有权的村委会是决定宅基地申请是否通过的关键。因此，在宅基地的申请审查环节，宅基地所有权人掌握着审查通过与否的关键决定权，而申请宅基地使用权的农户则完全处于被动地位。

再次，在宅基地的收回再利用上，村委会通常代理集体行使宅基地所有权人的收回与再利用权利。在二十世纪八十年代初，作为宅基地所有者的生产队集体就有收回社员因迁居拆除农宅后遗留的宅基地的权利[5]。目前，集体收回宅基地使用权主要存在两种情况，一是非集体成员在拆除其农村房屋后并未被批准重建的，其宅基地使用权由集体收回[6]。在宅基地使用权管理较为开放的二十世纪八九十年代，非集体成员可通过合规程序申请获得一块宅基地以建造供自己居住的农宅，因此，直至现在，农村也存在非集体成员合法所有的房屋。但是，非集体成员若未符合规定拆屋后违建新宅，其宅基地使用权则由集体收回。二是集体可有偿收回闲置宅基地，将其变为经营性建设用地后直接入市。2019版《土地管理法》首次提出“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地”[3]。鉴于盘活利用闲置宅基地需要大量资金，多数集体成员即便联合起来也无法筹集足够的资金来盘活，于是，拥有一定数量资金的集体就成为第一顺位的闲置宅基地盘活利用主体。此外，2019年4月，中央首次提出“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”[7]。因此，农村集体是盘活再利用甚至转变宅基地用途的主体，掌握着盘活再利用闲置宅基地的具体方式，甚至在转变宅基地用途后将其入市也有着绝对的支配权和收益权。

可见，在宅基地的规划设计、申请审查、收回再利用三个方面，作为宅基地所有权人的集体拥有绝对的规划决策权、申请审查权、收回再利用权，甚至拥有转变宅基地用途后的入市交易权和收益权，而作为宅基地使用权人的农户在以上三个方面均处于明显的弱势地位。集体强势的宅基地所有权与农户弱势的宅基地使用权之间鲜明的强弱对比由此彰显。

(二)强身份权与弱退出权

由于宅基地的集体所有属性与农民个人的集体成员资格，使农民申请与获得具有天然的强身份属性的宅基地使用权较为容易。但是，若想退出宅基地使用权却并非易事，尤其是以市场价格有偿退出宅基地使用权更是困难重重。

一方面由于农村土地集体所有的所有制属性，另一方面由于集体身份获得的天然性，使得宅基地使用权成为一种具有强烈身份属性的权利。宅基地作为农村集体建设用地的一种，其集体所有的所有制属性不言而喻。同时，农民集体身份的获得是天然的，即只要出生人的父母中有一人是本村户籍，出生人就可获得该村户籍，集体成员身份随之被赋予到出生人身上。这种天然的身份属性不需要通过其他途径获得，只需要父母当中一人是本村户籍即可。由于集体身份获得的天然性，宅基地使用权的取得又完全依赖于集体身份，所以，宅基地使用权具有天然的身份属性，即只要是未申请过宅基地的本村户籍人口，便有资格以农户家庭的名义无偿申请与使用一块符合标准的宅基地建造农宅以满足自身居住需求。可见在申请与获得上，宅基地使用权表现出了强烈的身份属性。

与宅基地使用权强身份属性形成鲜明对比的是，其在退出上并不十分顺利。其一，并无明确法律与政策对退出宅基地使用权做出确切规定。在目前的法律法规中，只有2019版《土地管理法》提出了国家允许进城落户的农民依法自愿有偿退出宅基地[3]。但是，依据何种法律法规，需要遵循怎样的要求却并无明确规定。到目前为止，在有关退出宅基地使用权的政府文件(1)2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出要“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权”，也就是明确了宅基地使用权的退出不与获得城镇户籍挂钩，这方面的规定还见于2019年9月11日中央农村工作领导小组办公室和农业农村部联合发出的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》等文件中。此外，2019年9月30日农业农村部发出的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》明确提出地方政府支持和培育盘活再利用退出宅基地的主体是“农村集体经济组织及其成员”，也就是将宅基地使用权退出后再流转的范围严格控制在集体之内。中只有两条相关：一是明确了宅基地使用权退出的底线，即宅基地使用权的退出不与城镇户籍挂钩；二是提出了宅基地使用权退出再流转的范围，即将宅基地使用权退出后再流转的范围严格控制在集体之内。其二，缺乏退出宅基地使用权的补偿资金及统一标准。在全国多数集体经济组织并无可观的集体资产以及集体资产经营收益的客观条件下，进城农民退出宅基地使用权的补偿资金难以筹集，由此，多数集体组织并无足够的宅基地使用权退出补偿资金。所以，进城农民即便主观上想要退出宅基地使用权，也会因为客观上偏少的补偿资金而犹豫或拒绝退出。此外，在各个“三块地”改革试点地区，退出宅基地使用权的补偿标准差别也很大，且市场化的补偿标准更是难以实现。其三，退出的宅基地使用权一般由集体统筹管理，而非自由进入市场。2017年中央一号文件首次提出要探索“农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地”，并且明确规定补偿进城落户农民退出宅基地使用权的主体是村集体[8]。可见，中央的指导意见是将盘活利用空闲宅基地的主体定位于集体组织，只有农村集体组织有资格盘活利用空闲宅基地。到2019版《土地管理法》提出“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”[3]，农民退出宅基地后盘活再利用的主体在集体组织之外又加入了集体成员。但是，无论是集体组织还是集体成员，盘活再利用退出宅基地的资格范围还是严格限定在村集体之内，集体之外的资本、单位、人员无权统筹再利用退出的宅基地。然而，由于集体成员相较于集体组织资金力量薄弱，也无统筹利用宅基地的各种能力和资源，在实际的盘活再利用退出宅基地过程中发挥主导作用的只能是集体组织。由此可见，统筹再利用退出后的宅基地使用权的主体只能是集体，退出后的宅基地使用权并不能进入市场中自由交易。

总之，在申请与获得上，宅基地使用权表现出了强身份性权利的特征；而在退出上，由于无明确退出规则、无统一退出标准、不可自由进入市场，宅基地使用权表现出了较弱的退出权利的特征。由此，宅基地使用权在申请与获得上的强身份性权利与较弱的退出权利形成了鲜明的对比。

(三)强居住保障功能与弱财产收益功能

由于宅基地兼具生活资料和土地财产两个属性，其具备居住保障和财产收益两个功能，但在实际运行中宅基地的居住保障功能明显强于其财产收益功能，甚至由于要严格落实宅基地的居住保障功能而遏制其财产收益功能。

宅基地的住房保障功能来源于其作为生活资料的基本属性，其背后则是对政治维稳的最大需求。宅基地最基本的功能就是“保障农民基本居住权”[9]。由于关系到广大农村地区的安定和农民最基本的住房问题，因此，宅基地不仅只是一个经济意义上的词汇，其在政治意义上关系更为重大，甚至宅基地的政治意义远重于其经济意义。在人民公社时期，制度设计者在重新构建农村土地制度时主要着眼于农村土地“一律不准出租和买卖”[2]的政治稳定功能。具体到宅基地上，与城乡分立的户籍制度相匹配，制度设计者主要考虑将农民固定在农村地区为工业建设提供农业支援，同时要求生产队作为集体经济组织保障农民的住房用地，使农民安心于农业生产。所以，宅基地的居住“保障功能从宅基地制度建立伊始就成为主基调”[10]。直到2019版《土地管理法》明确提出保障宅基地用地的目的是实现“户有所居”[3]。由此，宅基地的居住保障功能从宅基地设立之初到现在一直都是宅基地的首要功能。

宅基地的财产收益功能源于其土地财产属性，其财产收益功能背后则是农民对实现个人收益的渴求。长期以来，宅基地的财产收益功能是被掩盖，甚至是被遏制的，但其却在城镇化进程中不断显化。相较于所有权，宅基地使用权虽然处于弱势地位，但由于其长期由农户享有，“已经使农民对宅基地和农民住房的使用权变成了事实上的长期权利”[11]，由此，宅基地使用权因其长期性从而成为了事实上的农民享有的财产权利。但是，长期以来形成的宅基地制度不仅掩盖甚至遏制着宅基地的财产属性，从而使宅基地的财产收益功能无从发挥。2019版《土地管理法》将盘活再利用宅基地的主体完全限定在村庄内部[3]，外部资本、单位和个人无从介入，宅基地的财产价值也就无从显现。并且，目前推进的宅基地“三权分置”改革也只是探索“宅基地集体内部流转机制”，不仅在转让和出租宅基地上要求受让者和承租者是符合申请资质的集体成员，而且要求统筹再利用宅基地的主体也必须是集体组织[12]。这不仅由于集体组织是宅基地的所有者，而且也因为，与个人相比，集体拥有较充足的资金去统筹盘活再利用退出或闲置的宅基地。由此可见，通过出租、入股等形式转让宅基地使用权几乎是被禁止的，而向集体外的组织或个人出卖宅基地使用权更是多次被明文禁止。即便到目前，集体组织外的人员或资本被允许租赁农宅用于居住或经营的期限也被严格限制在20年之内[13]。可见，宅基地使用权的封闭性限制了其财产收益功能。不仅如此，在法律规定上，宅基地使用权也无收益功能：2020年5月通过的《民法典》依然规定作为用益物权的宅基地使用权无收益权能[14]。总之，在法律规定和实际操作中，宅基地使用权的财产收益功能都是被严格限制或遏制的。

宅基地的生活资料属性使其具备了强大的居住保障功能，这种强大的居住保障功能的背后是对政治维稳的直接需求，由此宅基地的转让收益功能受到了抑制，所以宅基地的强居住保障功能与弱财产收益功能的对比十分明显。

二、宅基地制度面临的挑战：规定与事实的偏离

现行宅基地制度面临着“一户多宅”“资格外占有”“隐性流转”的事实对其“一户一宅”“资格内占有”“内部流转”规定的挑战，使纸面规定与客观事实之间产生了相当大的偏离。

(一)“一户一宅”的规定与“一户多宅”的事实

农村地区普遍存在的“一户多宅”的事实状态与已确定二十余年的“一户一宅”的法律规定相冲突，不仅造成农村社会宅基地使用与管理的混乱状态，而且使宝贵的土地资源难以得到更优的配置。

“一户一宅”规定最早出现于1997年4月的《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(以下简称《通知》)。在宅基地制度史上，《通知》首次规定每个农村家庭只能拥有一处不超过省级政府规定的面积标准的宅基地，这一政策性规定成为宅基地制度关于“一户一宅”基本内容的原型。同时，《通知》还要求集体收归农户多出的宅基地，虽然这一规定并未在实际中真正落实过，但也在一定程度上起到了对“一户一宅”规定的维护作用[15]。在《通知》发出一年多后，1998年8月第一次修订的《土地管理法》迅速将上述宅基地限定面积内的“一户一宅”规定提升至法律层面，直接列入第62条之中[16]。“一户一宅”的规定不仅至今未变，且在后来的二十余年中多次被重申和强调，可见其已成为中国宅基地制度最重要的基本内容之一。

然而，宅基地现实情况的发展却与纸面上的规定有着相当大的偏离。根据第三次全国农业普查的数据，2016年在全国2.3027亿农户中99.5%的农户都拥有自己的农宅。其中，拥有1处农宅的比例为87.0%，这就意味着一成有余的农户拥有2处及以上的农村房产。单单拥有2处农宅的农户就占据着11.6%的比例，而拥有3处及以上农宅的农户的占比也将近1%。与此同时，还有8.7%的农户在城镇拥有自己的城市商品房，这样的农户在全国范围内将近有2000万户[17]。可见，在严格执行“一户一宅”规定二十余年的情况下，全国2.30亿农户中有将近3000万农户拥有2处及以上的农宅，“一户多宅”的情况不仅普遍存在且数量庞大。粗略估算，整个农村地区有6000万处农宅处于“一户多宅”的事实状态之中。

在宅基地占用中较为普遍的“一户多宅”的事实既来源于宅基地制度发展中相互矛盾的历史因素，又有着现行宅基地制度中某些规定导致的现实原因。其一，由于宅基地使用权的可继承性，分家别户后再获得宅基地建造农宅的农户有机会通过继承的方式获得一处或更多宅基地。农宅完全属于个人私产，由于其在物理上与宅基地不可分割，根据“地随房走”的原则，继承农宅也会继承相应的宅基地使用权。由此，宅基地使用权和农宅所有权的可继承性是导致普遍存在“一户多宅”事实的首要因素。其二，在“一户一宅”规定确定之前，“一户多宅”现象早已存在。1997年的《通知》在政策上对“一户一宅”作出规定，1998年“一户一宅”才上升到法律层面出现在《土地管理法》中，所以，在二十世纪九十年代末之前的时间里农户拥有多少处宅基地和农宅无人问津。尤其在二十世纪八十年代初家庭联产承包责任制确立之后，在八十年代中后期多数农民跨越温饱线后便开始了一股建房高潮，在宅基地管理不甚严格且无“一户一宅”规定的情况下，部分较为富裕的农户便多建农宅满足自己的需求。由此，“一户多宅”作为一个历史现象在“一户一宅”规定出现前早已存在。其三，“一户多宅”的复杂现象长时间内并未得到重视和处理。1995年3月国土部发出的《确定土地所有权和使用权的若干规定》对多出宅基地的情况总体上采取从宽处理的态度，对超出限定面积和“一户多宅”的情况多数予以承认并确权[18]。虽然1997年的《通知》要求农户在“一户一宅”外多出的宅基地要收归集体，但在实际行动中难以真正落实这一要求。由此，“一户多宅”的复杂现象长时间存在却并未得到有效处理。

(二)“资格内占有”的规定与“资格外占有”的事实

宅基地使用权实际上是一种充满身份性质的内部权利，只有集体成员才可申请与占用宅基地，但是集体外成员以非成员身份对宅基地形成事实上占有的情况层出不穷，使宅基地“资格外占有”的事实不断对“资格内占有”的规定形成挑战。

自二十世纪六十年代初第一次出现“宅基地”这个名词，直至2019版《土地管理法》和2020年通过的《民法典》，国家法律法规并未对宅基地作出过明确界定。只有在2010年3月国资部发出的一个通知，以部门政策性文件的形式对宅基地下了一个确切定义，即“宅基地是指农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地”[19]。从对宅基地的定义中就可以看到，只有农民才有资格取得宅基地并以建造农宅及生活附属设施的形式占有宅基地。此外，《民法典》将宅基地使用权归置到第三分编的用益物权之中，并在第362条作出了“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”的规定[14]。因此，宅基地的取得、占有、使用都有着明显的资格性质，没有集体成员的资格便无从取得、占有和使用宅基地。

然而，在农村地区尤其是市郊农村地区普遍存在着宅基地“资格外占有”的明显事实，其与“资格内占有”宅基地的规定呈突出的矛盾对峙之势。这种“资格外占有”宅基地的普遍事实主要表现为继承性“资格外占有”和非继承性“资格外占有”两种。第一种，已进城定居落户的子女通过继承农宅获得宅基地使用权，从而以集体外成员身份占有宅基地及地上农宅。由于农宅的完全私有性和农宅与宅基地物理上的不可分割性，继承农宅便一并继承宅基地使用权，从而对宅基地实现事实上的占有。仅在2014年就有3578万举家外出的农民工，占到当年农民工总量的13.06%[20]，而“2014年以来，全国有1.3亿农业转移人口成为城镇居民，全国户籍人口城镇化率由2013年的35.93%提高到2021年的46.7%”[21]，可见，伴随着城镇化进程中大量农村家庭迁入城镇落户扎根，作为户口已迁移出当地农村的“原村民”，其在事实上已脱离了原集体组织而成为了集体之外的人，但是由于其完全拥有作为集体成员的父母的农宅的继承权，所以其作为“资格外”成员在其父母死亡后便继承农宅所有权和宅基地使用权，宅基地事实上的“资格外占有”便作为结果出现。第二种，非继承性占有宅基地的城镇居民以资格外成员身份占有宅基地。这主要有两类情况，一是在中国传统历史上农村住房和宅基地均是个人私产，无论什么身份的人只要有能力盖房、不侵占他人耕地和住宅便无人阻止其在农村选用一块无主地来建房。中国历史上“士农工商”的阶层划分和“耕读传家”的传统使在外做官、经商、做工的人都会选择在农村购置田产和房产作为自己“家底”。由此，历史传统导致不少进城之人依然在农村购置房产，但在土地革命时期，多数当时进城工作之人已通过各种方式放弃了农村的房产。二是在中华人民共和国建立以来的半个世纪，宅基地基本上完全对外开放的特征，使得对农村住房有需求的集体外人员能够较轻松地取得宅基地在农村建房。于是，在城镇周边的一些农村也有一小部分房产属于城镇居民，且这些在农村的归属城镇居民的房产是受到法律肯定和保护的。于是，两种非继承性的宅基地“资格外占有”也构成了宅基地“资格外占有”的普遍事实。当然，宅基地的明目张胆或暗度陈仓的非法占有情况也较为突出，这里不再论述。

农村地区的宅基地呈现出“资格外占有”的普遍事实主要由于现行法律和历史法律规定相互矛盾造成。第一，现行法律肯定通过继承农宅的方式取得宅基地使用权。1989年7月国土局明确提出“通过房屋继承取得的宅基地，继承者拥有使用权”[22]。由此，已进城落户的子女可通过继承父母的农宅一并继承农宅之下的宅基地使用权。直到2020年9月自然资源部依然确定“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承”并可办理登记[23]。由此，现行法律法规肯定因继承而来的宅基地使用权，由此出现了城镇户籍子女继承农村宅基地使用权从而实现宅基地“资格外占有”的事实。第二，宅基地制度史上关于宅基地是否向集体外开放的规定前后矛盾，这也是造成宅基地“资格外占有”普遍事实的重要原因。在二十世纪八九十年代，农村宅基地是完全对集体之内和集体之外的人员开放的。在1999年5月之前，虽然集体之外的人员取得农村宅基地建造住宅在程序上与集体成员有着不同要求，但集体之外的人员仍可以通过向集体申请、经村民代表会议或村民大会讨论通过与乡级政府审查同意、最后由县级政府批准，从而获得一块宅基地以满足自己的住房需求[24]。但是到二十世纪末，由于乡镇企业的繁荣与园区经济的发展导致农村耕地异常紧张，政府开始控制建设用地的无序扩张，其中涉及到宅基地的就是开启了宅基地向市民的封闭之途。1999年5月开始，国务院明确规定市民不能购买农宅、不能占用宅基地建房，同时宣布这些违法购买和建造的房屋不可登记确认权属，更不可给其发放土地使用证和房产证[25]。因此，二十世纪宅基地的对外开放性规定与二十一世纪宅基地的封闭性规定导致了较多宅基地占有上的“资格外”情况。

(三)“内部流转”的规定与“隐性流转”的事实

宅基地使用权“内部流转”规定与以沿海和市郊农村为代表的宅基地大量“隐性流转”的事实形成强烈对比，使宅基地使用权“隐性流转”的事实对宅基地制度产生了很大的冲击，昭示着关于宅基地的法律法规与事实状态之间的龃龉与冲突。

宅基地“内部流转”的规定始于1999年4月国务院办公厅发出的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》。该通知将城镇居民排除在宅基地和农宅转让的对象之外，不仅禁止其购置农宅、占用宅基地建造住宅，而且规定以不给城镇居民购置的农宅、占用宅基地建造的住宅发土地使用证和房产证的方式来严格保证宅基地的内部流转性[25]。进入二十一世纪，国家对宅基地的管制越来越严格，买卖形式的流转宅基地使用权被严格限制在集体内部，集体之外的组织、单位或个人严禁参与买卖形式的宅基地流转。即便在2018年末结束的“三块地”改革试点中，在宅基地制度改革方面也仅仅只做出“进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”[26]的探索和尝试。此外，在2016年7月和9月国务院的两次发文中依然明确坚持“严格限定在本集体经济组织内部”引导和支持进城落户农民自愿有偿转让“三权”[27-28]。可见，关于宅基地使用权以买卖形式的内部流转的规定从二十一世纪初开始出现，直至农村改革不断深化的今天，也是一条不可轻易被打破的铁律。

与严格的宅基地使用权买卖形式的“内部流转”规定相背离的是，在现实中存在着大量的“隐性流转”的情况，宅基地事实上的“隐性流转”与规定上的“内部流转”产生了大量矛盾。其一，在沿海地区与市郊的农村中，大量宅基地隐性流转。显著的区位优势因素使沿海地区和市郊的农村土地价值高度显化，这些地区的农村处于一种“半城市化”的状态中，即一方面保持着农村的名义，存有资金雄厚、运营有效的集体经济组织，另一方面村落状态、居民的职业和生活已高度城市化，与城市无异。于是，“一户一宅”的农户宅基地占有情况已基本不存在，取而代之的是多数宅基地被强大的集体组织统一规划控制起来，将集约下来的宅基地转化为经营性建设用地后被集体以出租或买卖的形式进入市场。其二，已进城多年的农民家庭将宅基地和农宅一起流转给集体之外的人。多数进城落户多年的农民家庭，其在农村的农宅和宅基地如若不处于城市边缘，便无多少可观的市场价值。如果进城农民的农宅在市郊农村，由于其具备通过拆迁获得大量补偿的可能，出于这样的考虑，绝大多数进城农民不会卖出，他们或选择闲置，或选择出租，或暂时给亲朋好友借住。而进城农民家庭的农宅和宅基地如果位于没有多少市场价值的农村腹地，其多数会被闲置起来或以较低的价格给他人居住或经营。由此，宅基地“隐性流转”的情况大部分发生在沿海和市郊宅基地市场价值显化的农村地区，由集体组织统一规划控制。少数发生在农村腹地，进城农民个人将农宅和宅基地一起卖给集体外的单位或个人。

农村地区出现的宅基地使用权以买卖形式的“隐性流转”主要出于三个方面的原因。一是资本对沿海和市郊农村土地的需求。由于市郊农村具备天然优越的地理位置，交通便利，且土地价格比城市低很多，于是出现了工商资本对农村土地的大量需求。面对资本对农村土地的需求，沿海和市郊农村集体组织便统一再规划和改建村落建筑，将农民安排在楼房中，集约出来的宅基地便转化为经营性用地进入市场。二是市民对乡村生活的向往。高速紧张的城市现代文明生活使市民产生了对恬静安逸的乡村生活的向往，于是对农村房屋产生了一定的居住需求。无论是工商资本以乡村旅游的形式将农宅改造成适宜市民短期旅居的农村民宿，还是市民个人在市郊购置农宅及其宅基地用以节假日全家休闲居住，都表达了集体外人员尤其是市民对农宅及其宅基地的需求，由此，大量宅基地在法律之外的灰色地带流转。三是避免农宅和宅基地的闲置浪费。部分进城农民家庭已处于完全不回村的“完全市民化”的状态，所以其在农村腹地的农宅和宅基地多数也无人问津。为了避免农宅和宅基地的闲置浪费，当集体之外的单位或人员对其农宅和宅基地有需求时，因为几乎无拆迁的可能，其多数会将农宅和宅基地卖给有需求的单位或人员，由此来避免农宅和宅基地的闲置浪费。

三、变革宅基地制度的基本理路：赋权与开放

由于“一户多宅”“资格外占有”“隐形流转”等不断挑战现行宅基地制度规定的事实层出不穷，赋予农民更加充分的权利和社会主义市场化方向一直是农村改革的基本经验[29-30]，因此，以赋权与开放改革农地制度中“最落后的一项制度安排”[31]就成为变革宅基地制度的基本理路。

(一)赋予收益权以宅基地使用人和宅基地所有者

在宅基地“三权分置”改革的指引下，对作为宅基地使用权人的农户而言，宅基地使用权应成为一种具备收益权能的完整用益物权，对作为宅基地所有者的集体而言，宅基地应成为使其获得一定收益的重要土地资产。

一方面，赋予收益权到宅基地使用权内涵中，使农户享有的宅基地使用权成为完整用益物权。从《物权法》到《民法典》，对宅基地使用权的权能界定一直是只有占有权和使用权而无收益权的残缺用益物权。宅基地使用权因缺少收益权能导致难以市场化实现宅基地的财产价值，而且宅基地法外大量流转以增加农户个人财产收入的情况也层出不穷。由于无收益权能，宅基地使用权只可在集体成员之间互换、出租、买卖，或者由集体有偿收回，由此，宅基地使用权不可通过市场交易实现其作为农民土地财产的价值，农民亦不可通过宅基地使用权在更大范围的市场交易中实现其收益权。所以，为“赋予农民更多财产权利”“保障农户宅基地用益物权”[32]须首先要将收益权放置到农户享有的宅基地使用权的内涵中，以扩充宅基地使用权的权能内涵，这是赋予农民更加充分的土地财产权利的核心。没有收益权，宅基地就只是具有使用价值的“死”财产，而增加收益权就能使农户享有的宅基地使用权成为完整的用益物权，从而通过各种形式、各种范围内的流转宅基地使用权，有效增加宅基地使用权人的土地财产收益。

另一方面，赋予宅基地所有者以一定的宅基地收益权，以增加集体资产收益。由于宅基地所有权归属集体，集体可通过宅基地的申请、管理、流转等取得一定的收益以作为集体资产收益供成员分红。其一，集体可通过宅基地有偿申请以获得一定宅基地收益。在土地资源愈加短缺的约束条件下，集体可试行宅基地有偿申请，以在一定程度上抑制农户不必要的宅基地申请，由此，作为宅基地所有者的集体可向申请者收取一定的费用。其二，集体可向违背宅基地制度基本规定的宅基地占有者收取占用费或使用费。在处理宅基地“一户多宅”“资格外占有”“隐形流转”等法外状况时，可以赋予作为集体一定的宅基地收益权：向超标面积的宅基地使用权人收取超标使用费，向拥有两处及以上宅基地的农户收取超占使用费，向“资格外占有”情况者收取宅基地非成员使用费，向将宅基地长期流转出去的宅基地资格权人收取一定的宅基地流转管理费等。其三，在“三权分置”改革中，集体可在宅基地使用权流转中向新宅基地使用权人收取流转交易和管理费。在宅基地使用权流转中，作为集体不仅要有知情权和同意权，还要具备一定的流转管理权，即集体可向宅基地使用权流转的受让方收取一定的流转交易费和流转管理费以增加集体资产收益。

(二)赋予宅基地使用权以抵押权能的担保物权

赋予农民更多财产权利，不仅须完善作为用益物权的宅基地使用权，也须将宅基地使用权设置为具备抵押权能的担保物权，赋予宅基地使用权抵押权能，以有效盘活宅基地资源、推动乡村金融的发展。

宅基地使用权是否具备抵押担保权能在法律规定中是相互矛盾的。《民法典》第395条规定建设用地使用权可以抵押，而宅基地使用权无疑是农村建设用地中的一种，所以，如若按照《民法典》第395条的规定，宅基地使用权则是完全可以抵押的。但是，《民法典》第399条第2款又明确封闭了宅基地使用权的抵押权能[14]。因此，《民法典》关于宅基地是否可以抵押的两条规定明显相互冲突。而目前推进的宅基地制度改革的实际情况是，宅基地使用权作为农民享有的切实的土地财产权利正沿着赋予其一定的抵押担保权能的方向发展。但就目前而言，除了可以在“三块地”改革试点地区试行包括宅基地使用权在内的农民住房财产权抵押贷款，全国范围内的含有宅基地使用权抵押贷款法律法规还远未成形。由于宅基地“三权分置”改革依然“在路上”，所以现行法律和政策规定在赋予宅基地使用权抵押担保权能上仍处于探索阶段，其中也有一些曲折或反复。十八届三中全会以来，在法规和政策上赋予宅基地使用权抵押担保权能的发展过程主要分为三个阶段。第一阶段主要是承认并肯定了作为农民财产权利的农民住房财产权具备抵押与担保权能，并将其作为农村土地制度改革的根本方向之一；第二阶段则在削减掉担保权能的基础上明确提出了含有宅基地使用权的农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见与具体办法；第三阶段主要是在农宅所有权与宅基地使用权抵押贷款上更加突出了宅基地使用权作为农民土地财产权利的地位。

可见，在宅基地制度改革中，作为农民享有的土地财产权利的宅基地使用权一直沿着被赋予抵押权这一担保物权的方向进行改革。但是，在宅基地使用权抵押担保试点改革中，关于宅基地使用权和农宅所有权抵押的具体办法存在着一些显而易见的问题：一是作为贷款人的金融机构可单方面确定含有宅基地使用权的农民住房财产权抵押贷款的抵押率、抵押额度、抵押利率、还贷期限这四项最基本的内容，由此，贷款人单方面“一锤定音”式的强势权力使作为借贷人的农户在借贷过程中处于明显的弱势地位，几乎没有任何谈判的话语权力；二是没有统一标准或参考来确定连同宅基地使用权在内的农民住房财产权抵押贷款的上述四项指标，使各金融机构在确定农民住房财产权抵押贷款的具体条款时可加入各种人为考量，即金融机构的主观随意性很强。

由此，在赋予宅基地使用权以一定抵押权能的担保物权时，需遵循三条原则。一是明确赋予抵押权能给宅基地使用权，使其成为担保物权的一种。由于一直被抑制的宅基地使用权的财产功能日益凸显，赋予其抵押权能以彰显属于农民的土地财产性权利已成矢在弦上之势。二是增加第三方作为农户抵押宅基地使用权的市场价格评估者。由于强势的金融机构在宅基地使用权抵押借贷时掌握着完全主导权，而处于弱势的农户想要以较高的宅基地使用权抵押率获得金融贷款，则需要增加宅基地使用权市场价格评估者作为第三方来客观评估宅基地使用权的市场价值和抵押率，以此作为抵押合同相关内容的重要借鉴。三是将宅基地使用权抵押权能改革从地区试点逐步在全国范围内推进。在赋予宅基地使用权一定抵押权能时，须首先修改相关法律以确认其担保物权的属性，然后再制定公平、具体的宅基地使用权和农宅所有权抵押担保实施办法，最后在全国范围内推行宅基地使用权和农宅所有权抵押担保具体办法。

(三)以开放产权结构为途径适度放活宅基地使用权

2003年农村税费改革以来，“多予、少取、放活”成为推进农村改革最重要的指导方针[33]。在宅基地“三权分置”改革的指导下，只有开放宅基地的产权结构，才可以按照“适度放活宅基地和农民房屋使用权”[34]的要求，不断增加农民的土地财产收入。以开放产权结构为途径适度放活宅基地使用权，需要坚持主体开放、形式开放、地域开放三个方面，有序扩大宅基地产权结构。

产权是一束权利。根据现代产权理论，清晰界定所有权可以促使人们通过市场机制来更加有效率地分配风险与激励。收入作为一个流量概念，是为作为财富的资产所提供的服务，也就是欧文·费雪(Owen Fisher)所说的“资本是财富，而收入是财富的服务”[35]。产权的界定状况对作为财富的资产所提供的收入流量具有决定性影响。由此，只有得到清晰界定的产权的资产才会带来更高的服务流量，即收入。在目前宅基地两权分立的产权结构中，将宅基地的占有和使用完全限于集体之内，这种非常有限范围内的流转难以带来通过自由交易而来的收入，因此需要“有序扩大宅基地产权结构的开放性”[36]，允许集体外的人员、组织、资金进入到宅基地产权结构中，从而使作为宝贵土地资源和生产要素的宅基地“活”起来。在“三权分置”改革之下，宅基地两权分立产权结构中的宅基地使用权可分解成“成员资格权”和“宅基地使用权”。“成员资格权”指的是集体成员在申请宅基地中享有一次性的资格性质的成员资格权，集体之外的成员无从介入，即在宅基地申请中只有集体成员有资格申请，集体外成员则无此资质。但是，如果将申请、占有、使用、流转完全限制在集体范围之内，鉴于宅基地申请与使用的无偿性，宅基地由此只有使用价值而几乎无交换价值，其市场价值也就无从实现，冰封在集体之内的宅基地由此长久处于“沉睡”状态。因此，宅基地使用权应在一定程度上实行“对外开放”，以开放产权结构为主要途径有效激活宅基地土地资源和要素，使其从“沉睡”的状态中“苏醒”。由此，“适度放活宅基地使用权”就成为宅基地制度“三权分置”改革的关键。

第一，开放宅基地使用权的受让主体范围，这是适度放活宅基地使用权的核心。目前的法律、政策和改革取向都将宅基地使用权的受让主体严格限定在集体内部，宅基地使用权的受让者范围非常狭隘。适度放活宅基地使用权的核心就是扩大宅基地使用权的受让主体范围。在严格遵守保障农民“户有所居”的条件下，以满足集体内外人员的居住需求为目标，扩大宅基地使用权的受让者范围，使宅基地不仅成为满足集体内农民的住房用地，而且成为满足集体外人员的居住需求的土地资源。由于宅基地是满足普通居民基本居住需求的住宅用地，因此在目前情况下，要严格将宅基地使用权受让主体确定为集体内外的个人或家庭，同时将转让宅基地使用权的主要目标设定为满足个人或家庭的基本居住需求。由此，在用途管制的制度要求下，要严禁炒卖宅基地的资本操作行为，严禁商业房地产开发形式的宅基地统筹再利用，严禁满足个人私欲的庄园会馆性质的宅基地使用权转让。

第二，开放宅基地使用权的流转形式，这是适度放活宅基地使用权的重点。在目前的政策规定中，城镇居民或工商资本可租赁农宅用于自住或开办民宿等从事商业经营，通过租赁农宅可相应获得宅基地使用权，但城镇居民或工商资本租赁农宅有着不超过二十年的严格期限[13]。可见，面向集体之外的宅基地使用权流转的主要形式是限定期限内的租赁，而放活宅基地使用权就需要扩大宅基地流转的具体形式，加入入股、买卖等宅基地使用权转让形式，以盘活再利用闲置宅基地，有效激活农村土地要素。由于城镇化进程已持续将近四十年，常住农民和户籍农民数量均在减少的同时宅基地面积却在增加，其结果就是愈加严重的“三化”现象：宅基地闲置化、土地利用低效化、村庄空心化。仅以有限时间的租赁形式放活宅基地使用权并不能吸引更多人员和资本参与到宅基地激活再利用中，从而入股、买卖等形式的宅基地使用权流转就成为适度放活宅基地使用权的应有之义。

第三，开放宅基地使用权的地域流转范围，这是适度放活宅基地使用权的关键。十九届五中全会提出在实施乡村建设行动中要“统筹县域城镇和村庄规划建设”[37]，由此，作为“城乡融合发展的重要切入点”[38]的县域可成为买卖形式的宅基地使用权自由流转的地域范围。一方面，“县城买房城市化”[39]已成为新型城镇化进程中农村人口流动的一种新趋势，农村宅基地利用率愈加低下；另一方面，部分县城中的城镇居民对恬静安逸的乡村生活有着热切的向往，同时，县域内的外来常住人口也存在对农村宅基地的一定需求。通常而言，一县之内的各村镇之间经济发展差别不是很大，县域之内的个人通过自身存量资金买卖宅基地使用权炒地皮的可能性较低，所以可先将宅基地使用权买卖流转范围扩大至县域内的常住人口家庭，以顺应城乡两地人口双向流动的客观事实。由此，在县域之内以买卖形式的宅基地流转可满足不同人群的需求：宅基地使用权卖方可实现一定程度上的宅基地市场价值以增加其土地财产收入，为其进县城买房增加资金存量，宅基地使用权买方则可实现其在农村长久居住的需求，这是一种稳妥的双赢行为。因此，在目前情况下，县域可成为宅基地使用权进行多种形式自由流转的合适地域范围。