探析施工央企基层项目纪检监督与法律监督体系融合

中交一公局电气化工程有限公司 赵炜

建筑施工行业是国民经济的重要组成部分，拥有资金、技术、人员密集等特点，并深度影响上下游产业链。国家于2020年由住建部出台《建设工程企业资质管理制度改革方案》，进一步深化建筑业“放管服”改革，做好建设工程企业资质认定事项压减工作，制定改革方案，目的是进一步释放施工企业产能，促进行业发展。

从数据上看，我国建筑行业总产值逐年上升，从2015年的18.08万亿元增长至2019年的24.84万亿元，复合年增长率为8.27%。2020年全国建筑业总产值达到26.4亿元，同比增长6.28%，占国内生产总值的25.88%。

如此庞大的体量中，占据绝大份额的是建筑行业产业链中重要的组成部分——建筑施工企业。而在施工企业，央企是不容忽视的重要力量，而支撑起施工央企产值逐年递增的核心是每一个基层项目部。如果将施工央企比喻为一个人，基层项目部就是身体的血液，帮助企业发展、前进。但同时，如果出现监管失控，这个人也会得上“败血症”，因此，要做好抓好基层项目部的纪检监督工作，加强基层项目反腐倡廉阵地建设。

一、施工央企基层项目纪检监督现状

纪检监督是防范“败血症”的重要利器，在企业党委和纪委的领导下，能够对基层项目部的廉洁教育、风险防控、监督体系建设等起着重要作用，对于推进施工央企党风廉政建设和反腐败工作具有深远的意义。笔者所在的施工央企重视基层项目纪检组织建设，全面促进其履职尽责，按照“一岗双责”的要求，层层明确责任界限和履责要求。通过制度化明确职责定位，规范项目部纪检监督工作内容和流程，开展教育培训，提高基层纪检干部专业素质。制定《落实全面从严治党主体责任清单》，开展“作风整顿月”活动，着力解决“漂浮虚”和“等靠要”的问题。

笔者所在的施工央企进一步制定了《纪检监督员管理办法》，将监督力量向基层延伸，实现监督全覆盖。

在各下属基层党支部设立纪检监督员，完善监督体系。鉴于笔者所在企业目前各在建项目均建立了项目党支部，各纪检监督员实质上是对该党支部所在基层项目部开展监督工作，并接受公司纪委和项目党支部的双重领导，落实有关纪检监督工作，其具体职责较多，包括阅文权、参会权、调研督办权等，综合而言，主要是行使对项目党支部和党员领导干部及所在项目部班子成员、重点岗位人员的监督职责，并对纪检有关问题整改情况进行督促检查等。

二、当前基层项目纪检监督存在的主要问题

如今施工项目任务繁杂，专业性日趋突出，各类监督体系在监督领域单打独斗，不仅加重了项目工作压力，也不利于发挥监督体系的作用。纪检监督需要结合各类监督的特点，发挥监督合力作用，才能更有效实现纪检监督质效。由于本文主要浅议基层项目纪检监督如何与法律监督体系融合，进一步发挥监督合力作用，故纪检监督与审计监督、财务监督等其他各类监督体系的融合不在讨论范畴。经过梳理，笔者认为目前基层项目纪检监督主要存在以下几个方面的不足：

1.基层项目领导班子对纪检监督工作理解不到位、执行不到位，监督意识弱化，将纪检监督作为单独一项监督工作，没有融入项目整体监督工作中。专项纪检监督表现尚可，联合监督检查问题较多。

2.对基层项目主要负责人、领导班子和“关键岗位”的纪检监督存在避重就轻的情况，单纯的纪检监督难以发现问题苗头和线索，对项目全生命周期难以开展全覆盖的有效监督，可能会出现“号不准脉”的现象。

3.基层项目每年接受各类监督检查工作较多，在一定程度上加重了基层项目负担，基层项目尤其是重点项目疲于应付检查，“减负不减质，减量不减效”的目标还未实现。

4.纪检监督专员往往是兼职，围绕监督工作清单在项目党支部领导下开展工作，因此其监督存在片面性和泛泛性。由纪检监督专员自行开展的纪检监督工作容易出现走形式、走过场的情况，纪检监督专员工作容易出现畏难情绪和顾虑心理。

上述不足之处源于工作开展过程中的主观性，更有一定的客观性。随着“十四五”时期各施工央企迈入新发展阶段，党风廉政建设和反腐败工作也对纪检监督提出了新的要求。日益复杂的经济活动以及海外发展战略，对纪检监督工作提出了更高的标准，纪检监督需要与法律监督体系等不断寻找共性，发挥监督合力，对在基层项目监督中发现的违纪违规违法苗头及时通报，共同为施工央企基层项目做好全面体检。

三、法律监督体系与基层项目纪检监督体系的共性

结合工作经验，笔者认为在对基层项目开展纪检监督工作时，部分内容与法律监督体系存在共性，在价值取向上也有异曲同工之处。笔者所在企业法律监督工作包括合规管理、风险管控等，通过与纪检监督体系的融合，能够辅助基层项目纪检监督进一步提高监督质效：

1.在坚持党的领导和增强政治判断力方面，都是二者的根本前提和重要工作要求，也是价值追求。国企姓党，是确保公司发展与党中央的大政方针保持一致的根本原则。施工央企纪检监督始终强调要牢牢把握党风廉政建设和反腐败工作的政治属性，增强政治执行力，贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神。要坚持用党的创新理论筑牢思想根基，持续坚定全面从严治党的信心和决心，紧紧围绕“两个维护”推动习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署的落实落地。

央企法治建设强调要坚定不移地坚持党的领导，这是企业依法合规的政治保障和政治方向，要将党的领导贯穿企业依法治理的全过程和各方面，融入企业合规经营的全流程和各要素，要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，把全面从严治党与企业依法合规治理相统一。坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，是实现全面推进依法治国总目标的根本保证，更是全面依法治企的工作主线，各级党员领导干部要牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，切实把思想和行动统一到党中央全面依法治国的决策部署上来。

2.在反腐倡廉方面，纪检监督体系党风廉政建设和反腐败工作是工作重心，对于央企健康持续发展有着不可磨灭的作用。笔者所在公司纪委依据《中国共产党党章程》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等党章党规党纪、相关法律规定、公司规章制度，针对关键岗位、重要环节印发《廉洁风险防控手册》，持续落实全面从严治党要求，加强基层项目在施工、质量、物设等环节的廉洁风险辨识和防控。

2018年11月国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》，指出中央企业在全面加强合规管理的过程中要协同联动，推动合规管理与法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理等工作相统筹、相衔接，在经营决策环节要严格落实“三重一大”决策制度。

纵观合规诞生之路，反腐败一直是企业合规的重要内容，也是早期合规的主要内容。尤其在海外合规领域，反腐败更是有着多重含义，不仅强调施工央企要抗拒来自外部的腐蚀，更要求施工央企要杜绝主动行贿等变相腐败。在国内合规领域，反腐倡廉的监督工作通过融入法律风控监督环节，可得到有效预防，尤其是企业法律顾问在履行双重职责时，都要求对企业制度体系、流程审批、重大决策等环节加强专业支撑和监督审查，无论是价值观还是执行上，在反腐倡廉方面纪检监督与法律监督所求都是一致的。

3.在监督事项上，二者也有着高度的重叠。在纪检监督方面，以笔者所在企业制定的纪检监督员监督工作职责为例，基层项目纪检监督主要包括推动落实党风廉政建设责任、落实“一岗双责”、民主集中制集体决策、物资管理、合同结算管理、劳务队伍管理、中央八项规定精神等，进一步延伸出的检查细项，对施工央企基层项目的主要环节、重要岗位都基本做到了全覆盖，取得了一定成效。

在法律监督方面，融合了合规管理、风险防范等职责，聚焦项目全生命周期的管理和监督，尤其是聚焦项目法治建设第一责任人（项目经理）这一关键少数，包括推动项目领导班子履职，设立项目法律事务分管领导、法律事务联络员。以笔者所在企业制定并下发的基层项目法治建设第一责任人职责清单为例，其中涵盖了基层项目部落实全面从严治党、依规治党要求情况等多方面的内容。在对党内法规、政策文件等学习和执行情况的监督中，包括对党内纪检方面法规的学习。在对项目班子成员各业务分管领域法治合规责任落实情况的监督中，包括是否按公司制度执行和整改等内容。在严格执行重大事项集体决策制度、带头依法依规决策方面，与项目执行“三重一大”制度高度重合，印发的法律管理工作负面清单中禁止性事项也与纪检监督中红线要求有着重合。笔者所在公司党委强调，对于各种违法违规行为，审计监督、党委巡察、纪律检查等监督部门要做好监督检查与问责追责。

4.在监督方法的价值体现上，二者也有异曲同工之处。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》明确指出，党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态。“四种形态”是对党的十八大以来党风廉政建设实践经验的科学总结，是把纪律和规矩挺在前面的具体体现。严格落实“第一种形态”，做到早发现问题、早提醒打招呼，体现了“惩前毖后、治病救人”方针，对营造施工央企良好的政治生态有着重要的作用。通过加强组织领导，狠抓基层项目部主要党员干部的日常监督，督促严守纪律和规矩的“底线”，发现苗头及时提醒，发现问题督促立即纠正，切实把问题解决在萌芽状态，能够有效防止党员干部“从小伤到大病”，最大限度激发基层干部干事创业活力，最大力度保障干部行稳致远。

法律监督始终强调要坚持抓早抓小，对项目要开展全生命周期的风险防范。以笔者所在的企业为例，法律风控工作的基本原则是“事前防范、事中控制为主，事后补救为辅”。围绕法律风控工作的基本原则，在法律监督中结合日常审查，依托机关法律顾问开展日常法律审查，结合项目法治建设第一责任人、项目法律事务分管领导（专兼职法律顾问）、项目法律事务联络员日常工作，重点突出前置审查和事前防范。

督促项目各级领导干部和具体业务部门负责人履职，目的也是防止小问题向大风险演变，为项目和企业减损挽损，保护基层项目和个人。

四、施工央企基层项目纪检监督与法律监督体系融合的建议

针对基层项目纪检监督和法律监督，笔者结合自身长期从事管理工作的思考，认为可以从以下几个方面进行改善：

1.从顶层设计上要充分考虑基层项目纪检监督与法律监督定位和体系建设，尤其是对项目经理、党支部书记这些“关键少数”，在选配时就要注意法纪结合，优选工作作风过硬、综合素质较高、法治思维较强的党员领导干部担任项目经理及党支部书记。

在任职前的考核中，要注重对备选人员在纪检、法律方面的综合评价，在项目部队伍建设时优选优配高质量的法纪融合干部，将纪检监督和法律监督在项目部内部形成自上而下的主动态势，最终使项目部整体能够真正成为施工央企纪检监督的“神经末梢”，发挥好纪检监督与法律监督的合力作用。

2.纪检监督在与法律监督融合中，要想发挥好合力作用，除了顶层设计时有意识选配法纪意识地较强的高素质党员干部担任项目经理、党支部书记外，在具体落实上要根据每个项目的实际情况进行选配。

有些项目部适合在项目经理之外单独另选另配党支部书记，有些项目部可由一人兼任，这既要考虑工作的贯彻执行，也要综合考虑项目部的体量和实际。

3.基层项目党支部书记应当参与项目主要业务管理。为提高纪检监督和法律监督的融合质效，项目党支部书记应当对其有一定的行政职务分工，尤其是要让其能够具体分管项目部的部分主要业务，参与重要环节。

在条件许可的情况下，建议另选另配的项目党支部书记尽量兼任项目法律事务分管领导，有条件的可以兼任项目总经济师，便于为下一步转型成专（兼）职项目法律顾问打基础、做铺垫。项目党支部书记在充分履行纪检监督职责时，能够兼顾项目法律监督工作。以笔者所在施工央企为例，通过各类制度和清单，进一步明确项目法律事务分管领导对项目法治建设第一责任人的协助职能和监督职责，并要求项目法律事务分管领导必须参与项目法治驿站（不在本文讨论范畴）定期合规风控自查，形成书面自查报告。有条件的项目部应当考虑将纪检监督员和项目法律事务联络员进行重合（笔者所在施工央企在建项目均设立项目法律事务联络员，配合项目法律事务分管领导及项目法治建设第一责任人开展工作）。

在这种垂直一体的情况下，项目经理、党支部书记、项目法律事务分管领导及项目总经济师都参与到纪检监督和法律监督的融合过程中，也能适当减少项目纪检监督员在纪检监督中可能出现的畏难情绪。

4.可以探索项目纪检监督和法律监督在日常性监督工作中进行部分整合，这既符合给基层项目减负的工作指导原则，也能有效融合项目监督体系，发挥纪检监督与法律监督的合力作用。

在制定对项目的纪检监督、法律监督清单中，应该体现二者的共性。例如，在纪检监督工作清单中，合同监督检查重点就可以更侧重于是否落实公司各部门审批意见、是否按制度要求进行送审以及合同履约有无违约行为，劳务队伍选用是否通过入库审查（该环节有法律审核），是否存在未签合同先进场等行为。在法律监督工作清单中可以探索侧重加强对“三重一大”的执行、学习和执行党内法律法规情况的检查。在未来，可以进一步探索要求项目定期开展的合规风控自查转变为综合监督自查，将近期纪检监督工作情况纳入自查报告范畴，随着社会经济的不断发展、城市化进程的加快，尤其在新冠疫情对各行各业带来的负面冲击下，建筑施工行业作为国民经济重要支柱产业，对产业链的带动和促进就业的作用日趋显著，施工央企对建筑施工行业的重要支撑作用不容忽视，保证施工央企健康发展，就是在保证施工行业的平稳发展，助力国民经济高质量发展。

作为在党中央领导下的施工央企，基层项目部为施工央企的前进提供了源源不断的新鲜血液，在取得新成绩的同时也输出具有丰富基层工作经验的优秀党员领导干部。开展好基层项目纪检监督工作实质上是施工央企以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，深入学习贯彻落实习近平总书记重要讲话和十九届中央纪委六次全会部署的重要体现。

新时期高质量的基层项目部纪检监督工作要立足实际，转变思维，充分调动各类监督体系，尤其加强与纪检监督有着天然价值追求的法律监督体系的融合，不断完善风险防范和违纪违规处置机制，防微杜渐，助力施工央企在“十四五”新时期高质量发展，坚持党的领导，为实现中华民族伟大复兴贡献力量。