老旧小区加装电梯共同决定事项研究*

四川轻化工大学 李思睿，陈俊洁，伍麓錡，方琳，李泓萍

一、引言

自2018年以来，国务院多次将既有住宅加装电梯写入政府工作报告，将加装电梯作为重要民生工程支持推进，李克强总理强调加强基本民生保障，发展普惠型养老服务和互助型养老，在既有住宅加装电梯等基础配套设施和无障碍设施，为老年人等群体提供更周全更贴心的服务，让社区生活更加便利。

在加装电梯项目刚开始出现时，我国各地区政府为减少纠纷对建筑物共有部分的决定采用全体业主同意规则，即业主拥有“一票否决权”，而这种规则常常使得加装电梯工作陷入困境。对于少数低层业主而言，加装电梯并无必要，甚至会带来电梯维护费用、施工影响等隐形成本，对加装电梯持消极态度，有的甚至强烈反对或设阻，造成加装电梯项目停滞。部分业主也会因加装电梯的费用承担或补偿问题而无法达成协议，极易导致业主与业主之间产生邻里纠纷，从而使得加装电梯项目持续陷入困局。因此，如何均衡各方主体的利益成为一个亟待解决的问题，笔者将从法律权利维护的角度出发对如何救济老旧小区加装电梯中涉及的各方业主的合法利益作出以下思考。

二、共同决定事项表决规则与法律渊源

在各地政府推进“老旧小区加装电梯”工程之初，为避免纠纷，配套政策大都采取“共同决定权”，此表决规则可以解决绝大多数矛盾，但随着工程的不断开展，各类业主的个性需求无法得到满足，尤其在高低层业主之间表现得极为明显，致使项目进度暂遇僵局。《物权法》与《民法典》相关法条有着规范规定，但各地政府出于社会稳定考量，除少数政府外，大部分仍用“共同决定规则”，实际上综合《物权法》与《民法典》的规定与现实少数政府做法，总的来说，加装电梯共同决定事项表决规则可分为四个部分。

（1）共同决定规则

即“一票否决权”，要求全体业主都同意后才能加装电梯，若有一人否决工程即否决。此项规则在推进工程之初即被各地政府广泛采用，但另一方面也存有较大弊端。

无法顾及每个业主的特殊诉求，是此项规则的最为突出的缺陷。高低层业主的利益不一，家庭年龄分布结构较广的高层业主对着电梯有着强烈的需求，电梯加装可以方便出行，同时更给予房屋升值空间。低层业主则无此需求，对于加装电梯的费用以及之后的电梯修缮管理的支出更无法赞同。同时，部分业主担心电梯运行带来的噪音亦不支持等。由于需要全体业主同意的表决规则在上述情况下致使工程难以开展。

加装电梯涉及全体业主的切身利益，处理结果的好坏会直接影响邻里关系是否和睦，也涉及各个业主家庭内部的关系，总的来讲是民生工程关系当地社会的稳定，各地政府即是出于此考量，制定了此项规定，多数服从少数的规则失灵，变成了少数服从多数的现实困境。

（2）“三分之二”同意制

即专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意即可以开展工程。此规则即是为《物权法》第七十六条之规定。相较于“一票否决”，此规则一定程度上缓解了表决困境，逐渐被各地政府采纳。回看《民法典》第二百七十八条与《物权法》第七十六条，未明确全体共同表决规则。可以讲，共同表决规则悖于《民法典》与《物权法》之立法原则与精神。各地政府考虑之后采取“三分之二”同意制亦是符合法之原旨。但同时，此规则使得支持者与反对者冲突凸显更明显，尤其是对反对者权益保护与救济问题等。

（3）“三分之二”同意其余不反对制

即在满足第二项规则后其余业主不明确反对，或支持或中立或弃权等其他立场方能同意加装。规则看似较第二种的民意代表性更强，更具有科学性。但现实情况下，阻扰工程的是反对者，所以实际上其余反对业主依然有一票否决权。

（4）“三分之二”与“四分之三”同意制

即专有部分占比三分之二以上业主且占三分之二的业主参与，经过专有部分占四分之三业主且占四分之三业主参与表决同意之规则。此规则即是《民法典》第二百七十八条之规定。相较《物权法》第七十六条第二款之两个三分之二下降为两个四分之三。

《民法典》此次的修改实际上是经占有部分占半数面积之业主且占总人数半数业主同意，即为过半制。少部分政府采取此规则，例如四川省，其发布《关于进一步做好既有住宅电梯增设工作的指导意见》删去原有“其他业主无异议”条款，即采用“三分之二参与，四分之三同意”表决规则。这将加快表决流程，推进工程进度。“双过半数”表决制度降低了参与门槛，即使对于有违反对者利益，但无法适时达成原三分之二比例条件而流产的损失也不必要。另一方面，对少数反对者权益保护亦是各地政府面临的新的难题。

三、“一票否决权”违背立法精神

从立法者意图来看“一票否决权”是为了一定程度上减少纷争，但在实践过程中其缺陷也逐渐暴露。由于不同的业主对于是否加装电梯的需求不同，业主的“一票否决权”使得经过大多数人同意的加装电梯决议很容易被少部分甚至一个两个人给否决，造成加装电梯这一改造工程无法推进。在实践中容易出现，当加装电梯工程顺利推进，甚至前期准备工作已经完成，直至需要通过决议时，“一票否决权”往往使得前期的工作付诸东流。个别少数业主可能基于自身利益考量，比如低楼层不需要、加装电梯影响采光、产生噪音、暴露隐私等，行使“一票否决权”。

此外，业主因电梯得失的价值难以量化估价，造成业主因补偿问题迟迟无法达成补偿协议费用承担问题无法妥善解决而使加装电梯工程陷入困局。同时，小区邻里纠纷问题作为小区公共事务治理的主要矛盾之一，业主之间极易因加装电梯产生邻里纠纷，影响社会和谐，而地方政府尝试通过设置“一票否决权”来从源头处减少纠纷。在我国房屋不仅仅只是一处住所，它更是家的地方，房屋对于国人来说的意义是可想而知的。为了维护社会和谐与稳定，地方政府通常在制定加装电梯相关政策时，要求征得全体业主的同意，直接或间接地赋予了业主“一票否决权”。导致少部分业主拥有了一票叫停整个加装工程的权利，使得少数服从多数机制失灵，也让《物权法》或《民法典》规定的多数表决规则被架空，违背了民法精神与原则。

“一票否决权”显然是违背公平原则的，从少数的受损群体利益出发，赋予其否决的权利，而民法中强调从多数人利益出发，在有关集体事项时，采取“少数服从多数”的办法，兼顾大部分群体的利益，并且协商对少部分受损者的利益进行合理补偿。加装电梯工程是一项民生惠民工程，同时当地政府出台的管理办法属于政策。政策要与民生结合，切实实现便民惠民的目标，民生工程更应如此，从民法立法精神出发，体现民法公平原则，结合当地具体的实情，制定更加符合本地实际情况的表决决议。这样，才能实现这一加装电梯工程的目标，化解邻里之间的纠纷，实现社会和谐。

四、解决共同决定事项纠纷的路径探索

（一）严格适用《物权法》规定的双重多数决制

老旧小区加装电梯一直是广受热议的民生热点和难点问题，其有效落实有利于改善居民的居住品质以及推进城市现代化建设，从而更好地服务经济社会的良性和持续发展。而从法律层面分析，其中涉及的建筑物区分所有权中的业主共同决定事项，属于《民法典》和《物权法》调整的范围。而不管是《民法典》还是《物权法》，都明确规定了关于建筑物的共同决定事项，应采用“双重多数决”的规则模式，即应当经专有面积占建筑总面积以及占总人数三分之二以上的业主同意方可表决通过。同时在《物权法》第七十八条第二款也规定了对于少数利益受到侵害的业主适当给予补偿。以上规定充分体现了民法以保障大多数人的利益为原则，兼顾维护少数人利益的立法思想，符合社会主义社会对公共利益的重视，也反映了《民法典》对社会主义核心价值观的融入。

而无论是从法律角度还是实践效果上来看，目前各地区政府出台的管理规章、政策中，所增设的须“经增设电梯所在单元业主一致同意达成书面协议”“其他业主无异议”等前置款项，明显与《民法典》的规定相违背，在法律位阶的效力上抵触了上位法，应当被认定为无效。并且，从大多数实际调研和走访中，不难发现，加设了上述前置款项的地区的电梯加装工程进展更加缓慢。部分地方政府增设的该条规定，往往成为低楼层一两家居民拒绝安装电梯的挡箭牌，从而使大多数居民无法享受到便民工程带来的福利，进一步使加装电梯改造工程举步维艰，难以实施。

（二）充分发挥业主委员会的法定职能

根据《物权法》第七十八条规定，法律将建筑物区分所有权中的管理权能间接赋予业主大会以及业主委员会。根据法律的相关规定对建筑物共有部分的管理权由全体业主共同享有，而由于小区抑或是一栋楼所包含的居民户数较多，如何具体支配建筑物区分所有权中的对建筑物共有部分的管理权就需要由小区居民民主选举的群众自治组织业主大会及其常设机构业主委员会代表全体业主共同决定，以落实具体事项。业主大会及业主委员会作出的决定依法具有法律效力，对全体业主产生约束，少数业主即使不赞成其所作出的决定也应当自觉遵守并服从。对于少数业主依然拒不执行业主大会以及业主委员会决定的情况，业主大会及业主委员会可以请求人民法院进行调解，使少数持反对意见的业主能够理解并配合业主大会及委员会的工作，共同推进民生工程的进程。对于极少部分仍然不支持的业主，业主大会及业主委员会可以依据《物权法》第八十三条的规定，对该部分业主进行起诉，通过司法救济的途径维护大多数业主的合法权利。

（三）业主撤销权的保护与限制

《民法典》第二百八十条规定了业主对共同决定事项享有撤销权，再结合《最高人民法院关于审建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十二条的规定，可以得出依照现行法律规定，遭受损失的业主可以以业主大会或业主委员会作出的加装电梯的决定侵害了自己的合法权益或作出决定的程序违反法律规定为理由，在知道或者应当知道业主大会或者业主委员会作出决定之日一年内请求人民法院撤销该决定。上诉规定在实际运用中还存在着许多争议，就本文关注的老旧小区加装电梯来看，笔者认为，加装电梯是一项惠民工程，不仅涉及居民出行等个人利益，还涉及规划实施、道路维护等公共利益。当公共利益与个人利益激烈碰撞时不可机械适用法律规范，需要对其进行利益识别、作出利益取舍。业主撤销权是业主个人利益的一项保护制度，在加装电梯这类更侧重于公共利益的决策中需要加以平衡，在保护公众利益时要兼顾部分遭受损失的业主的个人利益。故笔者认为对业主撤销权既需加以保护，但也需要一定程度限制。

业主大会和业主委员会作为一种民主决策机制，其在多数情况下能够作出符合公平原则的决定，但仍不可避免利用“少数服从多数原则”侵害少数人的利益。业主撤销权就是法律赋予少数人的一项保护自己的权利。对于少数遭受损失业主的保护，笔者认为，第一，业主大会或业主委员会在作出加装电梯决议时应当同时告知业主享有撤销权。业主撤销权制度虽然在我国实行了十多年，但业主普遍对其缺乏认识。为了促使少数业主使用合法手段维护自身合法权利，维护社会稳定，业主大会或业主委员会应当在作出决议时告知业主享有撤销权，便于业主在除斥期间内行使撤销权。第二，不能因业主在协商时未参与表决而限制业主行使撤销权。在实践中，部分小区的业主大会规定了未参与表决的业主视为同意的条款，再按照允诺后禁反言原则限制其行使撤销权。根据《民法典》第一百四十条的规定，“沉默只有在法律规定、当事人约定或者符合当事人之间的交易习惯时，才可以视为意思表示。”业主大会规定的视为同意条款并无相应的法律依据。不能以此为理由限制业主行使撤销权。在我国平等尊重和保护每位公民的合法利益，将民生问题作为出发点和落脚点的背景下，少数业主的合法权利在与公共利益不相冲突下理应受到保护，但是权力行使的边界不能无限延伸，否则可能造成少数人滥用权利损害整体利益的局面，故应同时对其进行一定程度的限制。如限制撤销权主体资格范围，业主未参加会议不能成为其有权行使撤销权的法定理由，对怠于行使共同管理权的业主限制其行使撤销权；业主撤销权的除斥期间可以适当缩短，避免造成不必要的资源浪费，使其他业主的权利早日处于确定状态。

（四）完善加装电梯的补偿细则

在《民法典》颁布的背景下，当“双二分之一”的规则已经成为共同决定事项主流的表决规则的时候，在采光、通风等方面遭受损失的业主的合理诉求也需要受到关注和保护，而对该少数利益受损的业主给予一定的经济补偿是主要且必要的平衡其损失的救济方式之一。但在实践中目前尚未有地方政府出台统一的补偿标准或指导政策。因此，地方政府可以在与《民法典》与《立法法》效力不相冲突的前提下对技术规程提出因地制宜的指导政策、制定地方政府规章。而对具体补偿标准的确定，可以以当地一般市场评估价格作为参考，将少数持反对意见的业主受损部分产权根据当地市场价格评估出相应的数额，由支持加装电梯的业主按照收益比例分担损失，减少可能产生的纠纷，做到同时兼顾高层住户和低层住户的合法利益。

五、结语

老旧小区加装电梯共同决定的规则，表明了加装电梯改造工程中的多数业主对于更快更高效地推进决议通过，进而完成改造工程的需要。同时，少数业主的正当权益我们也要重视，少数人的权益在我国法治建设和实现社会和谐的进程中应当引起我们的关注。在加装电梯工程推进中，地方政府要结合当地具体情况出台相适应的政策，使加装电梯工程能够得以稳步推进，兼顾多数与少数的利益。即使多数通过决议也仍然要对反对者合法利益的损失进行救济和补偿。严格依法依规办事，充分发挥业主委员会的职能实现统筹兼顾、民主协商。此外，对于业主的可撤销权需进一步完善，一方面对业主的可撤销权进行保护，另一方面对该撤销权也要从权利主体资格的限制和缩短相应除斥期间两方面来进行限制。最后，逐步完善加装电梯的补偿细则，地方政府要因地制宜，尽量减少可能产生的纠纷，努力做到同时兼顾多数业主与少数业主的合法利益。