突发公共危机治理中的社会动员——以新冠肺炎疫情为例

王振宇 张文玉

（1.中共山东省委党校（山东行政学院） 研究生院，山东 济南 250101；2.齐鲁工业大学（山东省科学院） 马克思主义学院，山东 济南 250001）

社会动员是指“一定的国家、政党或社会团体，基于特定目标，以多种方式影响、改变社会成员的态度以达成思想共识，组织、发动社会成员积极参与社会实践的活动及过程”[1]24。在国家突发公共危机的治理中，社会动员能够发挥“集中力量办大事”的优势，使政治与社会力量得以最大限度凝聚。与西方国家的界定不同，中国的社会动员是党坚持人民中心地位、坚定贯彻群众路线的集中体现，是衡量国家治理体系和治理能力现代化水平的重要指标。2020年初，新冠肺炎疫情这一突发公共卫生危机爆发后，党中央作出重要安排部署，充分利用紧急动员、参与式动员等方式整合社会资源、凝聚各方共识，取得了显著的危机治理成效，但同时也暴露出一定的问题。本文旨在对社会动员的实施模式、功能、不足等相关方面进行分析的基础上，探讨提高党和国家公共危机治理能力和专业化水平的优化路径。

一、突发公共危机治理中社会动员的模式及特征

我国突发公共危机治理中的社会动员可以分为以政府为主体的社会动员和以人民群众为主体的社会动员两种模式。社会动员主要有参与主体的多元性、动员的及时性、政治运作的非常规性三方面特征。

（一）社会动员的两种模式

1.以党和政府为主体的社会动员

党和政府在社会动员中起领导核心作用，是突发公共危机治理中的主导力量。卫生防疫治理体系只有坚持社会主义制度和中国共产党的领导,才能发挥最大的社会效能[2]97。无论是1998年的长江特大洪水、2003年的非典、2008年及2010年的抗震救灾，还是2020年的新冠肺炎疫情，都充分印证了只有党和政府能够充分广泛地调动一切可利用的资源和力量积极应对重大公共危机。面对此次疫情，以习近平总书记为核心的党中央作出重要部署，第一时间成立疫情工作领导小组，并向湖北等重灾区派出工作小组，领导部署全国防控一线抗疫工作。在党中央的正确领导下，国务院联防联控机制加强协调调度，相关各部门密切协作积极配合；军队迅速行动加紧支援；各地党政群机关依据实际情况及时采取治理措施，全面支持配合党和政府抗疫行动。湖北疫情防控指挥部于1月23日发出通告，要求全市公共交通暂停运营，关闭市民离汉通道。全体市民自觉主动维护防疫秩序，通力支持各部门工作。全国各地政府紧接着作出封锁决定，避免疫情持续扩散。同时，针对海外滞留华人，中国政府调用民航包机将其接回，凸显了党和政府强大的社会动员能力。可以说，党和政府的社会动员是最具权威性和效力的动员模式，具有不可撼动的领导地位。

2.以人民群众为主体的社会动员

普通民众是社会中的重要主体，是抵抗社会公共危机的重要力量[3]95。在新中国成立以来发生的一系列重大社会危机面前，人民群众充分发挥自身能动性，辅助党和国家应急举措，以实际行动展示着平凡而伟大的国民形象。新冠肺炎疫情爆发后，来自全国各地各行各业的人民以一己之力纷纷支援武汉地区和其他地区防疫工作，献智献策、出钱出力。如寿光人民自发捐出350吨蔬菜发往武汉；全国各大医疗卫生用品、药品生产商连夜赶工向湖北输送大批防疫物资；韩红等影视明星利用公众效应筹集善款；海外华人积极向国内运送口罩等必需品。种种善举彰显了社会成员和企业的自发意识和动员能力。这充分证明人民群众的力量是巨大的，社会成员的优势是不容小觑的，中国人民的爱国情怀和责任意识是鲜明而伟大的。

（二）社会动员的特征

1.参与主体的多元性

社会动员的过程就是广泛调动各类主体有效结合，协同实现公共利益和公共目的的过程。国家与社会各主体在动员过程中改变其原有结构及社会控制，发挥各自制度或行动优势，建立起一个相互嵌入、彼此协调的稳定结构。

此次新冠肺炎疫情中，多元主体共同参与，形成了党委领导、政府主导、社会各方面积极响应的应急体系。按照中央应对疫情工作领导小组要求，各地党政部门坚决落实防控要求，引导全社会配合行动。人民群众自觉居家隔离不外出，自觉维护防疫秩序，企事业单位严格遵守复工指令，医务人员、建筑工人、治安工作者自愿加入抗疫一线，各地党员坚守本职，社区志愿者主动参与疫情排查、物资运输、资料收集工作。同时，红十字会等社会组织和社会团体利用其影响和号召力，广泛募资。社会各主体上下互通，有规律、有秩序地进行协同合作，为疫情防治工作稳步进行提供了重要前提。

2.动员的及时性

不论是地震等自然灾害，还是传染病、社会治安等公共安全危机，其发生均具有突发性和重大危害性。若不及时对这些公共危机作出应对决策，将会对社会生产生活、生态环境及其他活动造成不可逆的损失。

就此次新冠肺炎疫情而言，其潜伏期长、传播速度快，一旦出现大规模蔓延，后果将不堪设想，争取时间就是挽救生命。因此国家能否及时作出有效决策，广泛动员一切力量投入抗疫过程，显得尤为关键。在意识到新冠肺炎疫情存在人传人现象后，党中央就及时制定防控策略，要求各地全面采取行动，坚决遏制疫情扩散势头。在取得阶段性防控成效后，国家又基于经济发展和社会民生考虑，及时将复工复产提上日程。同时针对国外疫情，党中央再次调整策略，抑制减少了境外输入病例。全国各省市根据不同阶段党和国家的部署，结合本地实际，及时采取了应对措施。可以说，及时有效的社会动员是突发公共危机治理中的关键点。

3.政治运作的非常规性

突发公共危机的突发性和紧迫性要求党和国家这一动员主体的行为决策必须突破既有运作机制，采取非常时期的非常规化手段提高执行效力，减少危机影响，恢复正常社会秩序。

首先，在国家政治系统内部运作上，地方必须高度服从于中央意志和命令，使中央政策完全得以渗透和执行；其次，作为社会普通民众，为了实现公共利益，必须让渡部分人身权利和自由，共同维护防疫秩序，促进公共危机的平息；再者，为了尽快遏制重大疫情，国家必须暂时牺牲经济利益，对以企业为代表的各类经济主体实施强制措施，待疫情控制后再恢复常规经营。新冠肺炎疫情中国家采取的封锁、隔离、停工停产、停学等措施均是基于重大疫情状态下作出的非常规性决定，也是突发公共危机治理中的必要环节。

二、突发公共危机治理中社会动员的成效与不足

突发公共危机会对人民群众的身体健康和生命安全形成严重威胁，给社会正常生产生活活动造成严重阻碍。在新冠肺炎疫情中，以习近平总书记为核心的党中央对此次公共危机高度重视，科学应对，迅速实施社会动员，为打赢疫情防控阻击战奠定了坚实基础。与此同时，本次社会动员也暴露出一些不足之处，有待进一步思考和改进。

（一）社会动员的成效

1.实现社会资源的全方位整合

社会动员的主要内容是动员主体通过动员过程迅速实现社会资源的全方位聚集和整合。在非常规性的突发公共危机发生的情形下，整个国家体制由“‘行政发包制’转换为‘高度关联制’”[4]130，利用社会动员快速掌控资源调动能力，既包括人力、物力资源的整合，也包括精神力量的凝聚。

在2020年抗击新冠肺炎疫情过程中，仅仅利用国家应急储备是远远不够的，及时有效地调动和分发物资是战胜疫情的前提条件。在这一艰苦时期，我国强大的资源整合能力得以充分展现：全国各省区派出医疗服务队援助湖北；广大建筑工人用半个月时间将“火神山”“雷神山”医院建成并交付使用；社会各界募集善款，筹备大批紧急医疗物资支持一线抗疫人员救援工作；山东、沈阳、内蒙古多地市捐赠千余吨水果蔬菜支援武汉等等。这种国家层面的紧急社会动员，大力激发了社会统筹和协作能力，化个体为整体，化局部为全局，调动一切可利用的有效资源投入疫情防控过程，有效避免疫情的扩展和蔓延，有效保证了疫区人民的正常生活需求。就当前处于转型期的中国而言，社会各方面群体的利益诉求不尽相同，很难自发形成行动统一体。而这种广泛的社会动员正是起到“粘合剂”的作用，营造出守望相助的团结氛围，为解决公共危机提供了巨大的资源支持。我国社会动员的有效性与广泛的参与性也同时证明，中国特色社会主义制度能够将制度优势转化为治理优势，切实发挥“集中力量办大事”的资源聚集能力，汇成战胜疫情的强大力量。

2.广泛凝聚社会共识

在利益诉求差异化、思维方式多样化的现代社会，要想在社会成员之间凝聚起观念和行动上的“双重共识”需要付出很大程度的努力。而借助于现代媒体，国家则能在突发公共危机中广泛快速实现社会共识的凝聚。

大众传媒具备信息获取与传递、宣传、引导和监督等功能，权威性的主流媒体凝聚共同体意识的能力更是无可取代。新冠肺炎疫情爆发后，微博、百度、丁香园、电视新闻等平台和媒介均开通有关疫情实况、防疫知识、信息鉴别等相关专题，使人民群众能够及时获取与疫情有关的内容，同时抚慰处于隔离期、恐慌期的大众心理，强化大众理性认知，引导公众行为，稳定民心，避免引起社会动乱。特别是多个主流媒体专门推出辟谣栏目，如腾讯专设“新型冠状病毒肺炎”特别版，对诸如“喝酒、抽烟不易感染”“板蓝根预防病毒”等谣言进行纠正，使社会公众形成科学认知，避免盲从。大众媒体对于钟南山、李兰娟等“最美逆行者”的报道引起了人民群众的深刻共鸣，促使大家在精神上相互鼓励，行动上紧密团结，在公共危机治理工作上积极配合，全国上下一心为武汉加油、为中国加油，汇聚起坚决打赢疫情防控阻击战的磅礴力量。另外，在基层乡镇，广大村干部依托于村社广播，采用顺口溜、用方言乡音播报防疫要求，潜移默化地加深了民众的认知认同。由此可见，大众传媒能够第一时间、最大限度地传播防疫信息，引导群众达成共识，激发强大精神动力，发挥凝聚效力。

3.强化国家认同意识和民族自豪感

任何一次重大公共危机的治理都离不开全国56个民族、各界群众团结一致的共同战斗。党和国家在此次新冠肺炎疫情中的强大社会动员能力和防治成果向国民充分展示了中华民族作为一个统一体所能发挥的巨大精神力量。

在党和国家的社会动员下，新冠肺炎疫情阻击战取得了阶段性胜利，中华民族的自豪感、认同感进一步增强，中国人民真切地感受到了中国共产党的主心骨作用和中国特色社会主义的制度优势。同时，作为负责任的大国，中国依托于在抗击新冠肺炎疫情工作中总结出的宝贵经验，主动向世界各国伸出援助之手，为全球抗击新冠肺炎疫情发出中国声音、提出中国方案、贡献中国智慧。面对本国疫情，中国共产党和中国政府以人民为本，不惜耗费巨大的人力、物力资源，全力挽救和保护每一条生命；面对世界疫情，中国不瞒报、不虚报，毫无保留分享抗疫经验，交流防控措施，共享疫情数据和信息，尽己所能向世界各国提供防疫物资，并派出医疗救援队协助别国开展防疫工作，为推动人类命运共同体建设发挥着力所能力的作用。中国的所作所为得到了世卫组织和世界人民的赞扬，也使得作为中国人的民族自豪感油然而生。中国人民共同抗击新冠肺炎疫情的经历是前所未有的共克时艰的历史记忆，将会激励一代代中国人为了国家使命、国家利益不懈努力，共同奋斗，把爱国精神注入灵魂深处。

（二）社会动员的不足之处

1.动员部署效率低下

社会动员权力的实施具有“扩张性”，在突发公共危机治理中表现出“双面性”特征。其运作高效，则能够实现社会资源的快速集聚，将权力运行优势转换为积极的治理效能；若运行滞后，则不利于危机治理效能的转化，对社会造成破坏性影响。

当前，在我国突发公共危机治理问题上，地方政府总体上能够对中央政府的工作部署作出快速反应，表现出较强的制度执行力；但是在面对未知风险时，则凸显出动员意识不足、效率低下的问题。在新冠肺炎疫情初露苗头时，武汉当地政府并未对不确定风险作出正确研判和有效预防，反而将病毒人传人的事实当作谣言处理，从而失去了处理重大危机的最佳时机。由于相关部门存在救援物资分配效率低下的问题，一些来自全国各地的医疗用品、筹集的善款不能及时送达疫区，有些甚至不知去向，使防疫效率大打折扣，也对政府公信力和政府形象造成较大负面影响。

2.动员应激过度

突发公共危机治理中的动员应激过度主要是指“动员主体过度动用行政力量与占用社会资源、过度消耗公众参与热情和精力”[5]27而导致社会秩序紊乱、过激社会舆情蔓延、行为逾越法律边界的现象。在应对突发性公共危机时，判断社会动员应激过度与否的标准是，其动员行为是否遵循合理、合法性原则。

在新冠肺炎疫情防控中，动员应激过度主要表现为由消极心态所诱发的社会恐慌以及地方治理者的错误动员行为。当网络媒体纷纷散布“武汉封城”“xx地感染数量超过xx”“藿香正气水、双黄连可防病毒”等不实消息时，社会恐慌情绪在各种谣言助燃下演变为过激反应。公众将其过度解读，出现抢口罩、抢蔬菜、囤药品、囤酒精等不理智行为，这一方面与社会主流媒体信息不准确有关，更凸显了公众素养欠缺、常识储备不足等缺陷。除了公众的过度应激现象，一些政府也出现了过度防控行为。为做到“守土有责”而避免被问责，达到人人不外出、阻断传播途径的效果，地方治理者甚至采用设置路障、挖断道路以及“抡锤子、掀桌子”的方式，避免人群集聚，来达到“全国一盘棋”的效果。这不仅反映出群众危机应对意识的欠缺，也暴露出权威部门安抚社会心理、抚平社会恐慌能力的欠缺。这种动员应激过度现象将直接导致社会资源的缺乏和强制性分配，损害社会防疫秩序，侵害公民合法权益，降低公众配合度，阻碍危机治理进程。

三、突发公共危机治理中社会动员机制的优化策略

突发公共危机治理是国家治理现代化的重要内容，社会动员机制的优化是推进危机治理效力提升的关键路径。针对新冠肺炎疫情这一公共卫生危机中社会动员机制显露的不足之处，应从适度动员、依法动员、科学动员三方面入手加以改进，优化动员机制，切实提高危机应对的专业化能力和国家治理现代化水平。

（一）适度动员

社会动员的规范化建设和动员行为适度性的准确把握对提升公共治理能力现代化具有重要意义。突发公共危机治理中的社会动员作为带有行为和意识导向性的公共参与活动，必须遵循适度性原则，否则将会因动员不足导致治理效力低下或因动员过度导致社会秩序失衡等问题，并将国家危机治理运作机制导向非常规状态。

在新冠肺炎疫情危机中，由于社会舆论和媒体话语鱼龙混杂造成公民心理过度恐慌，加之各地均面临疫情防控与复工复产双重压力，极易诱发动员不当问题。在这种情况下，必须以社会动员内在规律的准确把握为着眼点，探寻动员不足与动员应激过度之间的平衡点，掌握动员分寸，规避运作风险。一是要对公共危机发展态势作科学预测，传递给公众正确理性的信息，引导公众注意理性防护、规范进行社会活动，规避由于公众过度应急行为发生的风险和危机，避免谣言四射，及时安抚公众消极情绪；二是要提高各地政府随机应变能力，在控制当地风险后，对复工复产、复学等做出积极响应，尽可能降低因经济停滞造成的损失。在合理动员、随机应变上，浙江、广东两省份做了很好的表率。虽然都是在疫情之初率先启动重大突发公共卫生事件一级响应的省份，在疫情得以控制时，相较于其他省份持续加强防控力度，继续实施“防人”政策而言，它们却已有条不紊地进行复工复产。这两种行为背后，反映的正是各地对于突发性公共危机治理能力的差异，也充分证明，只有因地制宜、统筹兼顾，因时而动，才能确保社会动员的适度和社会各方面的正常运转，有效发挥社会动员的积极功能。

（二）依法动员

突发公共危机治理中的依法动员是指运用法治方式进行的社会动员，使得动员行为符合法治规范，依法运行，从而发挥最大治理效能。公共危机法治是法治国家的基本内容之一,法治国家必须重视公共危机法治[6]83。现代法治为国家政治运转和经济发展提供了法律遵循，是不可触及的底线。缺乏法律的规范和约束，社会动员就容易失控，公民参与也极易演变成非理性活动。因此在突发公共危机治理中，要将法律制度规范切实运用于社会动员过程之中。

在应对新冠肺炎疫情中，一些地方政府出现违背法律制度规范，采用“硬来”的方式实施强制动员的不当行为，能否把握适当的“度”是对其法治化治理能力的考验。诸如，云南大理截留其他省份防疫物资的行为涉嫌违反《中华人民共和国传染病防治法》中关于储备物资的调用条例。中央随即发布通知，指出地方各级人民政府不得以任何名义截留、调用医用防护服、N95口罩、医用护目镜、负压救护车、相关药品等重点医疗应急防控物资。疫情防控越是到关键时刻,越要依法统筹推进各项防控工作。这就要求，在危机治理中，一是要将社会动员的效用与法治紧密结合，夯实制度理性，以立法方式明确动员实施主体、实施方式、权利范围、主要内容等，在遵循法治规范的基础上高效整合社会资源，凝聚社会共识，有序推动公众参与；二是要因地制宜，找到适合基层的危机治理机制，将法治思维和法治方式融入动员全过程，提高依法获得社会资源的能力。同时要提高基层民众的法治意识和素养，健全完善基层危机应对资源保障，使全国的社会动员系统运作由自上而下渗透转化为自下而上的依法参与和积极推动，保障整个社会动员过程有条不紊地进行。

（三）科学动员

突发公共危机治理中的科学动员是在准确把握危机发展态势和发展规律的基础上，将适度原则、法治原则与科学研究相结合，吸纳各领域专业人士参与指导社会治理的活动。科学动员能够使专业知识快速转化为及时有效的应对行动，使公众形成积极理智心态，避免额外危机衍生，为取得危机治理的胜利提供有力保障。

科学技术是同疾病较量的最有力的武器。新冠肺炎疫情是涵盖医学、传染病学等多学科多领域的突发性公共危机，其发生的客观性要求我们在尊重其发生机理和发展趋势的基础上运用科学思维，采用科学方法理性应对。要实现科学动员，一是要建立以科学家或各行业专家为核心的危机应对小组，充分利用“外脑”作风险预见与研判，对治理工作作出科学统筹部署，向公众提出合理建议，避免引起社会恐慌与盲从。二是要尊重客观事实，利用科学知识及时止损。在防疫过程中，要坚决避免疫情瞒报、延报行为，应坦然接受并积极应对不良后果，运用中西医学、病毒学、传染病学等多领域科学知识，组织大批相关专业人员投入防治过程，进行周密准确的统筹，为危机应对提供科学支持与价值引领。只有将社会动员建构在科学引领基础之上，才能切实发挥各动员主体的积极作用，保证危机治理工作精准有效。

突发公共危机已经成为现代社会影响公众生存发展与社会各机制稳步运行的巨大阻碍，需要通过及时、科学、有效的社会动员进行防控与治理。在新冠肺炎疫情中，社会动员所具备的整合社会资源、凝聚社会共识、强化国家认同的积极功能是我国取得公共危机治理成效的关键优势。针对现阶段社会动员中暴露出的效率低下、应激过度等问题，需要进行适度、依法、科学动员，保证突发公共危机治理工作的持续性与稳定性，推进国家治理体系和治理能力现代化健康发展。