学校场域内教育惩戒政策执行阻滞及其治理

郭超

（山东师范大学教育学部，济南，250014）

一、问题的提出

教育惩戒是一种重要的教育方式，它的合理运作能够有效维护教育教学秩序、促进学生健康成长。但教育惩戒实践中，不敢惩戒和滥用惩戒、甚至体罚学生的情况在教师群体中同时存在。教育惩戒政策是调控教育惩戒实践和解决教育惩戒难题的重要制度化措施，其能否顺利执行就成为发挥教育惩戒效力的关键。在这一重要领域，许多学者从不同视角进行了研究。已有研究主要是在宏观层面上对教育惩戒政策问题界定、议程设置以及政策合法化等方面的理论阐释，对于教育惩戒政策执行过程、尤其是在具体的学校场域内政策执行过程的研究较少。

政策执行作为政策过程的中介环节，是实现政策目标的唯一途径，具有十分重要的地位[1]。实践中教育惩戒政策执行怎样？如何解决政策执行中的问题，顺利实现政策目标？这些重要的问题亟待进一步研究。学校和教师是教育惩戒政策的直接执行者，对学校层面惩戒实践的研究可以揭示出政策执行的现状及其问题，有利于提出针对性的治理对策。所以，本研究集中探讨学校场域内教育惩戒政策的执行问题，以期对教育惩戒的合理运作有所助益。

二、教育惩戒政策执行阻滞的表现

在笔者调研的地区，教育惩戒政策在学校场域内的实践中存在一定程度的政策执行阻滞现象。政策执行阻滞指的是在某些消极因素的作用下，政策执行过程出现了不顺畅甚至停滞，进而致使政策目标无法完整实现甚至完全落空的情形[2]。在学校层面教育惩戒政策执行阻滞具体表现为以下三个方面。

1.教育惩戒政策文本传递中断

我国现行学校管理体制决定了自上而下的政策执行模式，政策制定后需要逐级转发至学校执行。该政策执行模式是一种典型的压力型体制[3]，它遵循自上而下的单向传递以及执行机制。在整个政策过程链条中，政策文本能否有效传递直接影响着政策目标的实现。笔者调研所在的K市，市、县两级政府及教育行政部门并未制定教育惩戒类政策。学校教育教学实践执行的是省级以上的教育惩戒政策，这类政策需要经过纵向层级传递，才能到达学校层面。而在学校场域内，上级的政策文本并未以正式渠道传递到教师层面，教育惩戒政策文本传递在学校层面与教师层面之间出现了中断。在缺乏合法化的权威政策文本的情况下，教师群体对教育惩戒政策的获取，主要来源于媒体报道以及其他非正式信息渠道。总体来看，通过这些渠道接受的信息是碎片化的，具有很强的片面性。

2.教师自发理解并变通执行教育惩戒政策

教育惩戒政策文本传递虽然出现中断，但是面对具体的教育惩戒实践，教师常常陷入放弃惩戒或滥用惩戒的左右为难的尴尬境地[4]，教师群体对教育惩戒政策是有现实需求的。教育惩戒实践亟需政策的调控，以改变这种两难处境。所以，教师有动力去执行教育惩戒政策，以便保障自身的教育惩戒权，发挥教育惩戒应有的价值。

在教育惩戒政策文本传递中断的情况下，教师自发理解且变通执行教育惩戒政策。自发理解导致了解释的主观性，造成教师对惩戒政策的理解是多元的，甚至是相互矛盾的。自发理解会曲解政策以及自行改变部分政策内容的变通执行。以K市的Z小学为例，在具体惩戒措施的执行上，出现了改变惩戒时间量、惩戒方式等有违政策要求和价值取向的现象。具体来说，一方面，部分教师注重微观的政策合法性，由于没有学校正式的程序性推行，教育惩戒政策执行缺乏学校层面合法性权威的支持，导致这部分教师不敢执行惩戒政策；另一方面，还有一部分教师，注重宏观的政策合法性，任意扩大惩戒政策赋予教师的惩戒权以及惩戒政策的适用范围，助长了滥用教育惩戒的行为。

3.学校外部环境对教育惩戒政策反馈消极

从系统论观点来看，政策执行除了受政策系统自身运行机制的规制外，还受系统外环境的影响。从笔者调研来看，学校外部环境对教育惩戒政策反馈消极，阻滞了教育惩戒政策的顺利执行。对于教育惩戒政策执行来说，最重要的外部环境就是家庭和社会舆论。家庭方面，笔者调研发现，家长群体对教育惩戒缺乏理性认知，把教育惩戒几乎等同于体罚或变相体罚。类似“只要老师让‘站起来’了，不管多长时间，就是‘罚站’”[5]的逻辑充斥于教育惩戒实践。因此，家长对教育惩戒政策反应消极，这给政策的执行造成了阻碍；社会舆论方面，现阶段社会舆论对教育惩戒倾向于作出负面评价，媒体更倾向于关注冲突、竞争和批评[6]。具体来说，就是对体罚或变相体罚等消极信息的过度报道，而对合理教育惩戒的正向价值鲜有媒体关注。这导致公众对教育惩戒概念的认知偏见，套用体罚和变相体罚的话语体系消极地解释性理解教育惩戒。

三、教育惩戒政策执行阻滞的成因

1.教育惩戒政策的敏感性

政策的敏感性源于政策调控的问题所具有的多重利益冲突。敏感性政策的执行是一种多主体参与、多因素影响的复杂过程。此外，敏感性政策执行受正反馈机制控制，对现状的微小输入经过复杂的系统运作会产生巨大的反应[7]，“牵一发而动全身”，政策执行成本因此大大增加。教育惩戒政策是典型的敏感性政策，它所干预的教育惩戒实践充满了矛盾冲突。政策执行涉及学校、家庭和社会中的多个主体的博弈，执行过程中多主体间的利益冲突致使政策的执行成本较高。从利益分析视角来看，作为政策执行者的学校和教师，对敏感性的教育惩戒政策的执行面临着巨大的利益受损风险，微小的惩戒行为有可能面临家长和社会的过度负面评价。在现有外部环境条件下，负面舆论一般会面临教育行政部门自上而下的行政性处罚，所以，学校和教师基于自身及群体利益，象征性、选择性执行等就成为相应的策略性行为选择，造成教育惩戒政策执行阻滞现象。

2.教育行政部门对教育惩戒政策执行的制度化推动缺失

在自上而下的政策执行模式下，依据纵向层级性运作的“高位推动”是保证政策顺利执行的动力机制。“高位推动”的运作基于上级拥有的权力，尤其是人事权，所以，能得到下级的全力配合。在教育惩戒政策的执行中，K市及其下属县级教育行政部门对政策执行的制度化推动缺失，这是造成该地教育惩戒政策执行阻滞的重要原因。具体来说，由于现行学校管理体制下，县级人民政府的教育行政部门依法掌握校长的聘任权，校长出于晋升和职业生涯的考虑，会优先执行上级教育行政部门强力推动的政策。为使上级制度化推动的工作得到更好的落实，尤其在政绩主义逻辑推动下，校长会广泛地调动资源来高质量完成相关工作。而对于缺乏直接上级制度化推动的教育惩戒政策，作为执行者的学校则无意愿或无能力去执行。避免对缺失制度化推动的教育惩戒政策的过度关注是校长及其管理人员基于现实环境的策略选择。学校缺乏行政性压力，教育惩戒政策执行自然出现阻滞现象。

3.多任务环境对学校注意力的争夺

学校的主要职能是进行教育教学，促进学生健康发展。除此之外，现行学校管理体制下，它还要接受带有一定行政性的工作，包括教育行政部门的督导、教研机构的视导以及其他行政部门涉及教育方面的工作。“上面千条线，下面一根针”的多任务环境同样适用于对学校管理现状的描述。多任务环境必然会争夺稀缺的组织注意力资源[8]。基于有限理性理论，注意力的稀缺意味着我们的行为主要采用串联模式，每次只能处理一件或有限的几件事务[9]。学校的理性选择就是对工作进行排序，序列性地解决各种任务。因为精力有限，在学校管理者看来不重要的政策就会选择不执行或部分执行，阻碍政策目标的顺利实现。对于教育惩戒政策来说，在没有教育行政部门“高位推动”的前提下，由于教育惩戒政策的复杂性和敏感性，导致政策执行相对风险较大，同时，政策的收益却较低。作为政策执行者的学校管理者基于稀缺的组织注意力，理性的判断就是把这种高风险低收益的政策排除在学校工作议程之外，这阻滞了教育惩戒政策的执行。

4.教育惩戒行为的高风险

学校场域内，对于教育惩戒政策的执行来说，面临的重要问题就是教育惩戒行为高风险引致的高度不确定性。首先，随着人们民主法治意识的增强，直接或间接作用于身体的惩罚被认为是不人性、不道德的，而教育惩戒这种教育方式也是直接或间接地作用或影响身体的，这增加了教师的惩戒行动面临的道德风险。其次，社会舆论对于教育惩戒的负面话语起了推波助澜的作用。媒体会更多报道有舆论价值的与体罚及变相体罚相关的新闻，这会直接导致社会尤其是家长对教育惩戒的负面情绪，增加教师的惩戒行动面临的舆论风险。最后，各地教育主管部门几乎都有禁止体罚及变相体罚的“禁令”，这增加了教师的惩戒行动面临的行政风险。家长的不信任、媒体的负面报道以及教育行政部门的压力，增加了教育惩戒实施的不确定性。尤其是家长群体关于教育惩戒的负面评价信息上传到教育行政系统，然后以行政压力的形式自上而下地传递到教师群体，教师的惩戒以及教师对惩戒政策的执行就会面临高成本的行政性处罚，这严重阻碍了教育惩戒政策的执行。

综上，教育惩戒政策的执行遇到了矛盾困境：家庭、学校以及社会的阻力互相强化，形成了阻滞政策执行的系统性机制。如何化解教育惩戒政策执行的阻滞困境，就成为一个重要的课题。

四、教育惩戒政策执行阻滞的治理

“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[10]学校场域内，对教育惩戒政策执行阻滞的治理强调家庭、学校和社会等多个中心之间的协调和互动，采取网络化联合行动，保证政策顺利执行，实现教育惩戒政策目标。

1.确保教育行政部门的“高位推动”

基于现有文化背景，在公共政策的执行中，“高位推动”是一种有效的治理模式[11]。在教育惩戒政策的推行中，教育行政部门的制度化推动起到了根本的动力作用，其利用常规的工作机制，比如定期或不定期的督导、检查，就可以推动教育惩戒政策在学校层面的顺利执行。由于“高位推动”所具有的“层层加码”现象，执行成本被搁置，实现了组织注意力的聚焦。

从县级教育行政部门来说，首先，要保证教育惩戒政策文本的有效传递，提供政策执行的“路线图”。通过对教育惩戒政策的纵向层级传递机制施加必要的行政性压力，可以确保政策文本的顺利传递。尤其是在由学校层面向教师层面传递阶段，要通过执行前的要求和执行过程中的监督来确保政策文本传递的有效性。此外，教育行政部门也要对学校相关负责人进行必要的培训，明确政策执行的时间安排和指导性步骤，确保学校对政策执行要求的准确接收，保证相关人员对政策的准确理解，杜绝信息传递失真。其次，要通过定期和不定期的督导，对教育惩戒政策的执行情况进行监督。基于对上负责体制，教育惩戒政策执行的专项督导可以确保学校积极推动政策落实。特别是不定期的督导，其有效运作能够保证学校注意力持续向政策执行分配，很好地解决了可信性监督问题，保证政策执行的质量。最后，要制定可量化的政策执行评估标准。明确、可量化的评估标准可以确保教育惩戒政策执行的效率，减少不必要的组织注意力耗散。学校和教师可以对照标准指导政策执行工作，有针对性地调动资源，实现预定政策目标。

2.建构学校场域内的冲突解决机制

教育惩戒的家校冲突所引致的高风险是阻滞教育惩戒政策执行的重要原因之一。当教师的教育惩戒行为被家长认为是体罚行为时便会爆发冲突。在实践中，冲突被认为是妨碍组织团结的消极因素，往往是学校极力避免的事情。但通过允许行动的自由表达，冲突发挥了维护群体的正功能，防止了敌意的累积[12]。所以，建构学校场域内的冲突解决机制，可以对教育惩戒政策执行冲突中的敌意进行制度内的合理宣泄，促进政策执行的推进。

具体来说，要建构校内三级冲突解决机制，自下而上分别是家长-教师冲突解决机制、家长-班主任冲突解决机制和家长-业务校长冲突解决机制。首先是家长-教师冲突解决机制，解决当事教师和家长之间就教育惩戒行为产生的异议，主要是通过沟通解决冲突，化解误会。其次是家长-班主任冲突解决机制。当家长与当事老师沟通失败后或家长认为当事老师存在体罚行为时，家长可以与班主任进行协调处理，班主任起到了居间调解的作用。最后是家长-业务校长冲突解决机制。当家长与班主任协调失败后或家长确认当事老师存在严重体罚行为时，家长可以联系主管教育惩戒工作的业务校长进行处理，防止冲突恶化、扩大化。

对于分级冲突解决机制的运作，家长有时并不遵循逐级解决机制，所以，要加强冲突解决机制运作中的纵向和横向沟通协调，根据冲突的烈度，在合理的层级机制下去解决相关问题，保证政策的顺利执行。

3.保障家长监督渠道的畅通

家长自下而上的意见反馈是社会监督的一种形式，结合教育行政部门自上而下的监督，可以形成比较完善的多中心监督网络，提高教育惩戒政策执行的效率。多中心治理理论认为，通过多个权力中心的相互沟通合作，可以化解公共性治理难题。各主体的参与治理是化解教育政策执行阻滞问题，保证政策顺利执行的重要机制。家长群体通过社会监督的方式参与学校的教育惩戒政策执行，可以弥补学校政策执行由于单方面行政化推进所产生的对家庭、社会诉求的忽视问题，形成家、校、社多中心推动教育惩戒政策执行的良好治理格局。

一方面，要保障校内监督渠道的有效性。要着力构建政策执行的校内监督机制，建立专门的机构、配备专门的人员去回应家长的意见建议。在学校场域内，形成意见建议的反馈机制，才能更好地促进政策执行，避免家长反馈无门，而被迫选择校外监督渠道进行投诉，导致问题复杂化。另一方面，要保障校外监督渠道的有效性。畅通市民信箱、市长热线等民意传达渠道，保障家长意见自下而上传递到教育行政部门，然后自上而下以行政压力的形式传递到学校。学校管理者基于对上负责体制，必然会重视家长的意见，进行相应的回应，确保更加公正地推动教育惩戒政策的执行。

4.营造有利于教育惩戒政策执行的舆论环境

良好的社会舆论环境是推动教育惩戒政策执行的重要一环。现阶段媒体关注的焦点是体罚与变相体罚等负面信息。在对教育惩戒缺乏理性认知的情况下，对教师体罚行为过度报道、对教师合理惩戒行为少有关注的舆论格局会间接在社会层面形成对教育惩戒的否定性话语。这种话语体系会轻易阻碍教育惩戒政策的推行。所以，需要营造有利于教育惩戒政策执行的舆论环境。

首先，加强学校层面的对外宣传，纠正家长对教育惩戒的错误认知。学校可以通过传统媒体和新兴的自媒体宣传教育惩戒政策，让家长准确理解政策内容，明确教育惩戒与体罚的区别，优化家校配合，构建有利于教育惩戒政策执行的外部环境。学校层面的宣传具有自下而上、以点带面的特点，学校的相关宣传工作会形成合力，营造有利于教育惩戒政策执行的健康舆论氛围。其次，引导媒体发出多种声音。体罚和变相体罚等冲突性信息是媒体关注的焦点，自然会被媒体争相报道。而对于教育惩戒的正向报道，可以加大对传统教育类媒体的资源支持，增强其影响力，同时鼓励发展教育新媒体形式，形成多层次的正向报道机制，发出正面声音，保证相关教育主体对教育惩戒政策形成客观公正的理解，在相对充分的信息下做出相对理性的判断和决策，使教育惩戒政策能够顺利执行。最后，引导媒体坚持公平正义原则，增强舆论的科学引领作用。新闻自由并非随心所欲，媒体的新闻传播要做到客观真实、科学准确。不管是正面舆论，还是负面报道，都要杜绝片面、夸大以及虚假等不实信息，形成良好的媒体生态。