农村集体经营性建设用地入市对乡村振兴影响——以常州武进区为例

河海大学商学院 林桂泉

一、文献综述

目前已经有许多学者围绕集体经营性建设用地入市展开探讨，大多数文献集中于对土地入市流转收益分配、入市阻碍因素以及针对不同试点地区的入市状况进行研究，皆对入市政策的完善与乡村振兴工作的实现做出巨大的贡献。

土地流转收益，是指集体经营性建设用地使用权在初次流转和再次流转过程中所产生的收入与利得的总和。这部分的收益主要在政府与各地区、村集体与村民、村民与村民之间分配。石小石（2016）指出收益分配存在多方面的矛盾。一方面由于土地位置差异导致了土地收益差距，城郊农民和非城郊农民这两个群体之间存在区域间收益分配矛盾；另一方面，土地供给的增加、征地成本的增加都会间接导致政府收益降低，造成城乡收益之间的矛盾。对于收益分配矛盾的原因，不同学者提出了不同的观点。有学者认为分配主体模糊、分配机制不完善是主要原因（陈尔康，2020）；有学者认为集体经济组织土地收益提留比例缺少参照标准，容易被“分光吃净”，同时村民间收益的分配机制过于单一，也导致了收益分配的矛盾（何格等，2016）；还有学者指出，现实生活中农村集体经营性建设用地的产权主体界定不明确，所有权主体设置虚化等问题也阻碍了利益的合理分配（王秋兵等，2017）。关于如何实现流转收益的合理分配，周滔（2020）分别采用Shapley值、TOPSIS计算得出在地方政府、村集体经济组织、集体经济组织成员间的收益分配比例，王湃等（2018）以W市城镇规划区内商业用途入市地块为例，调整“入市”改革中国家、集体和个人收益分配比例，政府提取土地增值收益调节金比例增至31%～37%之间，计算出“入市”和“征地”收益比应控制在［1.42∶1,1.58∶1］。

对于入市阻碍的因素，不同的学者也从不同的维度展开探讨。从农户自身角度，农户自身对于法律权益实现、入市风险以及利益满足的考量会影响农户入市意愿（李林峰等，2021）；从村集体的角度看，村委会或村民小组行使集体土地使用权和经营权的权责尚未界定，农村土地产权主体虚位使得农村集体和农民的土地处分和收益权能无法实现（何格等，2016）；从政府的角度，土地利用现状分类、规划分类、城镇地籍分类等众多分类体系中根本不存在对农村集体经营性建设用地的分类描述和解读标准，在流转过程中极易产生地块边界的产权纠纷（董秀茹等，2016）。

许多文献也与本文一样将目光聚焦在具体的试点地区，探究土地入市过程中遇到的问题。蓝宇蕴等（2020）以新丰村为例，探讨土地收益给村民生活方式带来的影响，如选择提前退休以及稳健型的投资理财方式等；龙小敏等（2020）对湄潭县的试点成果进行分析，提出增加商住综合性用地入市、指标形式异地入市与就地入市并行、政府发挥最优居间作用等对策建议；谢小芹（2017）则以四川省战旗村的试点工作为例，指出行政控制与社会动员同时出现在该试点中，形塑出了“调适型政策试点”。

二、调研成果

（一）理论调研成果

目前土地入市进展顺利，入市规模可观，给乡村振兴带来了多方面的进展：第一，每亩土地收益上升，村民收入上升；第二，企业获得了自主经营权，不仅使其更合规合法，也会日后经营融资提供了便利；第三，土地入市收益成为村集体的经济支柱，为基础设施建设提供了保障。

但也存在一些实质性的问题：一方面，缺乏土地指标的现状导致了乡村中仍有一部分土地处于闲置状态或被低效率利用，导致村庄经济发展受抑制；另一方面，土地入市导致农民工进城务工反过来导致许多农地被抛荒，粮食供给受到影响。

（二）实地调研成果

本次调研在武进区的蒲岸村以及洛阳镇展开，调研对象包括蒲岸村、洛阳镇，以及洛阳镇内的谈家头村与管城村。

1.蒲岸村

在入市前期准备工作方面，蒲岸村村委会首先召开村民代表大会，做好对村民的宣传工作，并同步推进对企业的宣传工作，以确保土地入市的顺利进行。因为未来企业需交费用都是通过政府以及村委的意见进行支付，因此这种由村委亲自带头投身于基层中与百姓、企业交流的方法，能够减少企业与老百姓的矛盾。

在入市进展方面，到2018年4月底，全村入市成交建设用地40.0933万平方米，办理入市交易手续的面积为38.5336万平方米。入市收益方面，入市前一亩土地补偿1300元，入市后一亩地补偿1600元，补偿金会根据物价水平进行调整。村里每亩土地收益为3780元（6.3万元x6%），相比入市前增加1780元。

在企业发展上，蒲岸村主要依靠村委为企业解决环保、办证等问题，来减轻企业的负担，这使得企业在此办厂后无后顾之忧。以往由于政策不允许，部分企业建设了不符合规划的厂房或者是占地的行为，现在入市的政策下发，方便了村、镇帮助这些企业办理转化的手续，使其合法、合规。另外，当地民风淳朴，为企业创造了良好的投资环境。虽然土地入市给乡村振兴带来了经济活力，但也存在着迫切需要解决的问题。例如即使蒲岸村现在有大约4000万元的资金可以运转，但是对于村中各类事业以及村民收益分配仍显得杯水车薪，所以蒲岸村的殷书记希望上级政府能够多给些指标，用于建造标准厂房。这样一来就可实现依靠租金获得收入。

2.洛阳镇

洛阳镇主要通过三种入市方式：出让（50年）、租赁（20年）与短租（5年），其中新供地只能用于出让。洛阳镇中18个行政村土地价格不同，由村民自行决定，平均7万元／亩。办理集体经营性建设用地入市形成了一个三赢局面：镇有收益，企业能办证，老百姓收入上升。老百姓的收入原来是900斤大米，按照市场价（2.1元／斤）折算，现在按照4000元每亩补贴给老百姓。

洛阳镇2020年税收7.67亿元，可用财力：4.6亿元，支出：4.6亿元，支出主要用于政府日常运营、工资、日常维护、补助、公共设施建设和年租金等。

3.谈家头村与管城村

整体入市情况上，不包括工业园区，谈家头村共有144家企业，100%入市；管城村入市企业79家，总共落实450亩地。

谈家头村的入市流程是先由村委会一级确定土地使用性质。土地入市之后，镇跟村签订协议，村再与村小组签订协议。这从根本上解决了农民的土地承包经营权问题。

在谈家头村，若出现入市过程中办证面积（出让、租赁、短租）与村民提供土地面积有出入的情况，则采取对村民一次性补偿的方法。对于没有手续的土地，需要重新调指标、调规划，另外征收一部分费用，总费用大概70余万元；对于有手续的土地费用则低一些，大概20万元左右（区、镇、村各6万，加上审批有关手续的费用）。关于这些费用的对下分成问题，采取会议协商形式来定。入市每一亩6.7万元，按6%补贴给村民（4020元）。

在管城村，目前为止还有3家企业未办证。对于没办证的企业，村集体都帮他们办了手续，补偿方案为：一亩7.2万元，利息6%或5%存在镇的资产公司里。

在入市过程中，村集体为企业的发展也提供了诸多支持，以前若要征、租用土地用于创办工业企业，需要直接跟村镇联系，但在土地入市后，土地相当于商品，企业便有了自主经营权，在承包期间，可以直接转让，融资也有帮助。在土地收益能力上，以前如果土地归于地方百姓使用，或者属于租赁形式的，第三方不测算价格；现在通过土地本金量化，入市之后，第三方可以测算土地价格。

三、政策建议

（一）政策性建议

（1）简化集体土地入市流程，简化土地指标申请流程，简化集体土地入市的证件办理。

（2）简化企业购买土地使用权的流程、环节、证件以及相关问题，村集体应尽量提高对企业的服务水平，为企业提供土地使用的一条龙服务，帮助企业解决证件办理、环保问题，提高集体土地配套设施，基础设施质量，打造适合企业入驻的集体土地，企业想入驻的集体土地。

（3）村民入市意愿方面，加强和村集体的沟通，意见交流，加大对集体土地入市的宣传以及村民对集体土地入市村民利益的认识，保障好村民在集体土地入市过程中的权益，保障对村民集体土地入市的补贴。

（4）优化集体土地入市的收益分配，保障好村民的利益，对村民的集体土地入市的补贴是首要的，其次是妥善利用好入市收益其他部分，争取实现集体土地入市收益效益最大化，注重收益使用的安全性、经济性，利用多种投资方式使收益再增值，同时也要注重在公共事业上的投入，注重提高公共服务水平。

（5）优化入市方式，实现入市方式多样灵活，方便企业选择适合自身的土地使用方式，提高集体土地的使用效益，实现土地利用效益最大化。

（6）提高企业经营效率，整合效率低下的企业，避免土地浪费，加强招商引资，减少集体土地资源效益低下的情况。

（二）针对性建议

（1）简化土地指标及规划指标的申请流程，合理提高集体土地入市规模和效率，加快集体土地的利用效率，解决集体土地因指标不足而闲置浪费的问题，通过解决指标问题来优化集体土地入市规模不足，集体土地利用效益低下的问题，从而扩大收入，增加土地收益。

（2）为企业使用土地解决办证问题，促进集体土地入市规范化，努力减轻企业负担，为企业创造良好的投资环境。

（3）明确集体土地入市各方权益，坚持公平对待各方权益，坚持保障各方合法权益并且努力使各方利益主体明确自身在集体土地入市过程当中的权益。

（4）优化企业效益，对于小微企业，特别是效益不好的企业采取整合、引入新企业替代等办法，减少小微企业的数量，避免资源的浪费。

（5）加大力度打造良好的基础设施，努力提高农村公共服务水平，通过建设厂房来提高农村的投资吸引力。

（6）合理利用农村集体土地入市收益，加强对收益的优化管理，可以考虑多样化投资来实现集体土地入市收益增值，或者通过投入教育来提高公共服务水平，提高集体土地入市收益的利用效益，努力实现资本增值。

（7）宣传集体土地入市，加大村民对集体土地入市的认可度，同时也要脚踏实地，保障村民的集体土地入市收益利益分配，以实际利益让村民感受到集体土地入市给村民带来的好处。

相关链接

农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业和招商引资用地。

农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。

农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地。

建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

国新办2013年12月6日上午10时举行发布会介绍我国粮食增产农民增收等情况。农业部部长韩长赋在发布会上表示，关于允许农村集体经营性建设用地入市，大家比较关注。这个问题有些解读不全面，不能误解误读，一定要把握好，这里有三个限定词：一是它是集体的经营性建设用地，并不是集体的所有的建设用地，因为农村还有公益性建设用地和宅基地，更不是原来建设用地之外的其他耕地，这是一个限定词。二是符合规划。即使取得土地使用权，要建设什么也要符合规划。三是用途管制。概括地说，允许入市的只是农村集体经营性建设用地，必须在符合规划和用途管制的前提下，农村集体的经营性建设用地才可以出让、租赁、入股，并不是说所有的农村建设用地都可以自由入市，而且我理解，即便是集体的经营性建设用地入市，首先也还要确权、确地，不能无证转让。还要规范公开的市场操作，不能私下授受，所以需要开展试点，不是一下就推开的。