乡村网格化治理的基层实践与优化路径*

中共衢州市委党校 张冬洁

一、问题的提出

乡村治理是国家治理的重要内容之一。2019年6月中共中央国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。”在乡村振兴战略背景下，各地在积极探索一套完整的积极有效的以党建统领乡村治理现代化的机制。网格化治理模式作为一种社会治理创新模式，越来越受到基层的青睐。

网格化治理，是以信息技术为支撑，以整体性治理、网格化管理、无缝隙服务为特征，以多元主体为治理主体，以效率和质量并举的一种治理模式。该模式最早提出和应用是城市社区管理和治理。

网格运用在管理上是指对行政区域进行网格划分。网格化管理发轫于北京东城区的以万米为单元进行行政区域责任划分，通过对城市社区工作格局的调整，资源的整合，达到了城市管理的精细化、责任化、科学化和高效化的目的。网格化管理迅速得到了国家以及基层政府的重视，在城市社区中的运用越来越广泛。特别是2013年，党的十八届三中全会，将“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”写入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》这一种重要文献。网格化管理以制度建设被固定下来，并在城市社区中被推广。具有典型意义的有北京的“万米单元网格城市管理模式”、上海的“五位一体”治理模式、南京的“城乡一体”模式，以及浙江舟山的“网格化管理、组团式服务”模式等等。

学界从公共管理和社会治理的角度对网格化管理的不同模式、结构、机制进行了深入研究。认为网格化管理存在行政化倾向明显、社会组织和社会个体参与积极性不高、公共服务供给不足、长效机制难以形成等问题。为了破解这些问题，网格化治理扬弃了网格化治理的不足，吸纳了整体性治理与无缝隙服务、公共治理理论的现代化治理理念，以信息化、多元化、民主化、法治化为特点提升治理效率和治理质量。

网格化治理自2004年应用以来，对城市社区管理和治理起到了积极有效的作用。它利用信息化技术，整合了治理资源、优化了治理体系和治理结构，促进了社会精细化与精准化治理。与传统的治理方式相比较，网格化治理具有人性化、数字化、动态化等特点。

人性化服务革新了乡村治理理念。网格化治理是一种以人的需求为导向，构建“横向到边，纵向到底”的精准化、高效化网络化治理模式。其核心要义就是为治理对象提供最精准、最优质的服务。乡村治理说到底就是做人的工作。不管是从权力秩序重构的角度还是从基层党组织建设的干群角度来看，当前，乡村治理最重要的就是唤醒乡村群众对乡村振兴的价值认同与行动自觉。

数字化治理为乡村治理带来了技术变革。网格化治理以现代信息科技为支撑，运用先进的信息科技，将人、物、事进行了高效的互动连接，打破了时空界限。特别是在浙江，随着“最多跑一次”改革向乡村延伸，强有力的数据驱动为网格化治理提供了强有力的技术支撑。平台建设方面，“四个平台”“雪亮工程”等综治平台将接入；社会组织方面，农信联社丰收小站、村邮站、村淘店等社会性便民服务组织将不断地引入；服务主体方面，志愿者服务、义工服务等公益服务群体将不断被纳入；队伍建设方面，网格员、村务员将充分地融入。数字化治理为乡村治理注入了新的活力，提供了新的路径。

动态化治理促成乡村治理机制的优化。动态治理是网格化治理的显著特征。传统的乡村治理往往是以运动式的治理模式限时限区域完成既定的治理目标任务。难以形成长效化的治理效果与治理机制。网格化治理将县、乡、村进行了责任捆绑，以制度化的形式建立了县、乡、村的运行体系与运行机制。特别是随着乡镇模块化机构改革的落地，为乡村治理纳入社会发展总体规划提供了体制保障。

二、乡村网格化治理的基层实践与效能分析

（一）乡村网格化治理的实施动因：乡村治理资源的碎片化

“乡政村治”是我国乡村治理一个明显的体制特征。“乡政”强调政府对乡村治理的行政职能，“村治”强调村级组织对乡村事务的自我管理。在制度设计上，“乡政”与“村治”是辩证统一的，“乡政”为“村治”提供了制度安排与保障。“村治”为“乡政”提供了治理的基础，两者相辅相成有机统一共同促进乡村治理现代化发展。但是在现实层面，经常出现乡镇以科层制的模式管理乡村，而村民不自治的情况。这种不协调导致了乡村治理资源条块化问题突出。乡村治理的政治资源、经济资源、社会资源、人才资源都有行政区块化的倾向。乡村治理主体意识觉醒碎片化。当前，随着乡村治理格局的变化，乡村治理主体多元化是不争的事实。农村党组织、村民委员会、村民代表大会、村民合作社、村民志愿组织、村商会等多元的主体共同参与乡村的治理。多元主体参与下的乡村治理由于缺乏强有力的主导主体，治理零散、无目的性现象突出，乡村治理运行机制碎片化。多元治理主体下形成了组织内部机制、组织与组织之间的协同机制，这些组织的治理机制在特定群体、特定事件中形成了良好的治理效应。但是，由于乡村多元主体形成的工作机制之间没有很好地形成合作机制，反而提高了治理成本、降低了治理效率、削弱了治理效果。

（二）乡村网格化治理的实现方式：党建统领

为破解乡村治理资源碎片化、治理机制缺失等问题，衢州市衢江区积极探索党建统领乡村网格化治理模式。衢州市衢江区共设基层党（工）委35个，其中乡镇（街道、办事处）党（工）委21个，机关企事业单位党（工）委14个；设党总支11个，党支部667个。目前，有在册党员20560名，其中农村党员13527名，占65.8%。近年来，衢江区以党建引领乡村治理现代化为目标，以“组团联村、两委联格、党员联户”为抓手，做实做深做细乡村治理工作，逐步形成了党建有力、治理有效、振兴有质的新局面。

衢江区构建乡村振兴党建示范带“9115”目标体系建设，即打造9条区级以上示范带，每条示范带都有1个特色党建项目，都有1个改村提升项目，都有1个5亿元以上的产业项目，以示范带“串珠成链、连线扩面”，形成党建示范的集群效应，加快实现“全领域建强、全区域提升”。在此目标体系下将“三联工程”融入“双全党建”示范带建设之中。建立“区级+部门+乡镇”的三级运行体系。形成 “1+5”政策体系（即1个总体实施意见，5个分领域的三年行动计划），提出“4410”创建标准（即乡镇和村级“双40”条的“底线”标准、“十个一”的示范高标准）。以体系化确保“三联工程”成为党建统领乡村治理和乡村振兴的重要抓手。通过体系化的建设提升了“三联工程”在党建中的地位和作用。同时，衢江区构建了县乡村三级联动治理机制，通过制定“党建统领+基层治理”的实施方案等制度，形成了机制联动、考核联动、服务联动的格局。

（三）乡村网格化治理面临的多重困境

以“组团联村、两委联格、党员联户”为模式的乡村网格化治理体系，构建起了一个横纵交织的治理网络，整合治理资源，提升了治理的效能。但是，我们也看到，从城市社区治理延伸到乡村治理的网格化治理模式也面临一些问题。

理念上仍然停留在“管理”上，而非“治理”。乡村网格化治理本质上是为了盘活乡村治理资源，激活社会活力。但是，在实际的运行中，仍然难以摆脱管理的思维，在部分乡镇，仅仅将网格化治理当成是完成上级督查任务的日常事项。在观念上没有从整体性治理或者为村民提供优质服务出发，特别是村级党组织存在依赖思想。上级乡镇部门布置的或者是要求的事项，以任务式的形式敷衍完成了事。没有将上级的战略部署和资源与自身优势进行结合，难以享受到基层治理改革的红利。此外，网格一开始是用于“维稳”，需要较长的时间才能将服务意识培育起来。

机制上的设计与实践之间存在差距。网格化治理从县级层面进行了统筹布局，但是在实践过程中仍然存在形式主义，乡镇与村级层面对网格化治理存在冷热不均的现象。这种现象的存在一方面是重视层面的问题，另一方面也反映出各个乡镇、联系部门、联系村之间三者沟通联系、发挥作用的机制不到位。

网格与网格之间发展存在不平衡。网格化治理中的组团联村由于上级强有力的行政权力保障，能够比较有力、有序地推进。但是，“两委两格”“党员联户”由于缺乏强有力的内生动力，往往这两个“联”存在“联”而不到位、“联”而不实的情况。一方面是网格队伍建设存在欠缺。当前不管是村两委还是专职网格员或者兼职网格员都存在队伍老年化，年轻人少的问题；另一方面，以党建促进基层治理现代化是持久的人心工作，需要有长久的时间和耐心沉淀才能在关键时刻起到作用。这对乡镇、村级党组织是一个长久的考验。

三、凸显党的领导、融合网格与联动服务：乡村网格化治理的优化路径

网格化治理是推进乡村治理有效的创新模式。在乡村治理现代化的背景下，需要进一步深化乡村治理主体地位、治理机制优化与治理制度保障等问题。

（一）凸显党的领导在乡村网格化治理中的主导地位

加强党的领导是乡村治理的关键。当前，随着乡村结构的变化，需要强有力的组织聚合乡村分散的资源，优化治理机制，强化乡村治理与公共服务能力建设。基层党组织无疑是这一重任的承担者与实施者。乡村治理的目标必须以党的“两个一百年”奋斗目标为根本遵循，紧紧围绕乡村振兴的五大振兴目标开展工作。农村党组织是乡村治理的组织力量，党的十九大报告明确要求基层党组织要“以提升组织力为重点、突出政治功能，使农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。当前，随着乡村人口向城市的迁移，村级党组织队伍建设面临新生力量不足的窘境。农村党组织领导基层治理的后劲不足问题需要引起高度重视。

党的领导是“三治融合”的内核，基层党组织是“三治”体系的构建者。党的十九大报告提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，共建共治共享的“三治”融合依靠的是坚强的基层党组织。党的领导体现在目标、方向，村民自治则是发挥主观能动性，以主人翁的精神建设好物质家园和精神家园；法治提供了治理的制度保证；德治传承了我国乡村的优秀文化基因。因此，在网格化治理的过程中要避免新的割裂与割据，必须依靠农村党组织强有力的价值、文化和秩序的凝聚作用。

（二）融合治理资源优化网格化治理机制

乡村治理是一个动态的、日常的、长期的过程，网格化治理促成了乡村治理资源从单纯的乡村资源向城乡资源共同整合的过程。面对新的社会结构，乡镇模块化改革之后的后半篇文章需要继续书写。

第一，要对乡村治理的外源性与内生性资源进行梳理。乡村治理的外源性资源包括政府政治、经济、制度资源的输入，也包括社会组织对乡村建设的投入等等。内生性资源包括乡村文化、村民合作社、新乡贤等。外源性资源与内生性资源的盘活与运用具有自身的特点与规律，需要加强农村党组织建设，以农村党组织为统领，充分发挥党组织领导基层治理的职能；充分发挥农村党组织在统领资源整合力方面的战斗堡垒作用，整合一切有利于乡村振兴战略实施的资源，发挥党支部书记带头人的作用，理顺党的统领与村民自治之间的关系，达成最大共识，优化配置治理资源。

第二，要理顺横向与纵向的治理机制。网格化治理编制了横纵交错的网络体系，在行政区域或者空间区域上实现了精细化、精准化的布局与布点。但这仅仅是网格化治理的一个开端，要实现治理与服务的双提升，在纵向机制上仍然需要打通科层思维，理顺各个层级的权责关系。城乡治理融合发展是破解乡镇与村条线分割治理，实现基层治理一体化格局的重要手段。应当着力贯通县、乡、村之间，县级部门、乡、村之间，乡、村、乡之间的条块分割状态，以整体性政府的概念，打通各个层级、各个条线的协同机制。在横向上，要编制好组织网格机制。网格化治理模式在基层治理中发挥了重要的作用，特别是全科网格的建立对乡村治理资源的整合与机制的融合提供了良好的载体。要突出基层党组织的领导功能，在乡村中树立一致的治理价值观，避免因为网格的划分而形成新的网格鸿沟。

第三，要充分运用科技、信息的手段建立信息化协同机制。当前，随着“最多跑一次”改革向乡村的延伸，乡村便民服务中心的建立，使得乡村治理有载体、有方向、有手段。因此，针对乡村治理的特点，充分利用网络信息技术手段，建立简单、方便、快捷的工作机制，从而实现组织贯通、人员流通、资源优化的治理新局面。

（三）联合服务网格提升治理效能

网格化治理的一个重要特征就是治理与服务的融合。从基层实践案例来看，基层在运用网格化治理的过程中，往往会出现依葫芦画瓢，形象而神不像的尴尬局面。乡村治理不同于城市社区治理的一个显著特征是乡村治理具有内生的乡村文化但没有强有力的经济基础与政治基础。因此，要树立发展是乡村治理有效的基础的理念，加快推进乡村经济、政治、社会、文化、党的建设全面发展。同时，要联合党建服务体系建设，推进城乡服务均等化发展步伐。乡村公共服务品质的高低直接影响了村民的获得感、幸福感。当前，乡村公共服务制度供给乏力、公共服务内容单一、服务体系不完整、服务方式简单化、服务机制不健全。因此，必须加快乡村公共服务体系建设，完善乡村社会保障体系、加大乡村服务的技术与资本投入。此外，必须不断完善基层民主体系建设。村民自治是具有社会主义特色的基层民主模式，村民自治必须充分发挥党的优势和社会主义制度的优势，以党的领导为统领，加强对乡村自治的政治统领、事务引导。以地方与基层机构改革为契机推进村民参与乡村治理的机制创新、完善民主监督机制、村民法治意识，充分发挥农村优秀传统文化的德治功能。