荆门市生态环境监督执法正面清单的应用与管理

荆门市生态环境保护综合执法支队 张卫林

荆门市中心城区有各类工业企业1000余家，但是中心城区“三区”即东宝区、高新区·掇刀、漳河新区实际从事日常监管的环境执法人员只有30多人，平均下来每人要负责30多家企业的日常监管工作。环境执法人员在对工业企业进行检查时，排查一家企业涉及环境问题的点位少则数十个，多则上万个，执法人员少、监管范围广、工作强度大、工作效率不高等诸多问题，一直以来影响着生态环境执法部门。如何提高环境执法人员的监管效率，减少现场检查的频次，减轻对企业生产经营的影响；如何增强企业环境保护主体意识、责任意识、红线意识，营造企业遵纪守法、部门规范执法的良好氛围，一直以来是各级生态环境部门不断探索和研究的一个十分重要的课题。

一、实施执法正面清单的背景

2020年，为贯彻落实《湖北省生态环境监督执法正面清单管理办法（试行）》(鄂环发〔2020〕 19号)(以下简称“办法”)的通知及相关精神，荆门市生态环境部门坚持以制度引领，不断优化监管方式，提高执法效能、持续加大帮扶力度，优化营商环境，在工作中探索实施了执法正面清单管理制度。

二、执法正面清单的建立

（一）精准筛选，确定首批执法正面清单企业

成立工作专班，稳步推进工作开展。荆门市生态环境局成立了由局长任组长，各分局局长、二级单位负责人为成员的执法正面清单工作领导小组，明确了执法正面清单具体的工作任务、工作要求、时间节点等，并结合汇总要求建立了调度、督办等工作机制,健全了工作台账，优化完善了信息沟通、信息共享机制，组建了工作微信群，全市各县(市、区)生态环境分局也分别指定专人、专职入群负责此项工作的对接、协调、沟通，确保了工作信息的畅通，为有序推进执法正面清单工作的开展提供了强有力的保障。

严格审核筛查，依法进行公开公示。荆门市生态环境部门对照《办法》的相关要求，在各地推荐的基础上，按照“综合评估、严格筛查”的原则，对各地推荐的企业名单广泛征求意见和建议，先后征求了7个县（市、区）人民政府，3个市直行政主管部门，25家企业和荆门市生态环境局的大气环境科等7个机关科室及荆门市生态环境保护综合执法支队等6个局属二级单位的意见。对初步确定的执法正面清单企业名单按照依法先公示后公布的要求，在荆门市政府门户网上对初审后的执法正面清单企业名单进行公示，最终确定并公布了荆门市第一批纳入正面清单的企业共计107家，其中纳入临时性执法正面清单的企业有57家，纳入重污染天气执法正面清单的企业有20家，纳入日常执法正面清单的企业有30家，经判重后，三项执法正面清单共纳入企业77家。

（二）动态调整，实施首次清单企业扩容

2021年，按照《办法》要求，坚持“宁缺毋滥”“逐步扩容”的原则，通过广泛征求意见、形成清单初稿、政府网站公示等流程，公开发布了《2021年荆门市生态环境监督执法正面清单》。包括122家治污水平高、环境管理规范的企业（项目），其行业类别主要为重点领域，临时性急需物资生产企业，污染小、吸纳就业能力强的企业。此次动态调整后的执法正面清单，涉及企业较2020年增加了15家，增加幅度为14%，其中临时性执法正面清单由57家调整为56家，重污染天气执法正面清单由20家调整为23家，日常执法正面清单由30家调整为43家。在此次扩容过程中，将执法正面清单和“无异味企业、无异味园区”创建及石料行业企业分级管控等工作相结合，把荆门市大气污染防治攻坚战指挥部认定授牌的5家“无异味”企业及石料行业绩效分级评定为二级的7家企业作为示范企业奖惩激励政策纳入执法正面清单监管，进一步发挥正面清单企业的正面激励和示范效应。

（三）减负提质，清单企业数量有序减少

2022年，按照《办法》要求，荆门市生态环境局落实执法正面清单动态调整制度，通过广泛征求意见、形成清单初稿、政府网站公示，4月初正式发布了《2022年荆门市生态环境监督执法正面清单》。包括全市115家治污水平高、环境管理规范的企业（项目），其行业类别主要为重点领域，临时性急需的医疗卫生、物资生产企业，污染小、吸纳就业能力强的企业。此次动态调整后的正面清单，涉及企业较2021年减少了7家，减少幅度为6%，其中临时性执法正面清单由56家调整为52家，重污染天气执法正面清单由23家调整为21家，日常监管执法正面清单由43家调整为42家。按照《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》（环执法〔2021〕1号）的要求，对执法正面清单企业不得“减低要求”“不管不问”，要坚持环境执法监管不放松、要求不降低。荆门市生态环境部门在2022年筛选评审过程中，将执法正面清单与过去一年环境执法监管情况有机结合起来，将因长期停产、检查发现问题、投诉较多等原因的7家企业从执法正面清单予以移出。这7家企业的移出既提升了荆门市生态环境监督执法清单内企业的整体质量，为企业增强生态环境保护意识树立了“标杆”，又让企业切实感受到环境执法这把“利剑”时刻高悬。

三、执法正面清单企业监管

（一）采取有效措施，加强日常监管

对执法正面清单内企业，通过“现场监管方式+企业自查+现场检查”的方式实施监管，确保既减少进企业执法检查的次数，又不减轻监管力度，时刻掌握企业产污治污情况。同时，已纳入执法正面清单的企业也并非进了“保险箱”，生态环境部门若发现其存在严重环境违法行为，将依法从严从重处罚，移出正面清单，并将其列为“双随机、一公开”特殊监管对象加以严管。对违法行为轻微、主动报告、妥善处置、未造成污染后果的，依法减轻或免于处罚，谨慎采取查封扣押、限产停产等措施[1]；对确需提醒告知的重点事项，通过微信、QQ、电话等非现场方式及时告知、提醒企业[2]。

对不同的企业，探索实施不同的监管，采取科技执法监管，推行远程执法、非现场执法模式，不断优化执法方式。积极探索将原在线监控、视频监控、用能监控三个监管平台整合打造成为“三网合一”的综合污染源监管平台，通过大数据对多个平台所归集的各类数据信息进行筛选，将各类监控数据整合起来进行综合分析研判，并将有效数据提供给环境执法人员，使其能够对企业实施远程的有效监管，做到随时掌握企业排污治污情况，快速发现企业存在的环境问题，远程指导督促企业对环境问题进行立行立改，及时消除环境隐患[3]。针对不同的企业，分别运用无人机巡查、走航监测、“双随机、一公开”监管执法等不同的监督执法方式实行分类分级精准执法。2020年对执法正面清单内企业只开展现场执法8家次，非现场检查56家次，其中运用污染源在线监测设施、用能监控设施开展检查11次，其他方式检查40家次。2021年，荆门市生态环境执法部门运用在线监控、视频监控、遥感无人飞机等非现场执法方式对各类企业检查951次，其中在线监控检查490次、视频及用电用能监控检查429次，走航车、无人机等方式检查17次，许可证管理信息平台等其他方式检查15次。2020年以来，荆门市生态环境执法部门通过电话、现场帮扶等形式帮扶企业446次。从两年来的检查数据看，荆门市生态环境执法部门开展现场检查的频次越来越少，运用非现场监管方式开展检查的频次越来越多，执法人员的工作强度有了明显减轻，同时监管效能有了较大提升。

荆门市生态环境执法部门在坚持环境执法方向不变、力度不减的原则下，通过实施执法正面清单，充分发挥“无事不扰，有呼必应”的“店小二”精神，基本做到不开展现场检查。同时，通过为执法正面清单内企业营造良好营商环境的“标杆”示范效应，积极鼓励和引导非执法正面清单内企业加强环境保护工作的日常监管，加大环保设施设备的投入，不断改进生产工艺，既达到了减污、降能、提质、增效的效果，又通过各企业积极申报进入执法正面清单为企业发展提供更优良环境。

（二）突出精准施策，坚持审慎处罚

在执行执法正面清单管理工作中，荆门市生态环境部门坚持实行包容纠错审慎监管的原则，切实做到科学施策服务企业发展，刚柔并济助力生态文明。

包容审慎，轻微违法不予处罚。当前由于多种因素综合叠加，国内外经济形势都不容乐观，企业经营情况普遍比较困难，荆门市生态环境执法部门按照省市生态环境部门的相关精神和要求，对违法行为轻微且未造成环境危害后果，对非主观原因造成的轻微违法行为或偶发事件且未造成环境危害后果的企业，督促迅速整改到位且免于罚款处罚。2021年，荆门市生态环境执法部门减免处罚企业13家次，其中清单内企业2家次，非清单内企业11家次。如在2021年4月，荆门生态环境监测中心在对某玻璃制品有限公司雨水排口外排废水进行监督性监测时，发现该公司雨水排口外排废水中的总磷排放浓度值为0.52mg/L、COD排放浓度为68mg/L，分别超过标准限值的0.04倍和0.13倍，荆门市生态环境局责令该公司及时改正。该公司对照存在的问题和整改要求，迅速制定出台整改的具体措施和时间表、路线图，对存在的环境问题逐一、认真地进行了整改，并向荆门市生态环境局及时上报了整改完成报告和污染物达标排放监测报告。考虑到该公司违法行为属于初次，且违法情节较轻，没有对外环境造成比较严重的污染，荆门市生态环境局经集体研究决定对该公司不予行政处罚，并于当月向该公司下达了《不予行政处罚决定书》。如荆门市生态环境局在组织开展“零点行动”专项检查时，充分运用走航监测等科技手段在相关企业厂区外围对企业开展监测，其中2021年发现生态环境监管执法正面清单内的1家企业存在一定的环境问题，立即安排专人指导帮扶该企业迅速进行了整改，指导企业及时消除环境隐患。

严格规范，依法启动现场检查。2021年荆门市生态环境局共接到涉及7个清单内企业群众信访举报，均依照法定程序及时启动现场执法检查。其中2021年6月，某公司被群众举报存在排放刺鼻气体扰民问题后，荆门市生态环境执法部门依法履行相关手续，及时启动了现场执法检查，经现场检查发现该公司铸造车间制芯和铸造工序生产过程中部分废气未进行有效收集，以无组织的形式直接排入环境，给区域环境带来了污染。针对该问题，一方面启动约谈机制，告知违法行为，同时加强环保法律法规的宣讲；另一方面责令其拿出整改措施和时间表，限期完成整改，同时责令其采取有效措施减少污染物排放，聘请第三方增加对排放物的监测次数，并将监测结果向社会予以公示。

（三）强化指导帮扶，助推企业发展

坚持线上与线下并举。荆门市生态环境部门，一方面实行“线上”帮扶，通过电话、视频连线、建立QQ、微信群等多种方式与企业互动交流，全面了解掌握企业在环保方面存在的主要困难，鼓励企业建言献策，积极为企业提供“线上”服务；另一方面实行“线下”帮扶。通过现场和其他帮扶方式，深入企业手把手指导企业完善各项污染防治措施。2021年3月1日新《排污许可管理条例》正式实施后，由局机关科室工作人员和执法人员组建服务专班，主动到企业开展“点对点”上门服务，及时宣讲新《排污许可管理条例》知识，引导企业按要求做好申报和审核等相关工作，帮助企业完善相关资料和信息的填报。邀请省环科院、大学教授、环保公司等组成专家团队，深入企业“把脉问诊”梳理出存在的环境问题，有针对性地“开药方”，指导帮扶企业消除环境隐患[4]。2020年4月以来，共指导帮扶企业共计1019家次，其中“线上”帮扶573家次，“线下”帮扶446家次。

坚持帮扶与严管并举。2020年荆门市生态环境执法部门启动对中心城区涉VOCs及异味企业综合治理进行入企帮扶工作，先后积极摸排将69家企业纳入《荆门市中心城区挥发性有机物企业综合整治工作方案》中。同时，为落实帮扶措施，提高帮扶成效，荆门市生态环境部门认真落实领导包联责任制，采取监管人员“一对一”入企帮扶服务的措施，充分发扬“店小二”精神，坚持“管”“服”并举，助力企业健康有序发展。初步统计2020年以来中心城区企业投入大气治理设施设备费用累计达1.45亿元左右。同时，加大了对城区涉气企业违法行为立案查处力度，达到“查处一个、威慑一批”效果，倒逼企业整改，促进企业加强对生产环节和生产工人的日常管理，通过增加环保设施，改进生产工艺等措施来减少挥发性有机物的产生量和排放量。2021年共立案查处大气污染违法案件5起，共处罚款40.5万元。经过阶段性治理，荆门市中心城区城东城南的居民受异味困扰的问题得到有效改善，2021年大气污染类的信访投诉件同比去年下降30%左右。

四、结论

为创造良好的营商环境，荆门市生态环境执法部门积极主动作为，探索实施了执法正面清单管理制度，增强企业环境保护主体责任意识，促进了企业健康有序发展。对执法正面清单内的企业坚持实行免予现场执法检查，但并非“不管不问”，仍通过电话、微信等多种方式与企业互动交流，进行监管和服务[4]。同时，积极探索运用各种非现场监管方式对正面清单内企业实施远程监管，对运用科技手段确定有违法行为发生的、群众举报投诉较多的企业，依法启动现场检查程序，严厉查处各类环境违法行为。荆门市生态环境执法部门在日常监管中，严格履行监管职责，依法执法、文明执法、规范执法，既当好环境保护的“监管者”，又当好环保“店小二”，构建了监管与被监管之间的良好关系，为行政管理部门优化营商环境提供了好的、可以借鉴的管理方法和有效措施。