论惠州市惠城区社会公共停车设施规划策略

2022-12-28惠州市规划设计研究院刘胜蓝

区域治理 2022年32期

惠州市规划设计研究院刘胜蓝

一、现状停车设施供给体系

目前惠州市主要由配建停车场、公共停车场和路内停车泊位构成城市停车设施供给体系。本文结合相关规范要求和惠州实际情况，对三类停车设施界定如下：（1）配建停车设施是指建筑物依据建筑物配建停车位指标所附设的面向本建筑物使用者和公众服务的供机动车、非机动车停放的停车场。（2）公共停车设施是指不属于道路红线管理范围，且独立占地服务于公众的停车场（库），或附属于建筑物不独立占地的服务于公众的停车场（库），以及结合城市公园、广场、体育场馆、绿地及人防设施等公共服务设施面向社会公众开放的停车场（库）。（3）路内停车是指属于道路红线管理范围以内，划设的供机动车或(和)非机动车停放的为临时停车场。本文重点对第二种公共停车设施的规划情况进行分析。

二、惠城区社会公共停车设施发展现状

惠州市民用汽车保有量自2010年以后呈现快速上涨趋势，尤其是近5年来，从2017年底的约104.09万辆增长至2021年末的约156.83万辆，年均增长约10.8%，其中2021年末仅惠城区民用轿车数量就达到约60万辆。结合机动车出行考虑，社会公共停车泊位数按照机动车保有量的大约10%计算。因此，惠城区的基本停车泊位需求量约78万个（按照一辆汽车1.3个停车位需求），社会公共停车泊位需求量约7.8万个。经调查，至2022年初，惠城区共有社会公共停车场约85处，可提供约10300个停车泊位。

经对比可以看出，按照正常发展趋势，公共停车供给难以满足快速增长的停车需求。社会公共停车设施规划的思路、策略和方法需要在新的政策环境和新的技术条件下进行新的探索研究，一方面可提供充足的停车供给，另一方面也要适应城市建成区的发展需要和特点。

三、停车特征调查

为了解惠城区的停车特征，通过线上发放调查问卷共23817份，收回有效问卷13330份（回收率55%），对惠城区居民日常出行特征、停车行为特征、停车难点区域等多方面进行了调查。所得主要结论如下：

（1）停车难已成为一个普遍性的社会问题。调查显示，市民认为停车“比较难”的占比为62.3%，停车“很难”的占比为11.7%，合计占比74%，仅 26%的人认为停车容易。伴随着汽车保有量持续快速增长，停车难已经成为惠城区一个普遍性的社会问题，尤其是城市集中建成区及部分医院门口、部分学校门口、小公园、菜市场附近停车难状况更加严重。

（2）停车位缺乏、分布不均匀是目前停车供给的主要问题。市民认为“停车位缺乏导致停车困难”的占比54.3%，“停车位分布不均，使用不便”的占比42.3%，“停车位充足，停车方便”的占比41.6%。可以看出，停车位缺乏是最主要的问题，尤其是老旧城区的住宅区基本上停车位严重缺乏。此外，近年来国内日益增加的用地成本，进一步加大了公共停车场的建设阻力。既有规划公共停车场难以落地，导致公共停车设施严重不足。

（3）缺乏专门机构管理解决停车问题。各类停车设施的管理和建设规划涉及多个部门，缺乏集中治理城市停车问题的强有力的管理机构。各部门的职能和管理形式各不相同，常常出现内部不衔接的多头管理，造成了停车场系统运转混乱，难以统一协调，管理效果较差。调查显示，有66.4%的市民认为，需要明确管理部门分工，建立完善的停车管理制度。

（4）管理手段相对落后。但是惠州市目前仍然以传统的地面停车、人工管理等方式为主，停车泊位的周转效率不高，市民使用的便利性不高，既有的土地资源和停车资源都没有得到充分的利用。调查显示有48.1%认为需要建立智能停车系统。

四、停车发展思路

（一）总体思路

首先，基本满足居住地的停车位需求，包括适当满足必要的工作和办事停车需求，保持商业中心停车配建指标稳定，适度提高公共服务设施停车配建标准。其次，通过加强停车管理，规范停车秩序，保障停车政策的实施效果。此外，还可通过停车收费价格杠杆，增加小汽车出行成本，抑制小汽车出行需求。

（二）分阶段思路

近期以加快推动停车设施建设、增加供给为主，适度抑制停车需求。通过编制停车布点、建设规划层层落实和政策鼓励机制的共同作用，维持公共停车设施快速建设发展，大幅度提高停车泊位总量，尽快弥补停车供需缺口。同时，适度实施停车需求管理政策，按计划、分步骤、由松到严实施停车需求调控，逐渐引导停车者出行观念的转变。

中远期以停车甚至购车需求管理为主，有序、适度调节停车设施供给。当停车设施供给达到一定的规模，便具备了实施停车需求管理的条件。由于该阶段再增加停车设施的难度较大，且持续增加停车供给可能会刺激小汽车的使用，通过停车需求管理政策，促使小汽车使用在空间和时间上均衡分布，并限制停车需求保持相对较低的水平。实施需求管理的同时，要大力发展城市公共交通，将减少小汽车出行的部分吸引到公共交通方式，从而摆脱过度依赖小汽车的出行模式。

五、停车设施规划策略

（一）分区控制策略

综合考虑城市空间结构、各区域土地利用情况、公共交通发展及道路交通运行情况等多种因素，同时注重分区后停车政策实行的可操作性，以行政边界、主要干道等为边界，将惠城区划分为三类停车区。

1.政策管控区

范围主要包括桥西北部、桥东西部和江南南部。该区域为老旧城区，人口正逐渐向新城区、郊区转移。一方面结合旧城改造方式建设停车场解决停车难问题，另一方面通过有限停车供给、提高停车收费和严格停车管理等措施减少小汽车进入，保持较低水平的停车供需平衡。同时改善该区域公共交通和慢行交通服务水平，鼓励公交出行。

2.重点供给区

范围主要为严格限制区外，北至三环北路，该区域主要为城市人口密集、停车需求较大的地区，近中期应优先保障公共停车场的选点及建设，并且通过鼓励单位停车设施对外开放等停车管理措施加大停车供给。

3.外围区域

除严格限制区和重点供给区外的惠城行政区内的外围区域，主要是结合公共交通（轨道站点、公交首末站等）设置P+R换乘停车场，此类停车场应通过收费优惠政策等管理手段吸引居住在外围的市民把车停放在换乘停车场，乘坐公共交通至目的地，引导车辆不要进入中心区，从而减轻中心城区的交通拥堵及停车需求压力。

（二）分类差异化策略

在城市不同功能类型中，居住区、就业密集区和公共设施地区的停车问题最为复杂和突出，且各自停车特点不同，需要采取分类差异化对策。

1.居住类停车对策

居住地停车属于基本停车需求，其主要对策为加大居住地停车位的规划供应，尽量满足其停车需求，具体如下：

（1）新建居住区严格执行配建停车标准，确保停车位“自给自足”，不再外溢产生新的停车问题，未来随着小汽车的增长，还需滚动修订新建居住停车配建标准；

（2）改善已有居住地停车供应，可采取改造地面停车位为立体停车库，以及利用小区绿地或公共用地的地下空间建设地下停车库等措施；

（3）协调企事业单位办公大楼配建停车场在办公时间以外对周边居民开放，解决附近居民夜间停车难问题；

（4）利用居住小区周边道路规划夜间路内停车位，并加强夜间路内停车位的规划管理，保障日间车辆驶离路内车位，不能干扰正常的道路通行；

（5）对于缺乏停车供给的居住小区，应在周边规划建设公共停车场进行补充。

2.就业类停车对策

就业类停车属于出行停车需求，出行方式可选择公共交通、小汽车和慢行交通等多种交通方式，公共交通服务水平、停车设施供给水平和停车收费政策等对就业类出行产生很大的影响。因此，就业类停车属于可调控的停车需求，其主要对策是调控就业地停车需求，鼓励公共交通方式，具体如下：

（1）老城区实施有限的就业类停车位供给，实行较高的停车收费，逐渐减少上下班使用小汽车；

（2）公交服务薄弱，道路网容量较大的区域，可适当规划增加停车位供给，一方面弥补公交服务的不足，另一方面调控停车需求的空间均衡分布。

3.公共类停车对策

公共类停车是为各种出行者提供的停车服务，主要在客流集中的旅游风景区、文化娱乐区、大型商贸区、客运枢纽区、道路交通走廊等附近布设。公共类停车对整个城市停车需求发挥调控作用，其主要对策是保持适度的公共停车设施供给，满足人们日常社会经济活动的停车需求，以及对停车需求进行调控，具体如下：

（1）政府通过规划建设新的公共停车场，改建或扩建已有地面停车场以及结合大型公建加建公共停车场等措施，增加公共停车位的供应；

（2）恢复擅自改变使用功能的公共停车场；

（3）按照一定规则，在不影响道路功能前提下，施划路内停车位，并加强管理；

（4）充分利用闲置用地、待开发用地，按规定设置临时公共停车场；

（5）政府制定鼓励公共停车设施建设相关政策，包括供地政策、资金补助政策、商业开发政策、经营保障等多方面政策。

（三）收费差异化策略

通过政府引导和市场调节两方面作用，利用价格杠杆作用，对不同区域、不同位置、不同车型、不同时段停车实施差异化收费。不同区域停车设施，根据城市发展情况、停车供需紧张程度、公共交通发展水平、交通拥堵状况、道路路网分布等因素划分不同区域，实行级差收费。城市发展完善区域、供需缺口大、矛盾突出区域可实行较高收费，城市发展落后、供需矛盾不突出区域可实行低收费。对城市外围的公共交通换乘枢纽停车设施服务，应当实行低收费。同一区域停车设施，可按照位置、时段、车辆类别等实行差异化收费，如路内收费高于路外、繁忙时段高于空闲时段、燃油车高于新能源车等。

（四）多样化策略

目前，公共停车场仍以地面为主，这与城市土地高强度开发不相适应，且无法提供足够的停车泊位供给。在相同面积的城市停车用地上，采用不同的停车场建造形式，可提供不同规模的停车位供给。因此，停车场建设应充分考虑城市不同区域用地空间结构，采取多样化的建造模式，形成地面停车场、地下停车库和立体停车场（含机械式）等多种形式并存的局面。

（1）城市新发展区，目前停车用地相对充裕、且停车需求不大，现阶段适宜采用建造成本低的地面停车场，未来随着停车需求的增长，再改造为地下停车库或立体停车场等类型；

（2）城市成熟建设区，土地利用已基本固化，可用于建设停车场的用地较少，而停车需求较大，适宜采用地下停车库和立体停车场的建造形式。其中，地块规整、对城市景观要求较高的城市用地适宜建设地下停车库，地块狭窄、对城市景观要求不高的城市用地适宜建设立体机械式停车场。

五、其他相关建议

通过对上述停车设施规划策略的研究，可结合实际情况对社会公共停车设施的布点、选址、开发强度甚至类型和服务范围等作出具体的规划。但想要停车设施的专项规划落在实处，更好提供停车供给，发挥停车服务功能，还需要多方面的支撑与保障，以下提出几点建议：

（一）制定落实地方性政策法规

近年来，从国家各部委到省级、市级层面均出台了众多指导停车场规划、建设、管理的文件，已经为规范停车行业和市场打下了良好的基础。建议接下来逐步制定更为精准、清晰、甚至动态调整的详细规定，明确政府部门职责，结合实际经济社会发展背景，确保停车行业的健康发展。

（二）结合国土空间规划探索分层确权开发模式

按照传统的土地确权开发模式，由于停车设施商业价值较低，独立占地的停车设施用地很难得到保障。建议结合国土空间规划，对停车设施建设从独立占地向复合占地、分层确权的方式转变，提高土地利用率，充分发挥城市广场、学校操场等地下空间停车功能。

（三）从政府主导向政府引导转变

传统的社会公共停车设施由于公益性较强，往往由政府主导建设运营。这种模式不仅对财政造成一定压力，也无法灵活发挥停车收费对停车供需的杠杆作用，难以紧跟市场需求对停车设施进行升级换代提供更好的服务。因此，建议结合上级政策文件，政府逐步从主导者变为政策引导者，将停车设施建设、运营、管理工作市场化，提高停车服务质量。