乡村振兴背景下土地整治的脱贫路径研究

西安熠华房地产资产评估有限公司 闵学

经过“十三五”期间全国人民的共同奋斗和努力，我国全面打赢了脱贫攻坚战，创造了人类历史上的 “脱贫奇迹”，但这并不意味着反贫困的结束，而是随着时代发展迎来了新的使命和责任。当前，我国已经步入“十四五”规划阶段，是巩固和拓展脱贫攻坚成果并同乡村振兴有效过渡的重要时期。随着时代的发展，新的贫困底线和脱贫标准必将对脱贫工作提出更高的要求，土地政策也需要适应时代的发展。

土地作为人类必不可少的生存、生产和生活要素，同样也是贫困地区重要的资源、资产和资本[1]。阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）认为，贫困本质上是指可行能力的低下。所谓的可行能力，对于土地而言，笔者认为是对土地的整治和再建设等一系列政策措施，利用土地的资源属性进行机制的转化，发挥其资本和资产潜能，从而达到重新调试人地关系的目的。严金明[2]从土地的三个属性角度出发阐述了不同土地整治政策的适用性。姜大明[3]更是强调“用好用活国家政策，土地才可以充分发挥其资本性”。余文波等[4]分析了差异化土地精确扶贫模式的优缺点，认为在通过土地政策倾斜解决贫困等难题的基础上，要适应性地结合当地发展特色，如产业和旅游业相结合，实行灵活差别化土地政策。土地的减贫路径可通过土地的三种属性实现，各属性的减贫效应影响不同，因此需根据区域发展布局差异化实施土地扶贫政策[5]。为解决脱贫过程中的农村衰落问题，2017年中国政府提出并实施了乡村振兴战略，制定了乡村振兴目标，以及实现这些目标的时间表和路线图。土地整治与乡村振兴是一项复杂的系统工程。根据《乡村振兴战略规划(2018-2022)》，乡村振兴旨在实现农村地区工业、人才、文化、生态、组织的全面振兴，通过土地整治项目吸引外商投资和人才，整治后的土地可以用于发展现代农业，从而为乡村的可持续发展注入新的活力，其最终目标是实现全国农业和农村的现代化，巩固脱贫成果。

综合学者们的研究，可以发现，土地整治具有综合性功能，不仅在扩大耕地面积、促进农业生产规模、改善农业生产条件和农村生活环境、抵御生态危机、保障农村发展等方面起到了积极作用，还可以为农村创造就业机会，进一步推动土地资源资本化，发展农村经济，拓宽农民收入途径，解决贫困地区发展中土地、科学技术和资金紧张的困境，发展现代化农业，振兴农村经济，为农村发展和扶贫做出贡献。我国自然地理环境复杂，对于不同区域贫困产生的原因也不尽相同。那么，做到土地整治的差异化对于精准扶贫和区域性乡村振兴具有一定的理论意义。本文通过介绍土地整治政策的发展历程以及差异化土地整治的实现路径，分析土地整治的减贫效应和对乡村振兴的推进作用，并针对现存土地整治差异化实施的问题提出相应的对策建议，以期充分发挥土地整治对脱贫成果的巩固和拓展以及对乡村振兴发展的积极效用。

一、土地整治的发展

土地整治的变化要适应不同时期的贫困特征，从而发挥最大的社会和经济效益[6]。自20世纪80年代末以来，中国经历了四个土地整治阶段。

土地整理阶段（1987-1997年），该时期土地整治工作为了解决改革开放以来工业化快速发展而带来的耕地面积不断减少的突出问题，该阶段的土地整治政策主要注重补充耕地数量，为乡镇企业发展提供空间载体。

土地开发和整治阶段（1998-2007年），该阶段土地整治为了应对我国西部地区生态转换战略的实施导致的耕地面积不断减少的问题，中国政府提出鼓励农村建设用地整理，与此同时要求城市建设用地的增加必须与农村建设用地的减少挂钩；至此，土地整理的范围也从农用地扩大到建设用地。

多类型土地整治阶段（2008-2012年），该阶段土地整治的主要任务是建设基本农田，并兼顾耕地数量和质量整治与保护。这一时期土地整治类型逐渐趋于多样化，涉及低利用率土地整治和复垦以及未利用土地开发，以及乡村整治和生态修复。随着土地整治投入的大幅度增长，土地整治规模也迅速扩大，总体上，土地整治呈现出“规模扩张、内涵延伸、质量提升”的趋势；2008年，中国政府明确提出了“大规模实施土地整治”的目标，至此，土地整治作为国家战略实施为扶贫工作做出了重要贡献。

土地综合整治阶段（2013年至今），该阶段土地整治的对象继续被扩大到未利用土地，同时更加注重土地的生态环境整治，2012年，我国实施的《国家土地整理规划( 2011—2015年)》中第一次明确提出“土地整治”的概念，将其界定为通过对土、水、路、林、村的综合整治，以提高和改善农村生产、生活条件和生态环境，推进农业经营规模化、人口居住集约、产业集聚和城乡一体化的系统工程。此后，我国积极推进田、水、路、林、村综合整治，激活建设用地存量，开发利用低效、未利用土地，改善人居环境，促进土地利用方式转变和经济发展。

综上可以看出，土地整治作为“人地产业”关系的调整战略[7]，随着时代的发展，土地整理的内涵和外延不断变化，其目标、范围和功能趋于多元化和综合化，对经济社会发展的支撑作用日益显现。土地整治已成为实现土地可持续利用以及保障我国粮食安全的重要手段，促进了农的基础设施建设、农村生态环境的改善和生态文明建设。

二、差异化土地整治脱贫路径的实现

学者们关于土地整治扶贫的相关政策研究范围较广，因此演化出不同的土地整治模式，以实现差异化土体整治，达到精准脱贫的目的，同时也是巩固脱贫成果的重要法宝，其中减贫效果最突出的有两类。

其一，根据组织主体的差异，土地整治模式分为政府主导、企业带动和村民自治三种类型。这其中主要分为政府主导的“自上而下”扶贫模式和企业主导的“自下而上”扶贫模式[8]。其二，根据土地属性组成，土地整治模式包括土地资源提升减贫模式、土地资产显化减贫模式、土地资本流动减贫模式。

（一）组织主体差异层面

由政府主导的“自上而下”的扶贫模式侧重于农田基础设施的扶贫，包括农村土地平整和水源涵养、田地道路和防护林的修建，提高耕地数量和质量，保证道路畅通，降低土地细碎化，从而增加农户家庭资本的有效积累。这种扶贫模式赋予了农户自主生产权利，从一定意义上促进了生产的可持续发展，从而实现减贫目的。《全国国土规划纲要（2016-2030年）》也明确指出，通过构建政府主导、社会协同、公众参与的工作机制，同时加大资金支持力度和完善多元化投入机制，实施综合整治重点工程项目，提高土地开发利用的效率和质量。

由企业主导的“自下而上”的扶贫模式则更符合现代农业发展的需要，首先企业和农村合作社通过投入资金，组织农户发展特色农业产业，充分利用社会资源和市场信息，将生产供给和市场需求联系起来，提供销售渠道、贸易环境和信息服务，增加金融和社会资本，赋予农户更好的交换权利；其次通过引入智能农业技术，提高生产率、解放劳动力、拓宽就业渠道，赋予家庭更充分的就业机会，实现技术扶贫，真正做到“造血式”扶贫。

Zhang[9]等人参照2017年国家贫困标准线，在湖北和贵州两地对上述两种土地整治模式的减贫效应进行了对比分析，结果表明，采用两种模式的地区分别有20.6%和76.5%的农户脱贫，低收入家庭的百分比分别下降9.6%和30.6%。通过对比我们可以看出，由企业主导的“自下而上”的扶贫模式真正地从内在激发农民的积极性，促进人地耦合，更有利于赋予农民更好的生产权利、避免农户陷入贫困的恶性循环和巩固脱贫成果。

（二）土地属性层面

土地作为一种自然产物，具有资源、资产、资本的不同属性。科学融合并灵活利用土地资源的三种属性，结合土地整治，打破制度障碍，使土地整治的减贫效益得到最大限度的发挥。

利用土地的资源属性，对未利用地进行拓荒来增加耕地数量，以及建设高标准农田来提升土地质量，以达到充分利用土地资源的目的，有效改善贫困区土地资源的产出效率；对建设用地进行碎片化整理来保障群众的移民搬迁和促进群众集中居住，综合治理土地闲置和利用低效的问题，改善群众的生活居住环境，提升群众的生活质量；对生态用地采取生物治理和生态修复等一系列工程措施，保持生态环境的基本红线不受损害，充分发挥生态环境的生态效益，打造最适宜居住的生活环境。

利用土地的资产属性，通过完善贫困地区的土地确权和承包再分配制度，保障农民合法权益、促进土地交易市场健康运行，实现农业集约化和规模化，加快现代化农业发展进程；通过合理增加城镇建设用地，系统规划、高效利用闲置资源，增加群众的土地资产，提升贫困地区群众的经济水平；土地整治还可通过国家政策的倾斜，促进建设保障性住房土地的供给，推动易地搬迁、危房和棚户区改造等整治工程的开展，提升贫困地区人民的居住和生活水平。

利用土地的资本属性，通过采取土地流转、土地抵押贷款等手段实现土地资源向资本的转化，在国家政策的指引下积累土地开发资金，例如，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见（2014年）》中明确了农村土地流转的制度安排，鼓励承包农户合法流转承包土地来拓宽增收致富途径，带动农业现代化发展、新农村建设和乡村振兴；通过城乡建设用地“增减挂钩”制度，盘活建设用地，推动城乡之间土地资源流动，进一步改善城乡二元化结构，引导资金流入农村，增加农民收入，实现脱贫致富。

随着全国脱贫工作的全面完成，土地整治助推精准脱贫成效显著，同时也发挥了不可替代的作用。徐静易[1]对不同土地属性的减贫路径效应的评估得出，三种模式的减贫效应存在显著的区域性差异。因此不同地区需要根据自身实际情况因地制宜探索出脱贫致富之路。

三、土地整治激活乡村振兴

中国是世界上农村衰退最严重的国家之一。近30年来，受我国城乡二元结构和“重城轻乡、重工轻农”发展理念的影响，快速城镇化进程中农村人口大规模向城市外迁，导致村庄空心化、人口老龄化、土地资源利用效率低下甚至产业低迷、农村衰落[10]。土地整治作为促进乡村振兴的重要平台和杠杆，可以为农村工业的繁荣、生态的宜居性、乡风文明建设提供基础条件[11]。根据《乡村振兴战略规划(2018-2022)》的具体要求，土地整治可以有效解决农村发展中资金、人才、产业、土地等要素短缺的问题。

（一）人才文化振兴

人是乡村的主体。农民是乡村振兴不可或缺的主要参与者和受益者。乡村振兴不仅要充分体现农民的主体性，更需要有能力的人或人才发挥主导作用。通过土地整治项目，整治后的土地可以用于发展现代农业和有机林果业，这不仅可以吸引外商投资和人才，还可以促进新型职业农民和专业人才的培养。乡村农业的振兴，反过来又能吸引更多从农村迁移到城市的农民工回乡定居和发展其产业，从而提高乡村的知名度。更重要的是乡村振兴需要植根于深厚的文化内涵。在快速城镇化的过程中，农村人口的外流，尤其是农村中青年人口的大量流失，导致农村文化的传承与发展缺乏载体。由于长期外出务工，传统的农村生活方式和文化逐渐淡出，城市生活方式对农村文化造成了相当大的冲击。通过对乡村建筑、景观、森林、田地、水草的管理和改造，有助于留住乡愁，传承和展示优秀的乡土文化，让古老村庄也能够呈现“未来乡村”的模样。

（二）产业经济振兴

产业兴旺是农村振兴的经济基础和主要抓手，需要在健全现代农业产业体系的基础上建设，促进一、二、三产业融合。土地制度创新为以土地整理促进乡村振兴提供了制度保障。在当前我国农村土地制度三权分立改革(所有权、承包权和经营权)的背景下，土地整理有助于解决农业生产效率低下、耕地细碎化、基础建设用地闲置浪费严重等问题；通过土地权属调整，可以盘活农村现有土地，整治后的土地可以用于发展现代农业经济，增加农民的劳动收入和资产收益。

（三）生态振兴

生态宜居就是要转变发展观念，把农村生态文明建设放在更加突出的位置，着力构建和谐的绿色生态系统。村庄土地复垦和废弃工矿用地开发，打造具有特色的生态休闲区和文明旅游区，改善村庄基础设施和公共服务、村民生活条件和生活方式以及农村人居环境质量。村庄综合治理不仅可以增加耕地面积和提高建设用地利用率，还可以改善农业生产条件、人居环境和生态管理，促进农村空间重构。

四、乡村振兴背景下土地整治的建议

土地整治也是一把双刃剑。虽然土地整治具有良好的社会、经济和生态效益，但重大土地整治项目可能存在潜在的生态风险[12]，不合理的土地整治将导致自然生态系统服务的碎片化，加剧土壤退化。因此以问题为导向的土地整治工程是解决农业可持续发展和乡村振兴障碍的重要工具。为了减轻土地整理的负面影响，需要通过多时相遥感影像、长期定点观测实验、实地调查、大数据等技术方法，建立土地整治负面清单，对土地整理全过程的社会经济生态影响进行第三方评估。

在土地整治过程中存在的配套政策及规章制度落后、群众参与度不高等问题也有待解决。首先，要建立完善的乡村振兴评价指标体系。在制定相应指标的同时，要保证其可行性和有效性；其次要抓好农村土地整治的人口红利问题，并充分调动民众参与积极性,以推进扶贫的有效实施。