温州市生态环境损害赔偿制度改革现状及对策研究

郑莽，王彬彬，孙克文

1.温州市环境科技有限公司；2.温州市瓯海区环境监测站；3.温州市生态环境促进中心

一、生态环境损害制度在我市的落实情况

（一）组织制度保障基本建立

一是明确工作要求。2019年4月23日，市两办印发实施《温州市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，并成立分管副市长为组长，市法院、市检察院、市司法局、市生态环境局、市自规局、市水利局、市农业农村、市综合行政执法局等9个市级相关单位负责人为成员的工作领导小组，领导小组办公室设在温州市生态环境局，明确部门各自职责分工。我市各县（市、区）也均成立相应领导小组，制定相应实施方案。二是规范工作机制。建立目标更明确、责任更清楚、程序更规范的工作机制。2021年11月，印发实施《温州市生态环境局生态环境损害赔偿案件办理工作流程及责任分工（试行）》，市生态环境局联合8部门印发《温州市生态环境损害赔偿案件办理指南（试行）》，编印我市生态环境损害赔偿规范文本。三是凝聚广泛共识。市政协委员为加强温州市生态环境损害赔偿工作积极发声，温州市人大十一届五次会议提交相关提案一件。2021年7月，我市召开全市生态环境损害赔偿工作专题会议，分析通报全市赔偿改革情况，部署今后改革工作的重点。市生态环境局联合市法院、市检察院推动建立生态环境损害赔偿与检察机关公益诉讼衔接机制，开展赔偿协议的司法确认工作。积极推动设立环境资源专门审判机构，温州中院环境资源审判庭于2021年12月正式成立，对温州地区环境资源案件实行集中审判、归口管理，统筹推进生态环境损害赔偿制度深入实施。

（二）技术支撑能力得到提升

我市通过政策引导，引导具备良好条件的机构加强生态环境损害司法鉴定专业队伍建设。一是加强专家队伍建设。市生态环境局组建了温州市生态环境技术服务专家库，专家库的范围涵盖了生态环境领域多项专业，为生态环境损害赔偿的启动调查、鉴定评估、赔偿磋商、环境修复等工作提供了重要技术力量。二是加强本土鉴定能力。进一步加大对本土各科研院所的支持，邀请人员参加省、部组织的各类赔偿工作培训，邀请专家参与各类案件研讨，编印《温州市生态环境损害赔偿制度改革操作手册》，提升本土机构鉴定评估能力，目前温州市工业科学研究院成为浙江省5家具备生态环境损害司法鉴定资质的机构之一，全市拥有司法鉴定资质的专家8人，为我市生态环境损害赔偿改革的推进储备一定的科研力量。三是加强考核促进落实。生态环境损害赔偿制度改革工作纳入生态文明体制改革考绩及美丽温州建设考核内容，进一步明确各部门工作职责、压紧压实各地守土有责。

（三）赔偿案例实践落地见效

截至2021年底，我市生态环境损害赔偿共办结案例25件，赔偿金总额 415.69万元。其中，赔偿金额大于50万元的案件2件；案件类型涵盖地表水、大气、固废环境污染以及捕猎动物、非法占地等，一是做深案源排查。自2019年改革实施以来，我市持续开展案源排查，全面梳理挖掘近3年市生态环境系统损害赔偿案件线索，重点针对央督、省督、刑事犯罪、行政执法、媒体曝光、环境公益诉讼等领域涉及的有关案件开展动态排查，建立了生态环境损害赔偿案源库，结合“污染企业智能监管平台”建设，开设生态环境损害赔偿案件信息系统模块，推进赔偿案件办理的信息化管理。二是做好提质增速。2021年全市启动15例案件，其中已办结12例案件，磋商中的3例案件，赔偿金额共168.4万元，其中1例赔偿金额达111.2万元，与2020年相比实现了案件数量和赔偿金额的双增长，全市所有县（市、区）实现案件全覆盖。办结的案例中快速鉴定模式占总数比例达66.7%，赔偿义务人以修复方式承担责任的案例为3件，两项指标与2020年相比实现增长，全省名次提升显著。

（四）特色亮点频出精彩纷呈

以我市改革实施方案为基础，以案件办理指南为依托，温州积极推行一案双查、快速鉴定评估、替代修复、履约保证金先行支付等方面的有益探索，涌现出一批典型案例和特色案例。温州德源胶业有限公司私设暗管偷排废水案，2019年5月该公司被立案处罚，基于违法排污对生态环境造成破坏的因素，给予顶格处罚100万元。2020年12月，在确认赔偿金额收缴不足的情况下，开展行政处罚后地追赔工作，采取以替代修复的方式履责，该案在行政执法与损害赔偿的衔接机制上做了积极尝试，为我市此类案件的首例。此外，文成县非法捕猎珍贵、濒危野生动物生态环境损害赔偿案，组织开展增殖放流生态修复活动，及时修复被破坏的生态环境，有力促进了生物多样性保护多部门联动合作；鹿城的温州市亚炯沙石有限公司超标排放水污染物案，是温州首例生态损害赔偿协议司法确认案件，具备了强制执行力；平阳赵世坦非法倾倒污泥案，采用履约保证金方式，为生态修复责任的落实提供了有效保障。

二、推进过程中存在的问题

（一）国家层面存在的制度困境

1.损害索赔范围界定模糊

我国现行的法律、法规及制度虽一定程度上体现了生态环保的理念和原则，但不管是从生态环境损害鉴定评估或是生态环境损害赔偿维权实践来说，有关的法律法规依旧不健全。《改革方案》中明确的赔偿情形相对原则笼统，对作为兜底的“发生较大及以上突发生态环境事件”“生态环境严重损害”等判断情形缺乏可操作、可量化的标准，生态环境损害赔偿作为一种新兴的索赔方式，对有关工作人员判断能力提出了一定要求，太过模糊的规定不容易作出清晰的判断，导致实践操作性差、无法继续深入等问题。

2.赔偿资金管理配套制度不够

全国环境损害赔偿案件往往会涉及高额的赔偿金，目前国家层面上的生态环境损害赔偿金的管理使用、性质界定和绩效监督方面没有相关的配套制度以及法规法律，《改革方案》中规定：“赔偿金作为政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入预算管理。”但客观上存在管理程序复杂、不便操作等问题，难以专款专用，且此类资金分散于各地，难以集中使用。赔偿金如果不妥善管理，生态环境损害赔偿这项制度的社会公信力则易受损。

3.鉴定评估体系不够成熟

目前我国环境损害鉴定评估体系于今年起步建设，还未形成一套成熟的环境损害鉴定评估系统，从技术规范层面看，没有形成规范的程序与技术体系。主要表现为一是损害鉴定评估能力严重不足，具备资质的环境损害司法鉴定机构不多，专业鉴定队伍建设缓慢，目前浙江省仅有5家，与近年快速增长的需求存在一定差距。二是缺乏规范又有可操作性的环境损害鉴定评估方法与标准，在实际评估过程中不能对生态环境损害因果关系的判定和损害量化计算提供较好的支持。三是损害鉴定评估普遍存在周期太冗长、费用倒置等问题。生态环境损害鉴定是否及时，某种程度上直接关系到磋商能否成功，在实践中存在鉴定费用高于赔偿费用的倒置现象，直接影响赔偿义务人的磋商意愿。

（二）我市落实过程中存在的不足

1.实施案例不充分不平衡

自温州市改革实施方案印发以来，全市案例数量偏少，案例金额普遍较小，除1例111.2万元之外，其余案例全市平均金额为5.2万元，制度实施的震慑力和影响力不强。已办理的案例主要集中在生态环境污染领域，林业、水利、资源破坏类等领域案例启动比例相对较低，案例来源不均衡。2021年办结的案例中平阳县4件，文成县2件，鹿城区、龙湾区、瓯海区、洞头区、苍南县和龙港市各1件，乐清市、瑞安市、永嘉县、泰顺县以及三个功能区2021年无新增完成案例。

2.生态环境修复效果有限

生态环境损害赔偿工作是以人民为中心，以实现生态环境修复效果为依归，通过修复受损的生态环境，及时修复和保护生态环境，可以增加人民群众实实在在的幸福感。实际部分办理案例以金钱赔偿了事，由于生态环境损害修复普遍存在修复时间长、专业性强等特点，相关部门囿于精力、专业限制等，在生态环境修复过程中参与度低。

3.环境民事、刑事和行政责任三者间衔接不顺畅

虽然生态环境损害赔偿处于最优级别，但实践中不少案件在启动生态环境损害赔偿索赔程序之前已经完成行政处罚或者刑事处罚，导致部分企业不愿再度承担民事赔偿。在生态环境损害案例的办理中，生态环境行政执法部门与公安机关、检察机关、法院之间衔接机制仍待完善，沟通渠道还不够畅通。

三、对策建议

（一）加快推进建立“一案双查”机制

生态环境损害赔偿与环境违法“一案双查”,对行政处罚案件排查梳理和生态环境损害调查评估及早介入,是扩大线索来源，推进涉及生态环境损害的环境违法案件“尽早启动调查、及时固定证据、顺利开展办理”的最有效的办法之一。“一案双查”工作中，执法队主要牵头对省里下发的案件线索做好情况核查，对执法检查和日常巡查过程中，同步对案件是否存在环境损害赔偿做初步判断，对涉嫌生态环境损害的及时做好相关证据收集与固定。法制科或生态科主要牵头对执法队移交的案源线索及时进行综合研判，开展调查评估，进行磋商索赔，实施损害修复，建立“一案双查”工作台账，根据要求做好信息公开。

（二）建立健全协同配合机制

建立定期会商机制，生态环境部门牵头同法院、检察院等司法部门定期召开联席会议，通报案件办理情况，协商解决工作中的问题，研讨重大疑难案件和专业技术性问题。建立线索移送机制，推动生态环境损害赔偿诉讼与检察机关公益诉讼的衔接。建立办案协作机制，生态环境部门发挥调查取证、污染物检测等专业上的优势，检察机关在提供法律适用、取证方向等业务上提供支撑，密切配合。

（三）落实鉴定经费保障

建议财政部门增加部门预算，安排生态环境损害赔偿制度改革工作经费，解决部分需要前期垫付环境损害调查、鉴定评估费用的案件的经费。司法部门指导鉴定机构对难以支付费用的单位提供免费司法援助，与相关鉴定机构联合研究建立“先鉴定后收费”鉴定评估模式。

（四）创新赔偿评估鉴定方法

建立健全市级生态环境损害鉴定评估机构名录和专家库，培养我市鉴定评估技术力量。缩短办理周期，提高综合研判能力，对于事实清楚、责任认定清晰、损失和费用明显小于30万元的案件，灵活运用快速鉴定评估等新方法，解决案件鉴定费用高、周期长的问题，减少社会成本，提高办案效率。

（五）加强赔偿资金管理

根据国内先行先试地区的经验，通过设立生态环境损害赔偿专项基金等模式，既可用于追偿工作中鉴定评估、应急处置等费用的支付，又可集中资金统一修复，实现赔偿资金规范管理、强化使用功能。例如可以借鉴绍兴市建立的生态环境损害赔偿金专用账户的做法，资金来源除赔偿义务人缴纳的赔偿金外，也接受社会各界自愿或公益的捐赠，在鉴定评估费用需要垫付或无法找到责任人的特殊情况下，可先行使用账户资金予以鉴定修复，及时救济环境损害。

（六）灵活掌握损害修复方式

在具体修复实施过程中，以有资质的鉴定评估机构出具的鉴定评估报告、修复方案为基础修复机制，建立以赔偿义务人自行修复或者委托第三方机构修复相结合的灵活修复机制。除以赔偿金方式承担损害赔偿责任外，探索建立“修复项目库”，形成司法修复、替代修复和异地修复等更灵活的修复方式。索赔部门强化对修复进程的监督，邀请群众、基层组织等参与，确保修复效果。