土地储备成本控制方法研究

广西土地储备中心 范文杰

土地资源作为一种重要的资源，优化土地资源使用，是政府部门的重要职能之一。土地储备能够更好地盘活市场土地资源存量，提升土体资源利用效率。但是土地储备需要大量的资金，运营风险也较高。加之复杂的市场环境，导致土地储备风险更甚。因此，优化土地储备方法，提升土体储备效能十分必要。

一、土地储备成本概述

土地储备成本主要指的是，从获取土地直到土地挂牌出让整个过程中产生的成本，主要可以细分为获取土地使用权的成本、开发整理土地的成本、储备成本、挂牌上市成本。土地储备成本依据流程可以分为土地获取成本和土地前期成本和土地保有成本。土地购置成本主要指为了获取土地所使用的费用，主要包含了征地、安置补偿费和相关的税费等。土地获取成本则为征地、拆迁搬迁、安置、工程和服务等各项费用。土地前期费用为场地内三通一平和场地周边的市政配套建设费用等。土地保有成本则为财务成本和土地管理费用等。土地储备成本需要占用较多资金，且需要相对较长的时间，不过其成本能够预见。一般来说，土地成本费用高昂，小到几亿元，大到几十亿元。土地所有权获取所占比例相对较低，主要受到土地的利用程度的影响较大。没有开发的荒地，成本相对低廉，而建设较为成熟的土地，则成本相对较高。增量的土地成本要低一点，存量的土地成本则高一点。土地一级开发需要占据整个成本的1/2以上。

二、土地储备成本控制的重要性

（一）影响土地使用权出让效益

我国国有土地使用权出让制度是国家调整土地市场和房地产市场供求关系、增加地方政府财政收入的有效手段。依法科学确定初始出让价格是土地使用权出让制度中的重要环节，能够合理展示国有土地使用权的资产价值，有效防止国有土地使用权资产流失。根据转移的原则，最初的价格不得低于成本的土地转让，并不得低于基准地价的土地，土地储备的成本直接影响转移的初始价格的制定。

（二）影响土地储备项目的投资、融资决策

土地储备项目的成本是进行投融资决策的前提。土地储备项目的预期收益可以弥补土地储备成本，土地储备投资具有经济价值。土地储备成本控制的应用可以为政府的土地储备投资决策提供有力的保障。土地储备项目的开发需要大量资金，融资是解决资金来源的重要渠道。在依据土地储备项目预算成本确定融资规模时，加强对土地储备成本的控制尤为重要。筹集过多的资金会造成闲置资金的浪费，增加融资成本和经营风险，影响项目的正常发展。

三、土地储备成本控制遇到的困难

（一）资金补充机制不成熟

一般来说，政府主要是利用财政拨款的方式来对土地储备基金进行拨付，能够确保土地储备功能的顺利开展，同时便于政府对土地市场开展监管。当土地储备启动之初，因土地流转市场的规模比较小，土地储备成本也相对较高。在这个时候，采用政府拨款就显得十分关键，能够确保土地流转的顺利开展。然而这种模式仅适合于部分小规模的土地储备，针对土地储备高成本和长时间而言，其所起到的作用微乎其微。此外，政府拨款滞后性明显，效率远不如其他资金来源，进而影响到土地储备的运行效率。目前国家已经建立土地储备制度，各级部门也出台相关规范，对集体土地和国有土地的征用、搬迁补偿标准进行了进一步的明确。但是，国有土地补偿且并没有十分明确的标准。不同项目成本亦存在较大差异，这种不确定性的补偿标准，致使土地所有者想要获取高价补偿，不利于土地储备的开展。

（二）土地储备的约束激励作用不强

土地储备工作的开展需要涉及多个职能部门和人员，致使土地储备成本增加。任何一个环节处置不当，都可能导致成本控制效果不佳。目前，政府部门之间的联系不够密切，需要对约束和激励制度进行进一步的完善，方可发挥其作用。土地储备是依据实际情况计算，没有明确的限额，会产生一定的漏洞。因此需要对土地储备进行委托，按照总成本的一定比例来计算服务费用。此外，为尽快完成土地储备，降低各种纠纷和诉讼，政府对于成本控制的意愿也不是很强烈。价值土地储备完成情况并不对成本进行评估，此时就会导致市场前景好的土地存在竞争，这些都表明了土地储备工作中的约束激励作用并不显著。

（三）土地储备的成本过大

土地储备需要大量的资金，这就对土地储备工作的开展起到了一定的限制作用。由于政府需要和开发商进行协议或者向金融机构寻求贷款。这就导致开发商或者金融机构的话语权更高，而金融行业本身就缺乏透明度。近年来，政府政策收紧，金融机构更是主动出击，导致政府处于不利地位，致使土地储备成本显著增加。

四、土地储备成本控制措施

从上面的分析可以看出，土地储备作为优化土地资源管理的重要手段，需要较长时间占用较大的资金，存在一定的经营风险。为切实降低土地储备成本，提升效益，要做好以下控制措施。

（一）细化土地储备成本组成

对土地储备成本进行细化，并对其构成进行划分，其构成包括：征地成本、拆迁成本、搬迁成本、现场准入及平整成本、安置工程成本、周边配套设施成本、融资成本、工程成本、服务费用等由土地本身、人、资金三大因素造成的成本，更好地界定成本的构成，进行针对性的管理。

（二）对土地储备工作加强监管

土地储备工作要加强前期控制和过程控制，加强各环节的审查，做好土地储备工作的全过程。一是细化各部门的职责分工，实现科学合理的分配，避免出现推诿、管理混乱的情况。二是搞好项目的初步分析，进行成本估算、效益分析、风险评估等，在土地储备项目实现之前，试着作尽可能多的准备，它可以作为谈判基础，在与有关单位签订合同时，也方便了费用审核工作。通常，审计工作是在工程完成后进行的，不利于监督。为实现事前、事中、事后的监督，可建立审计单位备选数据库，根据需要选择社会中介单位开展审计工作。

（三）强化土地储备成本管理观念

土地储备应按照土地需求，合理开支，减少其中多余环节。依据区域总体规划以及项目发展，当项目开展后，及时进行土地储备，降低土地闲置现象，实现供需平衡。首先，能够有效降低土地长期闲置而产生的各种成本以及资金的时间成本。其次，土地储备也需要供需平衡，降低大量土地储备导致的闲置土地，确保土地得到最优化利用，实现土地资源的最佳配置。运用多种途径进行土地储备，降低资本的实际支出。依据资金的具体储备方式，对土地储备模式进行明确。如果资金较为充沛，则可以直接进行储备且挂牌。如果资金相对不足，则可以通过招商引资或者采用优惠措施等，吸引开发商来进行投资，利用开发商的资金实现土地的建设。同时，用作储备的土地亦可以作为临时停车场等，以此来降低资金支出，实现一定的收益。相关项目实践经验证明，通过降低融资成本，降低贷款利率，强化土地开发利用，快速回收资金，也可以显著降低资金成本。通过多种渠道获取政府财政资金，增加资金投入，降低融资贷款等。此外，针对大型的开发建设项目，土地储备则可以分批上市，减少其中间环节，多余的土地资源则可以当资金全部回收之后再进行储备。

（四）优化激励约束机制

土地储备工作中，落实员工、流程激励制度。采取多种手段进行成本管理。第一，全体员工。无论是领导干部还是基层员工，都应该积极参与其中，践行成本管控意识，降低成本浪费；第二，全过程。主要指将土地储备的各个环节和全流程中的成本管控落到实处，通过激励约束机制，提升各级部门以及人员的积极性，落实各种成本管控措施。各级政府部门和合作单位签订合同时，也可以设置激励机制，以此来约束相关单位进行成本管控。目前，激励条款通常是估算成本，设定成本目标，并根据成本目标的完成情况实施一定的激励，从而提高合同主体的积极性。此外还有固定成本，即在工程成本确定后签订合同，合同主体对工程成本的超出或过剩负责。

（五）利用闲置土地

土地储备是一项长期的工作，会产生大量的闲置土地。对于一些已完成项目土地储备工作但没有开发计划的土地，应尽量减少其闲置浪费，并采用各种方式临时使用。土地成本也很高。临时使用储备土地需要先经过相关部门的批准，然后这些土地可以用于一些临时性的商业项目，如设立临时停车场、作为市场进行交易等，这样可以降低闲置土地的成本，优化土地资源。

（六）完善土地补偿价格体系

首先，政府部门要明确土地储备的重要性和必要性，充分发挥其在土地储备过程中的引导、规范和监督作用，结合市场的实际发展，充分发挥其宏观调控作用，使土地价值最大化。其次，在土地储备过程中，政府部门在发挥宏观调控作用的同时，也发挥着监督作用。因此，必须积极分配各方利益，尽可能保证土地储备不受多方干预，并尽可能保证土地储备向公众开放。最后，建立健全土地补偿定价体系，政府相关部门应充分考虑定价评估标准和需求，确保土地定价工作科学开展。对于土地流转的农民，政府部门应充分考虑实际情况，积极构建科学的安置补偿制度，确保土地流转效益的科学分配。

（七）强化廉政建设

部分土地储备的项目的利益相关者互相勾结、内外串通的舞弊行为，会导致土地储备成本的急剧上升，同时也会造成严重的社会不良影响。因此，政府应当完善监督及问责机制，坚持惩防并举、预防为主的原则，规范土地储备项目的事权、财权和人权，定期或不定期地对土地房屋征收补偿资金的发放情况、征收工作的业务经费、服务费的计提使用进行抽查。对于土地储备过程中发现的舞弊行为要严惩不贷，追究其行政及法律责任，确保土地储备工作做到依法、依规、公平、公正、公开。

（八）加强各个阶段的成本管控

1.加强项目前期阶段的成本控制

土地储备成本控制的前提是设立一个科学合理的成本目标，而科学合理的成本目标的设立需要进行详细的现场调研。征收方面由入户摸底调查小组负责，入户摸底调查小组由指挥部、街道、社区、征收实施单位的工作人员及测绘技术人员组成。调查小组必须对于征地、拆迁中可能涉及的各项资料进行详细的记录、收集并拍照。入户调查表由入户调查小组成员及被征收人现场共同签字确认。前期开发方面由代建单位工作人及相关部门技术人员实地查看，摸清土地储备地块内的需要迁改的杆线、管道、河道等，并形成书面报告。财务费用方面需结合土地储备项目的具体情况，综合考虑国家融资政策、土地储备机构资金情况等进行测算。通过深入分析，论证项目的可行性，着重研究敏感性因素，设立合理的土地储备项目目标成本，并将目标成本细化至土地储备的各个环节，如土地征收、房屋征收货币补偿成本，购买产权调换房屋成本，搬迁、临时安置补助费，对被征收人的补助和奖励，停产停业补助，杆线、道路等工程，与征收有关部门的工作经费、财务费用和其他相关费用。建立土地储备成本责任制、土地储备工作奖惩机制，确保将土地储备项目成本控制落到实处。

2.实施阶段成本控制

第一，征收阶段成本控制。土地征收、房屋征收是依照国家及地方政策、法规实施的，其成本在土地储备项目总成本中所占比重最大。推动土地储备项目实施要向被征收人多宣传、多动员，要深入了解被征收人的期望值，既要满足其合理要求，保障合法权益，又要防止不合理补偿增加成本，同时还要兼顾社会的和谐安定，文明拆迁，避免与被征收人发生冲突事件，减少停工与重新沟通成本。要严格执行征收计划，征收进度缓慢会急剧增加成本，造成成本偏差。第二，前期土地开发阶段成本控制。土地储备项目地块内必要的“七通一平”前期开发项目，要严格按照工程有关规定执行。在项目施工前做好项目的可行性研究，选择具有相应资质的设计单位进行设计，建立与项目相关的审核机制，严格审核。依照国家有关规定组织招标工作。加强施工过程的监督管理，严格价款的支付控制，禁止随意变更工程，做好项目的合同、档案管理，按照规定时限及时办理竣工决算。

3.加强事后成本控制

土地储备项目实际成本形成后，分析和研究实际成本与预算成本之间的差异，找出产生差异的原因，确认责任归属，进行成本控制执行情况绩效考核。在以后的土地储备项目中，改进土地储备成本控制，有利的差异要吸收经验，不利的差异要制定措施进行消除。

（九）提高土地储备队伍的素质

无论如何，土地储备工作最终还是需要由专业的工作人员来完成，而他们的综合素质和专业水平则对土地储备成本的影响颇大。因此，提高土地储备队伍的素质是开展土地储备成本控制的重要保障。单位内部要重视成本管理，树立各层级员工的成本意识，让大家明白成本是可控的并且需要大家的共同努力，自觉为降低成本贡献一份力。要加强土地储备理论、制度及专业技能知识的学习，确保在制度和标准范围内开展土地储备工作，对于不清楚的地方必须要确认清楚，一旦发现事情做得不对，要及时上报并加以改正，确保将损失降到最低。要加强与各部门的沟通协调，减少不必要的沟通成本及因沟通不畅而造成损失。通过各种管控和宣传措施，全面提升工作人员的成本意识，能够在日常工作开展中，积极践行成本管控措施，从而将每一笔费用都用在实处，切实降低土地储备成本，提升综合效益，优化土地资源管理。

综上所述，我国人口众多，人均土地资源不足，合理优化土地资源配置十分关键。其中土地储备作为一种重要的土地资源管理办法，对于优化市场配置、盘活土地资源作用颇大。但是由于土地储备是一项系统性工程，周期长，占用资金大，环节众多，涉及部门众多。一旦任何一个环节处置不当，都可能导致成本失控，进而增加土地储备成本，不利于土地管理水平的提升。目前我国土地储备成本管理还存在较大问题，致使土地储备成本较大。因此，针对该问题，应从土地储备成本管理意识入手，全面提升成本管理意识，落实激励约束机制，强化土地储备各个阶段的成本管控，提升土地储备工作人员的综合素质，通过一系列的成本管控措施，切实将土地储备成本管理到位，提升土地资源利用效率，增强政府公信力，推动土地管理水平迈向更高阶段。