大数据嵌入政府治理效能研究*

中共河北省委党校（河北行政学院） 刘风光，柴韬，梁娜，刘晋伟，李海红

随着大数据技术的不断发展，大数据技术已经在众多领域被广泛应用。可见，大数据技术已经成为经济发展中的重要工具和手段。将大数据嵌入政府治理是技术上的进步，同时也是提升政府社会职能的重要手段。

一、大数据的内涵

2008年9月4日，《自然》（Nature）杂志中提到了“Big Data”这个词语。2012年的《纽约时报》刊文宣告“大数据时代已经来临”。但是对于大数据的具体定义，目前学术界尚无定论。就其内涵特征而言,主要表现在以下几方面。

（1）大数据是一种客观存在。随着科学技术和互联网的快速发展，全世界的数据都在爆炸式的增长，传播速度也在不断加快，大数据已经成为人类社会飞速发展过程中的必然现象和客观存在。

（2）大数据是一种新兴的技术。大数据的管理比较困难，主要是因为其数量巨大，传播速度超快，具有多样性的特征。大数据技术是一种新型的技术手段,对数据进行存储、分类和处理的过程也比较复杂。利用大数据的方式、方法本身就是一门正在开发的新技术。在大数据背景下产生的数据密集性科学，被称为第四种科学研究模式。

（3）大数据改变思维方式。大数据技术在数据处理过程中更看重数据的量，会从杂乱的数据中分析出有代表性的数据，进而总结出数据的规律和趋势。大数据的根本作用其实就是能够透过复杂的数据看到事物的本质。大数据技术的这种特点对各行各业的发展都会有重要的作用。大数据已打破人类的思维定式，人们开始通过大数据技术从全体、混杂、相关的数据中发现、分析存在的问题和寻找解决办法。大数据促使人类从因果思维转变为相关性思维。

二、政府治理能力的概念

（一）治理

治理，本意“统治”与“控制”。随着其内涵不断演化，现代多作“多元主体合作管理公共事务”之意。世界治理委员会对治理的定义是：政府或个人在经营管理事务中采用的各种方式的总和；是各方为了保障各自利益在平等基础上相互协调/共同解决问题的过程。

（二）政府治理

政府治理的主体包括政府、社会、企业等，其治理的目的是在维护各方利益的基础上完成相关的社会事务的管理。政府治理的目的既包括改变治理方式，还包括转变政府的社会职能。政府是国家治理的主体之一，其主要职责是进行国家与社会治理。政府治理的工作内容包括维护社会治安、提供公共服务、调节社会各阶层之间的矛盾等方面。政府治理工作的效率和质量直接关系到国家的整体治理水平。政府治理工作的开展，可以借助大数据技术的优势，有效地开展治理工作。

（三）政府治理效能

“效能”即绩效和能力。政府治理效能指政府在履行其社会职能时工作的完成情况以及大众对政府职能的认可和满意程度，是评估政府执行能力的一种评价机制。政府要提高其治理效能，必须不断提高其管理能力。

世界银行2016年提出了LGPI，即地方治理绩效指数,其内容包括健康、教育、社会救助与福利、物理安全与争端解决、公民-国家联系与腐败、社会构成与文化等方面。

大数据运用能力，直接影响政府治理效能。政府运用大数据进行社会治理时，要从治理对象的实际情况出发，结合治理的目标，采取科学的方法，才能提升大数据的整体作用效能。

三、大数据提升政府治理能力的理论基础

政府治理理念、模式的变革，建立在科学技术创新所推动的技术进步和社会结构改变的基础之上。大数据技术对人们的生活和生产方式已经产生了很大的影响和改变，也使信息社会的发展更加深入。大数据已成为变革政府治理方式的重要力量。尽管如此，并不要求政府治理必须与大数据的发展同步，不必然成为政府提升治理能力的新工具。新公共服务理论的发展，是政府运用大数据技术提升政府治理效能的理论基础。

在西方国家，大数据首先应用于商业领域，之后被引入公共管理领域。2012年Carry开创性地将大数据与企业当前运用的数据库结合进行了相关研究。他认为，可以把大数据运用到政府、社会管理等领域，作为管理工具应用到政府治理过程中。2013年Kirkpatrick提出，大数据是二十一世纪中最伟大的发明和创造，它将影响社会各方面和领域。提出政府治理要与时俱进，不断开拓新模式、新方式，并由此提升自身的反应速度和办事效率。2014年Roger指出了大数据的优点及不足，提出在有效利用大数据的同时，也要保护好人权。

在我国，2014年梁姝琚在著作《大数据时代下的政府管理思考》中提出，21世纪，大数据将引发社会强烈变革，有效促使各级政府的提高治理水平和能力。同年，王岑指出，要大力提倡并推进大数据应用，以提高政府效率。

新公共管理理论主张思想创新和实践变革，将私人部门的工商管理方法运用到公共部门，以顾客为中心的思想应用于政府与公民之间的关系，是政府转变为以人为本的服务提供者的思想基础。

大数据技术作为一种全新的技术和方法，其信息整合、数据挖掘、扁平网络传递的强大功能，成为助推服务性政府目标实现的强大工具。通过数据分析了解、满足公众需求，提高服务水平和办事效率，是大数据在政府提升治理效能中的重要作用。

四、大数据提升政府治理效能的作用

2017年12月9日,习近平总书记明确指出,“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制,推进政府管理和社会治理模式创新,实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化”。习近平总书记的指示，准确概括了大数据提升政府治理效能的作用。

（一）提高决策水平

决策能力直接决定政府的治理能力。借助大数据技术，政府部门可以更准确地获取关键信息，为政府的决策提供更精准、科学的数据支持。

了解事实真相是科学决策的基础。大数据技术能够保证数据的真实性。政府可以通过高度整合、价值意义完整、容纳性强的基础数据，全方位、多层次研究相关问题，提高决策的科学性与精准性。

多主体参与治理是科学决策的保障。大数据技术能够支撑多维度参与政府治理，保证政府和大众之间的有效沟通。多元主体的治理体系，有利于政府了解社情民意，避免盲目决策。

预测功能是科学决策的技术支撑。大数据技术的预测功能，提升了政府预测重大危机事件的能力。借助大数据技术，可以对各种方案进行模拟，从而更好地发现各个方案中的问题和风险。通过评估，选择最优的方案。

（二）增强政府治理有效性

治理效果是政府治理的目标之一。大数据技术为政府治理效能的提升提供了新方法。借助大数据技术对数据信息的归纳、处理和总结的功能，可以使政府部门对治理工作有更明确的方向，不断提升政府部门的社会治理水平，从而提高政府治理的效能。发达国家利用大数据进行社会治理，取得了较好的成效。

（三）提升政府公共服务水平

政府治理的重要工作之一就是公共服务。将大数据嵌入政府治理，可以通过对数据的关联分析，实时监控更合理的分配社会资源，提供更具特色化的社会服务，不断提高公众对于政府的满意度。

首先，个性化的公共服务。比如，将公众在政府网站或者其他平台中的留言、各种信息的点击率和关注度等信息进行关联分析，进而针对不同群体的需求，提供有差别的个性化的公共服务产品。

第二，提高公共服务质量。在经济快速增长的情况下，人民的生活质量在不断提高，同时对公共服务的要求也越来越高。政府可以运用大数据技术，不断创新公共服务供给模式，拓宽公共服务的广度和深度。如“一站式”政府服务平台，将传统的烦琐的公共服务流程进行简化，改革政府的办事流程，提高公共服务的时效和公众的办事效率，使公众对政府的评价逐渐提升。例如，海南省建立了电子证照库，公众在办事过程中不用必须携带相关证件，缩减了公共服务的环节和程序。

第三，实现公共服务资源优化配置。大数据可全面真实反映各地公共服务分布情况，政府在资源配置时，可根据需要动态调配，从而达到最优配置。

五、大数据提高政府治理效能中存在的问题及解决策略

（一）存在的问题

首先是技术问题。大数据技术信息处理量大，信息的生成速度快，为政府治理工作提供了更为有效的支持。但是从巨大的信息量中提取有价值的关键信息，并不是一件简单的事情，因此，大数据技术也要不断进行改进，从多维度提升大数据的技术水平。

其次是大数据对传统组织结构和行政思想的挑战。传统的权力结构与资源关系，是大数据发挥最大作用的组织基础。我国长此以往形成的固化的组织结构和行政系统，很难做到以问题为导向，数据的开放与共享，受到数据垄断、信息割据的思想制约。

第三，个人隐私的泄露。

个人隐私数据泄露，已成为大数据时代的重大社会问题。在人们享受信息社会便利的同时，个人的隐私数据也面临着被泄露的风险。这些个人隐私数据，为数据获取方提供了有利的资金来源。2016-2019三年中，全球发生了多起个人隐私泄露事件，给有关政府、企业及用户造成了巨大损失。

在政府治理中，如何做到在保护个人信息的基础上，实现网络的正常运行，即避免隐私保护过严影响大数据的挖掘利用，又防止保护不当导致隐私数据泄露甚至滥用。造成个体伤害、安全威胁、社会恐慌，是政府利用大数据时必须解决的难题。

（二）利用大数据提高政府治理效能策略

第一，提高大数据意识。

大数据技术能够将各个社会领域的信息资源进行整合，已在许多领域展现出巨大的科学价值，有效提升政府的治理效能和国家的治理水平。

大数据意识是政府治理中相关人员主动借助大数据技术开展工作的意识。其中包括对数据趋势的分析和研究、数据之间的关联性研究以及数据的价值和意义的研究等。良好的数据意识，能够保证大数据技术在工作中被充分应用。在政府治理中培养、提升数据意识，逐步建立借助数据分析开展工作的体制，推动政府治理工作的有效开展，是提升政府大数据治理能力的前提。

第二，加大人才培养和引进力度。

大数据时代建立了政府治理工作的数据库。但政府部门需要对数据进行进一步的分析和研究，才能真正发挥大数据数据库的作用。大数据专业人才的能力和素质，直接影响数据挖掘和分析效果。加强人才培养，是将大数据转化为数据资本的前提。

目前，政府各部门的工作人员，在应用大数据技术处理各种事物的能力还不够，缺少创新型的人才。政府各部门除了大力引进人才之外，还可以通过政校结合、校企合作、“订单人才”等形式，创建专业的大数据技术人才队伍。

第三，完善法律规范，推进大数据治理规范化。

面对大数据嵌入政府治理的新生态，如何合法、合规、合理地将大数据技术应用到政府治理工作中，是政府治理亟待解决的问题。首先要完善数据建立的标准，建立标准的数据体系。如大数据的分析标准、存储标准、归纳标准、隐私标准等，为数据共享做好准备。

其次规范大数据的应用。明确规定数据记录的原则、内容及方式、应用的内容、格式及范围、安全义务、数据的分级管理等，确保数据使用规范。

再次要完善立法。通过相关法律规定、行业标准等限定数据在使用、转让以及管理等，方面的权利，保证数据的共享性和隐私性。2021年9月1日，我国第一部《数据安全法》正式施行。同一天国务院颁发的《关键信息基础设施安全保护条例》也开始实施。加上此前已经实施的《网络安全法》和《个人信息保护法》，我国数据安全制度建设迈上了一个更高的台阶，为数字安全健康的发展奠定了良好的基础。“数据”是当今重要的“生产要素”，已经在法律中被列为保护的对象。

第四，给公众参与治理提供更多的机会和路径，发展多样化的大数据治理主体。

党的十九大报告中提出，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。指出了公民在社会治理中的重要作用。

大数据时代为公民更广泛、更深入参与政府治理提供了理论基础、技术支撑，也是提高政府治理效能的必然选择。首先，信息技术的发展，将传统的中心治理形式转变为网状的非中心化的治理模式。这种模式要求打破以政府为核心的管理方法，赋予社会主体和市场力量参与公共生活的权力。其次，信息社会面临更多类型和更大规模的风险，需要多主体的共同参与、问题建构、协商交换、持续互动的公共治理模式。

在大数据时代背景下，公民不再是治理旁观者，而是政府多元共治的重要主体。如布鲁塞尔的社会公众可利用政府推出的“我修我街”(Fix My Street)手机程序，大大提高了群众的参与度。群众可以将交通信号灯或交通标志等问题，反映给政府相关部门，甚至可以调动群众的力量，对特定道路进行修补。政府通过后台数据分析处理，对所需修补的道路进行管理。2020年3月，我国互联网普及率达64.5%，网民规模达9.04亿，政府治理有广泛的群众基础。首先要畅通信息沟通渠道，加强公众和政府的联系，使政府及时了解公众诉求，推进政府决策人性化、公平化水平。另外，政府通过媒体接受人民监督，实现政府与公众良性互动。