基层智慧治理现状、问题及改进策略——以成都市新津区为例

西南民族大学 曾清

一、前言

2013年11月，中共中央首次提出国家治理体系和治理能力现代化；2019年10月对国家治理体系和治理能力现代化进行了全方位部署；“十四五”规划要求构建基层社会治理新格局。2021年，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。该意见明确提出了要加强基层智慧治理能力建设。[1]因此，智慧治理成为国家治理转型升级的战略选择，有利于提高国家治理能力和治理水平。[2]各地积极响应国家号召，纷纷推出了智慧治理的新模式。但是各地在智慧治理建设中却出现了很多问题，例如轻视网络空间建设、忽视个人信息保护、轻视人文关怀等。各地基层智慧治理的问题既有共性，也存在着差异性。本文选取成都市新津区为研究对象。通过分析其智慧治理现状，找出其存在的问题，提出相应的改进策略，对各地完善基层智慧治理具有借鉴意义。

二、理论基础

（一）基层治理的概念

基层治理作为研究国家发展路径的一个重要切入点，处于国家治理体系和治理结构的末端。[3]基层指的是在国家与社会建设中处于基础地位。国家治理的基石是基层治理，是千百年来的“老问题”，也是新时代背景下的“新考卷”。[4]从治理的范围来看，中国社会管理中的基层概念，指的是两个行政单位即城市基层和农村基层。基层治理研究的对应实体，即行政意义上的社区和村。[5]综上，基层治理就是城市社区和农村乡镇为了实现管理目标，通过合作和协商的方式，动员各种力量，包括党、政府、公民、各种社会组织，以实现公共利益最大化的过程。

（二）智慧治理的概念

“智慧社区”这个概念，是由国际通讯中心于1992年提出的。2008年爆发了经济危机，世界经济复苏引发了全球范围内的智慧革命，随即IBM公司便提出了“智慧地球”的概念。国内学者谭成华认为智慧治理概念中包含着政府角色智慧化、城市管理智慧化以及公民参与智慧化三层内涵。[6]沈费伟认为，“智慧治理是技术与政府相结合的治理，是满足多元化服务的治理，更是以人为本的治理。”[7]综上所述，智慧治理就是政府和其他社会治理主体，通过对现代信息化技术的充分应用，使治理过程更加科学、有效，从而更好地实现公共管理目标，使政府、公民和各类社会组织受益的治理形式。这种治理方式强调的是现代化技术在公共管理中的应用，对于推动国家治理能力和治理体系现代化有重要作用。

三、成都市新津区基层智慧治理现状

新津区位于四川盆地西部、成都市南部。2020年，新津县经省政府批准，撤县为区。但是，新津区的地域面积狭小、人口密集、老龄化程度高，给当地公共服务水平提出了更高的要求。因此，新津区目前的建设和发展，面临着重大的机遇和挑战。新津区果断推出了智慧治理的新模式。下面对新津区的智慧治理模式进行深入的剖析。

（一）重视“软”设施和“硬”设施建设，发挥二者的协同效用

新津区在智慧治理建设的过程中，不仅建设了“津津TOD城市会客厅”、新津区智慧治理中心等基础设施，还搭建了相应的智慧治理平台。2019年搭建“新津智慧治理中心平台”，整合了综合治理、政务服务、社会治理三大功能和事项、人员等资源；搭建“数据+平台+应用”底板，建成集社会治理问题受理、治安防控、矛盾调处、应急处置、指挥调度、分析研判等一体化实战化平台。该平台具体功能表现在：第一，智慧平台整合了社会治理的相关职能，包括公安、应急、城管、综治、社治等，以及新津区全区的各类政务、社会治理和群众诉求等相关平台，汇聚了组织、人、地、事、物等各类数据1300余万条，实现了部门间信息交流共享。第二，平台提供智慧理政系统，整合了人民网、县长信箱，收集群众意见和社会信息，使决策更有依据。第三，平台覆盖区域全面，横纵相连。从横向看，该平台将54个部门，如交通、环保连接起来；纵向将省、市、镇乡、社区（村）、综治中心贯穿起来，构建起了横纵交互式的智慧治理平台。

（二）强调多元主体参与，充分发挥群众在基层智慧治理中的重要作用

在“智慧中国”的背景下，基层治理的主体由一元主导转变为多元参与。强调治理主体的多元化、大数据在社会治理中的运用，挖掘并满足群众多元化的需求，最终形成共商共建共享的社会治理格局，[8]群众在基层治理中发挥着重要作用。新津区通过实施网格化管理，将群众、党员干部的力量运用到基层智慧治理中。

在平安建设中，新津区通过把群众的力量下沉到网格，实施“党员+网格、群众+网格、干部+网格、雪亮工程+网格”，整合党员干部、社区工作人员、群众网格员、雪亮工程网格员等治理力量，实行一支队伍统一管理。通过这种方式，发挥了群众网格、专职网格、技术网格的三网联动作用。不仅有利于提高社会治安的预警预测能力，而且还能提高群众的参与积极性，让群众感觉到自己也在当家做主，构建“扁平化”的治理方式。

（三）推动基层智慧治理的精细化、精准化

新津区推出了“1+4+N”的便民智慧治理体系。所谓“1+4+N”的服务体系，指的是“1个区级服务中心+4个产业功能区分中心+N个便民服务末梢单元”，利用这种体系加快审批便民化，改善企业营商环境，加快为企业、群众的办事速度。新津区结合产业功能管理体制和乡镇（街道）行政区进行改革，线上线下分散资源，分层建设“城市大脑”“街道中脑”“社区（村）小脑”“小区微脑”，有利于推进基层治理的精细化。

（四）更加强化服务导向，使群众办事更便捷

社区推进“互联网”建设，积极推进社区智慧工作站的建设，将老百姓跑路最多、办理最麻烦、涉及面最广的41项政务事项下沉到社区。群众的生活服务和政务服务与“天府市民云”结合起来，简化了群众处理日常生活问题的程序，实现“下楼办、在家办”、群众在家门口办事，生活服务掌上取的基层治理模式。这样一来，不仅提高了政务办事的效率，同时也方便了群众，真正实现了让群众“少跑路”的目的。

四、新津区基层智慧治理存在的问题

（一）智慧治理“人本化”聚焦度不够，忽视对特殊人群的关心

虽然新津区的智慧治理设施和治理平台建设非常完善，“天府市民云”的实际使用率也很高，但是在实际建设中并没有充分考虑到特殊群体的需求，例如老年人、残障人士。目前，新津区的老龄化程度达到了23.18%。截至2021年6月，60岁及以上的老年网民占全体网民的12.2%。[9]而老年人的线上社会参与形式多是社交和娱乐，较少涉及政治参与。[10]也就是说，目前65岁以上的老人会上网的比例较低，即使会上网也只是用于社交和娱乐。新津区目前老年人口数量所占的比重较大，但他们的需求却不能得到充分考虑。

（二）重视数据收集，但是对数据的挖掘和深入处理的程度不够

主要是由于各个社区对数据收集标准不统一，没有建立相关的规章管理制度，未明确对收集到的数据进行如何处理。新津区智慧治理建设已经进行了五年。由于各个社区之间的经济发展水平、群众的文化素养、基础设施建设差距较大，社区收集到的数据往往存在着信息杂乱且质量不高等问题，难以用统一的标准进行量化处理。

除此之外，各个社区进行的线上和线下数据收集，导致收集到的数据类型形式多样，工作人员难以处理。主要表现为三个方面：首先，没有根据各个社区的实际情况包括居民数量、经济水平、地理位置，建立相应的数据资源管理库。其次，目前新津区的各个社区虽成立了社区“知心室”，但是并没有建立群众意见舆情数据库，对群众意见进行收集和归纳。最后，尚未建立特殊人群帮扶数据库，无法为空巢老人、残疾人士提供专业便捷的服务。

（三）在数据收集的过程中，忽视对群众个人信息的保护

随着新津区智慧治理建设的不断加强，参与治理的主体也呈现出多元化的趋势。一方面可以促进信息的交流共享，但是也增加了信息泄露的风险。主要表现在三个方面：第一，各个社区（村）并没有明确信息泄露后的责任划分，以及信息泄露后的惩罚机制，从而加大了信息泄露的风险。第二，没有可操作的法律对社区个人信息进行保护。社区居民的信息在泄露后也没有维权的相关政策。第三，参与基层智慧治理人员的素质参差不齐，或许会由于工作失误，无意识地泄露居民的个人信息。

（四）基层工作人员的专业素质难以适应智慧治理的进程

目前，新津区各个社区的基层服务人员、网格员的综合素质较低，永商镇宝山社区、车灌社区、永兴社区等，实行的是网格服务外包，承包期限一般为三年，拨款金额在6万元到10万元之间。也就是说，当具备独立企业法人资格的企业中标后，网格员的招聘和任用均由其负责。由于企业具有营利性质，在招聘时必然为了缩减人员开支而降低对网格员的要求。基层智慧治理的过程是一个多元主体参与的过程，而基层网格员的低素质较低必然会影响基层智慧治理的整体效果。

五、改进措施

（一）以人为本，将各类弱势群体的需求纳入智慧治理体系中

强调以人为本。针对社区各类群体的特征，通过实地走访，了解残疾人、老年人等特殊群体的需求，更好地让他们参与到基层智慧治理建设中来。首先，为各类特殊人群定制特殊的服务方式。通过线上和线下相结合的方式听取民意，让各类基层群体受益。其次，完善智慧平台建设，利用智慧平台精准识别各类人群的需求，提供个性化的服务，建立需求和供给的交互式平台，优化为社区群众服务的流程。最后，建立反馈和评价机制，针对性地解决社区治理中反复出现的难点和痛点，让社区群众对智慧治理系统进行评价，从而完善平台建设。

（二）深入挖掘数据，充分发挥大数据在智慧治理中的作用

社区基层治理离不开数据。新津区要加快对数据的挖掘，发挥大数据对智慧治理的积极作用。首先，制定数据收集的统一标准。新津区政府综合各个社区（村）的基本特点，统一规划，明确对哪些数据进行收集，收集的具体形式，结合线上线下两种数据方式，做好数据收集工作；第二，建立数据统一管理平台。将收集到的数据进行整理后，纳入数据管理平台，从不同的维度对其分类和挖掘。将该系统连接到为群众服务的系统中，以需求为导向，提高为群众服务的水平。最后，建立反馈评价机制，群众可对信息采集的程序进行打分，以及对信息运用的实际效率进行评价。完善信息挖掘的反馈机制，促进信息挖掘水平的不断提升。

（三）建立健全数据收集制度，加强对群众个人信息的保护

目前，新津区的各项政策中并没有明确提出对群众信息的保护。而群众信息的泄露，在一定程度上会造成群众的不满，降低群众对政府的信任。

针对这类问题，第一，完善智慧治理数据收集的法律法规建设。在社会治理主体能够平等地运用数据的基础上，通过相关的法律法规规范工作人员，让数据保护有法可依。第二，完善数据平台建设。通过设置防火墙等数据防泄漏系统，以防止外部非法入侵而导致的数据泄露。第三，建立责任追究和惩罚机制。若因基层人员的工作失职和故意泄露造成数据的泄露，要追究其责任并予以惩罚。

（四）加强基层工作人员的培训，提高专职网格员素质

目前，新津区社区多采用外包的方式，专职网格员的素质比较低，影响基层治理的效率。针对这类问题，第一，适当提高对网格承包项目资金的投入，使承包商能够适当提高对网格员的要求。在社区和承包商签订合同时，社区可以规定选拔网格员的门槛，例如技术、学历等要求。第二，加强对专职网格员的培训、提高网格员的综合素质。第三，完善对网格员的考核制度、奖惩制度，细化对网格员的考核标准，定期对网格员的工作效率、工作态度、工作水平、服务能力进行打分，根据分数进行奖惩。

六、结论

随着“十四五”规划的出台，我国已经进入推动国家治理体系和治理能力现代化的时代，基层治理是推动两个现代化的基础。同时随着新型信息技术的不断发展，大数据、互联网、人工智能技术在基层政府治理中发挥着重要作用，我国的基层政府治理还存在改进空间。本文以成都市新津区的基层智慧治理为例，发现新津区在智慧治理中还存在问题，如“人本化”聚焦程度不够、轻视数据的深入开发等问题。这也是我国基层智慧治理中普遍存在的问题。要解决这些问题，要更加重视弱势群体的需求、完善数据平台建设、重视群众个人信息的保护、通过培训提高基层工作人员的素质。

构建基层智慧治理格局，仍然是一项任重而道远的任务，我们在这条路上还有很远的路要走。各地基层智慧治理存在着共性，必然也存在着特殊性。各地必须要结合当地的实情，学习智慧治理的经验，在实践中不断完善，更好地为人民服务，推动基层治理现代化。