我国土地用途管制制度的改进研究

贵州省兴义市自然资源局 沈萌

一、土地用途管制制度内涵

根据《中华人民共和国土地管理法》规定：我国实行土地用途管制制度，对土地利用总体规划进行编制，管理土地用途。土地用途管制制度是指为保障我国土地资源的合理开发和有效利用，土地资源主管部门依据专业调查研究，将土地按照不同用途进行分类，并在编制土地利用总体规划中，将行政区域范围内地块逐一确定为各类型用地。该区域内土地所有者和使用者，必须严格按照规定用途使用土地。若不同类型土地间发生相互转换，需要在一定约束条件下，通过申请并获得批准，才能实现土地用途变更的一种土地管理制度。其具有强制性和法律效力两个特点，主要包括五个方面的内容，即土地利用总体规划、土地用途分类、土地登记、变更审批及惩罚制度。具体如下：

（一）土地利用总体规划

土地利用总体规划，是落实土地用途管制制度的重要依据。通过对土地资源进行总体规划，实现对土地用途的有效管理。土地利用总体规划对土地用途进行划分，对土地使用政策进行论述。通过明确土地使用限制条件及限制指标，对土地利用违法行为进行惩罚处理，保证土地资源利用结构与空间布局的合理性，从而实现对土地资源有效开发、利用与保护，推动土地资源可持续发展。

（二）土地用途分类

土地用途分类，是落实土地用途管制制度的前提条件。我国《土地管理法》规定，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。国家在明确土地用途分类基础上，对农用地转为建设用地行为进行强有力监管。

（三）土地登记制度

土地登记制度，是落实土地用途管制制度的重要保障。通过对土地用途、产权关系等信息进行明确登记，对每宗土地及其产权人进行备案，不仅能够为土地使用权人提供合法权益保障，以及为土地使用权人依法使用土地提供支持，同时还能够对土地使用权人是否依法履行管理、合理利用和保护土地的义务进行监督，为提高土地利用效率起到积极促进作用。另外，土地登记制度还能够帮助政府有效掌握行政区域内土地使用情况，为后续土地规划调整奠定基础。

（四）变更审批制度

土地用途变更审批制度，主要用于农用地转为建设用地管理。当农用地转为建设用地时，需要依法按照相关管理规定完成农用地转用审批手续，否则被认定为非法行为。根据国家社会经济发展规划，不同地区存在一定程度的建设用地占用农业用地情况。因此，对于在土地利用总体规划所确定的建设用地范围内进行规划布局，需经过法定变更程序审批后才能够将农用地转为建设用地。对于在土地利用总体规划所确定的建设用地范围外涉及农用地转为建设用地，要加强审批。尤其是涉及一般农用地转为建设用地时，需要经过国务院授权的政府批准后才可使用，严禁擅自变更土地用途。

（五）惩罚制度

惩罚制度是落实土地用途管制制度的有力后盾，在《土地管理法》中明确规定，任何单位和个人在使用土地过程中都必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。对于任何违反土地利用总体规划及未经批准擅自改变土地用途的情形，都需要承担相应法律责任，严厉打击违法使用土地行为。当前，土地惩罚制度实现了违法立案、查处与结案、报告的惩罚制度。对于违法主体起到强有力的警示作用，以此实现土地资源合理合法利用。

二、土地用途管制制度的实施

土地用途管制制度的实施方式包括以下三种：

（一）指标管控

指标管控方式主要在土地利用总体规划的约束指标上得以体现。在土地利用总体规划中对耕地保有量、永久基本农田保护面积、新增建设用地面积、新增建设用地占用耕地面积、城乡建设用地规模、人均城镇面积等指标进行有效控制，才能够保证我国18亿亩耕地保护红线不被突破，建设用地缓慢合理增长。

（二）分区管控

分区管控主要体现在土地利用总体规划的建设用地空间管制分区及土地用途分区上。建设用地空间管制分区将允许建设区与禁止建设区作为管理要点，以此在保证社会经济建设发展需求基础上，实现对生态功能区的严格管控。土地用途分区管控，将永久基本农田保护区作为重点严格管理，以确保永久基本农田面积不减少、质量有提升，布局基本稳定。

（三）农转非管控

土地用途管制制度中最为重要体现是农用地转为建设用地的全流程控制。农用地转为建设用地审批手续作为国家管理土地用途的一种行政许可制度，成为保护农业用地的重要手段。农转非的管控为全域全要素土地管控提供范本。

三、我国土地用途管制制度存在的缺陷

（一）土地总规划编制缺乏弹性，与日新月异的动态环境不相适应

我国土地利用总体规划，是在一个特定时间段内对某一区域土地利用现状整体把握基础上所做出的第一个规划，具有预判性，但却是一个静止状态。随着经济社会不断变化，尤其是在当前瞬息万变的社会经济发展态势下，静态土地利用总体规划已无法适应新的市场环境，与动态的生态环境不相匹配。另外，土地利用分区规划和土地用途管制制度与经济发展变化及产业结构调整也不相匹配。我国根据土地用途分类，采取了多项严格管控措施。但是管理制度却相对死板，灵活性不足，导致很多企业在从事多项经营活动而急需多种类型土地时受到阻碍，对于经济一体化进程十分不利。同时，我国土地管理法律重心在于规划的编制程序和技术规范，对规划修改与调整的程序缺乏规范性管理，导致在社会经济发展情况下，无法通过规章制度进行土地规划调整，调整效果不甚理想。并且规划修改的相关法律制度不完善，实践漏洞明显，对土地利用总体规划的严肃性与权威性产生损害。

（二）审批手续过于烦琐，土地管理成本增加

土地用途管制制度，重点在于对特定用途下土地利用行为进行禁止。这种禁止管理模式，需要对涉及用地的项目进行逐级、逐项审批。并且要求在法律规范基础上开展审批。导致审批权限过于集中，审批周期相对较长，审批环节过多，审批成本过高，工作效率低下。即使某些项目符合规划要求，但是审批流程所带来的时间与经济成本，使得负责人选择规避审批，进而导致“未批先用”“少批多占”等违法问题非常突出。

（三）土地用途管制“重数量，轻质量”“重经济、轻生态”

土地用途管制制度核心目的，是严格控制非农建设占用耕地，对耕地实行最严格保护。但是在具体实践过程中，许多建设单位在落实耕地“占补平衡”制度时，存在“重数量，轻质量”问题，往往会忽略对耕地质量的保护，导致“占优补劣”现象时有发生。这种行为方式虽然确保了耕地在数量上保持动态平衡，但是耕地质量却逐步降低，土地生产力大幅度下降，违背了我国实行耕地“占补平衡”制度的初衷，以至于危害我国粮食生产安全。同时，在土地用途管制制度实践中，部分地区为了提高社会经济效益，一味追求地区GDP增长，过度重视城镇化和工业化发展，盲目开发土地进行项目建设，用地指标不断突破国家规定的计划指标，导致生态环境被破坏，社会经济发展与生态环境保护之间的矛盾日益尖锐。

（四）土地用途管制制度缺乏严格监管

当前我国土地用途管制制度的主要内容是单一禁止管制制度，这种管制制度对于监管体制依赖性较高，但是该监管体制却恰巧是薄弱环节，导致土地用途管制制度在实施过程中出现诸多问题。土地所有者和监管者都是地方各级自然资源管理部门，然而一般情况下，土地用途管制制度的监管却由自然资源管理部门负责，这种管理规定使得在土地利用过程中难以避免出现不公正问题，无法对自然资源管理部门内部违法行为进行有效抵制与干预。同时，自然资源管理部门行政级别较低，对于与自然资源管理相关的各级政府部门管理缺乏约束力，即使发现地方政府在土地利用与管理上存在违法行为，监管部门也因缺乏管理权力不敢制止，甚至视而不见，放纵违法行为发生。而对于土地权利人的违法行为，因自然资源管理部门执法力量薄弱，土地监管过程中缺乏威慑力，一般采用行政处罚方式给予惩戒，违法行为惩罚力度较弱，较低的违法成本反而激发了土地权利人的违法情绪。另外，土地利用总规划出台后，虽然进行了公示，并且指出广大人民群众也是监督主体，但是却未建立有效的公民参与土地管理与监督渠道，导致公众话语权无法行使，社会监督效果不足。

四、土地用途管制制度完善建议

（一）建立灵活的规划调整与修改制度，关注规划编制的动态性

为适应新时代社会经济发展要求，传统的土地规划需要从平面转向立体的国土空间规划。摆脱传统规划行为中的静态性，结合社会经济市场变化适当调整，以实现政策与实际情况良好互动，这就要求土地规划编制具有灵活性以及一定的动态补充完善机制，并且要针对规划调整出台完善的操作规范，保证规划调整科学、有序进行。对于国土空间规划中的原则性问题以及未来确定的规划方向，要制定详细规划要求，为各个部门开展工作提供指导思想，例如生态环境保护、历史遗迹保护等问题。规划中未与市场经济相关联或者未来具有较大不确定性的用地需要预留一定调整空间，允许后期在实际操作中应用科学评估方法进行适当调整，在实现维护法律法规权威性的同时，提升制度灵活性，使得土地规划与市场环境变化相适应，在与市场环境良好互动下完成预期目标。

（二）深化用地审批改革，提升审批效率

首先，要明确用地审批必须要在法律法规允许范围内进行，保证与国土空间规划相符合，将国土空间规划作为用地操作规范。依据规划与年度计划，对项目用地进行审批，禁止不符合规范要求的项目用地审批通过。对于在项目建设过程中因特殊情况需要对预留用地面积和位置调整的，要在保证农业用地数量与质量维持不变前提下，通过法定权限与程序对建设用地面积及位置进行适当调整，为社会经济发展起到推动作用；其次，需要对审批权力进行适度下放，进一步简化审批手续。当前土地审批权限掌握在国务院及省级政府手中，导致审批工作过于集中、审批效率低下，对此可以在国务院及省级政府编制国土空间规划基础上，将具体的计划实施与审批权力逐级下放至基层政府，这样不仅能减轻国务院及省级政府的工作压力，提升审批效率，同时又能够减少审批成本，避免未批先用、少批多占问题频繁发生。最后，要保证审批流程公开透明，避免各个环节可能出现暗箱操作问题，减少腐败问题滋生。

（三）调整土地用途管制重点，重视土地质量与生态环境保护

国土空间用途管制作为土地用途管制的进一步升华，对耕地保护与生态文明发展提出了更高要求。对于耕地质量保护，在实施用途管制过程中，不仅要对耕地数量作出强制规定，同时也需要对耕地质量进行硬性要求。首先，将耕地质量指标作为重点内容纳入年度工作考核，强化各级政府耕地保护目标责任；其次，要对实施耕地“占补平衡”项目的建设单位作出硬性规定，必须新开垦与原有占用耕地质量相当或质量有所提升的耕地，在未完成规定目标之前，不得占用相应耕地，以达到保护耕地质量的目的；最后，每年加大对耕地质量的动态巡查监测，完善耕地指标数据库管理，以便实时掌握耕地质量变化情况。对于生态环境保护，要结合本地区生态发展特点合理确定生态用地指标，因地制宜开展经济与生态效益好的项目，同时加强生态补偿机制建设，保障生态保护系统不被破坏，切实做到“山水林田湖草”一体化管理，提高生态用地利用效率，充分发挥生态用地价值，真正实现“绿水青山就是金山银山”的生态理念。

（四）加强土地用途管制制度的监管

加强土地用途管制制度监管是确保该项制度有效落实的重要保障。第一，应从法律法规角度，对土地规划的编制、调整、修订、实施等各个环节制定相应法律条文，并且对其法律效力进行明确。同时对现有法律法规条文进行持续完善，包括土地用途分类、土地规划、土地利用规范、土地违法违规行为的规定与惩罚等各个方面，从而尽可能避免土地使用乱象缺乏管理依据。第二，在实施国土空间用途管制制度过程中要建立完善监管机制，不仅要建立全面的土地监察系统，对规划执行情况进行定期或不定期的检查监督，将规划落实情况纳入法律法规监管体系中，将与土地规划落实效果相关的政府、个体纳入法律法规监管范围内。同时还要健全第三方监督机制，充分发挥群众监管力量，提升群众参与监督管理的积极性，建立完善的信息反馈渠道，拓宽群众表达诉求的机会，让人民群众成为土地规划监管的重要主体，充分发挥人民当家做主的权利；第三，应将土地经营权和管理权从同一职能机构中剥离出来，将土地违法行为交由具有专业执法权的机构负责，这样可以有效避免土地利用与管理过程中存在偏颇；第四，建立违法惩戒机制，当前我国对于违反土地用途管制制度的行为仅仅是以行政处罚形式进行，缺乏震慑力，为此要加强惩戒力度，出台严厉的惩罚政策，提升政策执行力。