“十四五”环境影响评价与排污许可改革形势分析和展望

安徽波谱环境科技有限公司 齐爱玲

自2015年《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《改革方案》）的出台，“十三五”时期已然成为我国环境影响评价与排污许可改革的重要时期。《改革方案》明确提出了完善污染物排放许可制，也对“三线一单”（即以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线为基础，编入生态环境准入清单）、战略环评、规划环评、项目环评等方面，提出了较明确的改革方向和实施措施。党的十九届四中全会中也提出了要健全源头预防体系，以排污许可制为核心进行构建固定污染源监管制度体系，并要求推进简化企业生产经营审批和条件的工作进程。

“十四五”时期是我们全面建成小康社会，开启社会主义现代化国家的新征程的崭新时期，也是建设美丽中国、加强污染防治、推动绿色发展、促进人与自然共生的重要时期，所以也对环境影响评价和排污许可工作提出了新的挑战和发展要求。十九届五中全会的召开也提出了组建源头防控的治理机制、全面推行排污许可工作，不断研讨“十四五”环境影响评价与排污许可改革的新机遇、新挑战，并对推动高质量环境保护和发展具有重要意义。

一、“十三五”环境影响评价与排污许可进展

随着《改革方案》提出，环境影响战略评价进行深入开展，并在推进过程中不断强化环境影响战略评价的应用，展开政策环境评价试点工作，稳步构建“三线一单”管理机制，使得“十三五”期间，政策环境点评试点研究取得了较大程度上的进展。此外，生态环境部组织也完成了对能源、农业、石化等行业的产业政策性研究，并对城乡、中西部地区城镇化政策环境影响进行综合分析研究。各相关部门、政府机构的政策推进，对相关地区经济和生态环境保护协调发展进程发挥了重要作用。同时“三线一单”的研究、实践工作的稳步推进，以及良好的成果展现，使得其逐渐应用于相关政府工作中的展开中，“三线一单”管理机制也初步建立起来。

（一）环境影响评价规划成效

“十三五”时期，政府针对产业园的产业生产、自然资源利用、江河流域等地的开发使用积极展开了相关环境影响评价，并根据对其的相关研究发布了系列政策和技术性规范指导意见，也一定程度上对环境影响评价的工作有了良好的进展和工作的再推进。积极展开对重点产业园区环境影响追踪评价，对重要领域区域进行规划并展开环境影响核查，创新开展对产业园区清单式管理的试点工作推进，大力推动环境影响评价重点领域规划会商，以及环境影响评价的规划与项目环境影响评价的创新联动，并通过不断强化的规划环境评价技术复核工作，大幅度的提升了规划环境评价工作的质量。据统计，仅生态环境部审查的近几十个流域综合规划环境评价工作中，就取消了近百个不符合环境保护要求的工程，并在此过程中将多段干流和支流河段纳入栖息地保护名单中。

（二）改革力度的增强

通过对多部法律法规的修订推行，我国整体上取消了4项相关行政许可工作，即相关部门预审、企业生产审批、工程验收许可和环境评价机构资质管理，同时也取消了水土保持等项目的环境评价预审的相关条件。通过对建设项目环境影响评价审批权限与分类管理名录等相关程序要求的修订等，不断扩大了其环境影响评价的审批权限，并也一定程度上推动了相关技术体系的创新发展，进而不断优化了环境影响评价的内容和工作开展等。此外，各地市也在积极展开环境影响评价改革力度，不断优化相关政策实行以及落实效果，强化环境影响评价与排污许可之间的关联，并大力加强对区域环境影响评价的事后监管等多项工作。

（三）排污许可基本全面覆盖

“十三五”期间我国展开了排污许可治理的全新局面，通过各项相关政策的起草、出台、落实推行，以及多项排污许可申请与核发技术规范的制定等，使得其构成了较为合理、完整的排污技术体系。固定污染源排污许可证核发工作的不断推进，也使得已有百万家排污单位进入排污许可管理工作中来，整体上强化了国家综合整体固定污染源环境工作推进力度。并通过环保部门的管理制度与排污工作的整合研究，相关政策的不断出台，使得部分人员、企业对“三线一单”、环境影响评价规划、环境执法等系列环境管理工作与排污工作进行创新衔接，进一步为我国环境影响评价规划工作和排污许可工作提供了更加良好的发展空间。

二、“十四五”环境影响评价与排污许可形势

十九届五中全会对我国经济发展和生态保护提出了更加具体要求。为了更良好的落实建设社会主义现代化强国、构建人与自然和谐共生的现代化社会，其环境保护是重头任务，而环境影响评价和排污许可制度又是进行环保工作的必须工作环节。在新社会发展环境和新发展格局的推动下，其对于环境影响评价和排污许可制度的改革可谓是机遇与挑战并存的，而且其面临的任务也是更加艰巨、复杂的。社会经济的发展要求和环境保护的任务的不断推进，使得国家相关政府机关在高速促进社会高质量发展的大环境背景下，也要加大力度的推进环境保护工作的实行和贯彻落实，在兼顾两者的同时还要不断的对节能减排、保护生物多样性等工作进行探索，所以从综合整体来看，我国环境影响评价与排污治理工作既面临着难得的机遇，也面临着严峻的挑战。

（一）发展机遇与改革

相关法律的强化推进和政策的大力实施，也都为环境影响评价与排污治理的制度提供了良好的改革基础。从《改革方案》中对完善污染物排放许可制的提出，以及到党的十九届四中全会要求健全源头预防体系，再到依法实行排污许可制度，和党的十九届五中全会全面实行排污许可管理制度的推行等，都能够看出我国逐步强化了环境影响评价与排污治理这两项制度在国家整体发展中的地位和作用。“十四五”期间，各项相关法律、单行条例的出台也都为环境影响评价与排污治理工作的可持续改革提供了良好的法律支持。

相关制度的完善与丰富，也一定程度上为环境影响评价与排污治理工作提出了新发展要求，十九届五中全会强调，我国已经由经济高速增长阶段转向经济高质量发展阶段，环境影响评价与排污治理工作在这个阶段中不仅要做好相关污染防治工作任务，也要做好肩负着环境保护与优化经济发展的目标实现。此外，相关机制体制体系的构建，也为环境影响评价与排污治理两项制度改革落实消除了发展障碍。当前，国家“放、管、服”的改革方案实行，不断的对相关大环境进行了政策优化，环境影响评价与排污治理的改革适逢其会，而且机构改革的具体完成，使得地方生态环境监测机构相关执法管理工作落地生效，也使得环境影响评价与排污治理改革工作的推进也更加畅通。

（二）面临的挑战和发展难题

在环境影响评价与排污治理改革工作的实际推展中，其相关工作人员的发展眼光不全面、思想落实的不到位、工作过程不够创新以及不能适应新形势要求等，使得长期以来，我国的环境保护被贴上了许多尴尬的标签，也使得许多地方政府为了相关文件能够通过审批，给予了许多“空头支票”，这种问题的出现也一定程度上导致了后续环保工作得不到良好落实。新《环境保护法》实施后，国家政府部门经过了几次清理整顿，使得相关政府工作、风气和整体环保思想好了很多，也使得其上升到了一个新层次，但是对环境影响评价与排污治理文件的弄虚作假、粗制滥造现象还依旧存在，相关政府部门对排污许可制度在固定污染源监管体系中的地位无法认清并不能很好的加大重视力度，甚至还有不少人员认为其排污许可会影响到当地的经济发展和当地人员就业等，这一系列问题也都导致了环境影响评价与排污治理改革落实制度不能很好的落实以及发挥充分其自身作用效果等。

环境影响评价与排污治理衔接体制的不完善也制约了两制度协调发展的效果。“三线一单”管控体系构建还不完善，其与规划环评、项目环评之间的认定边界还不够清晰，管理机制、技术方法、信息支撑上还不够成熟等问题都导致了环境执法与排污许可制度的衔接不够畅通，并使其政策落实、环保质量、事后监控等配套机制未形成闭环，进而难以发挥整体作用等。此外两种项目改革中各项措施的保障能力不牢靠，也一定程度上制约了该制度的科学性和实用性。例如技术保障上的各项技术规范和政策要求之间不协调，信息保障上，环境影响评价和排污许可大数据系统的完整性、稳定性、安全性还不够完善，人才保障上，人才队伍建设力度不够，人才队伍力量被削弱等，严重影响环境评价质量。

总之，“十四五”期间，面对新环境发展情况、新时代建设需求，环境影响与排污许可的制度实施还未完全适应现代化社会建设的要求，在我国高质量发展的时代主题下，优化国土保护、绿色生产的社会产业转型任务依旧严峻，污染防治、源头预防、过程监控能力依旧有较大的发展空间，各项制度的改革落实和刚性条约推进依旧需要不断深化推进，环境影响评价与排污许可制度改革依然任重道远。

三、“十四五”环境影响评价与排污许可改革思路展望

“十四五”时期的社会发展任务要求与时代建设要求，都需要我国在国土开放利用、污染物排放管控、资源高效利用、产业绿色转型、环境保护等方面进行全面积极良好活动开展，要做到既能充分发挥环境影响评价与排污许可能效，又能对环境保护进行全过程的监管工作。

（一）改革原则

坚持以“环境保护”与“高质量发展”为原则目标，充分发挥环境影响评价、排污许可制度在源头预防体系、固体污染源监管体系中的重要作用，积极实现污染物减少、生态环境良好改善的目标，继续向社会经济高质量发展的目标前进。坚持问题导向，根据地方改革实践情况，针对性的加大研究环境影响评价与排污许可所面对的问题挑战和解决途径，并使其最大程度上完善排污许可、过程管控、许可证核准发放和全过程监管力度等方面的机制，进而实现对推进中的问题进行针对性、全面性解决。

坚持协同发展。当健全的环境影响评价、源头预防体系与区域、规划、项目等方面的环境影响评价体系进行全面建立，排污许可与环境影响评价之间的问题才能够很好的得到衔接。大力推进试点工作，建立两项目各相关专业的全链条构建，并使其协调发力，能够很好的使得该项目的改革工作推进事半功倍。最后加大法律体系的强化支撑作用，加快《环境影响评价法》的修订，尽快落实《排污许可管理条例》以及各方面的专题研究工作，完善技术体系，不断推进体系构建和技术研究等，推进信息数据库的建立，完善人才队伍建设，加强人才管理，进而完备各方面体系支撑，使其能够更好的应对相关环境问题解决。

（二）改革思路

整合“三线一单”并建立成生态环境管控体系，形成全国环境影响评价和排污质量“一体化”运行管控模式。不断细化分区管控要求，加强重点地区成果对接。此外，建立完善的跟踪评估机制，不断优化国土空间开发保护措施、大力促进产业绿色转型、持续提高资源利用率，并使其和新发展格局进行相衔接。强化环境影响评价的落实，建立各项目、各领域的环境影响评价类别，规划重点环境影响评价领域，推动产业结构升级、推动能源结构优化，深化环境影响评价与项目的衔接，进而逐渐扎实落实环境影响评价工作的良好的开展。

深化环境影响评价的制度改革，在改革中完善落实好节能减排要求，满足生态环境项目推进需求，简化环境影响评价或对其评价体系进行不断优化，能够很好的提升和推进环境影响评价管理和效能。此外，在该过程中还应当进行评价展开工作并积极的对相关舆论进行良好引导把控。加大力度构建以排污许可制度为核心的污染源监管体系，以全要素、全过程为基础出发点，良好的推动整体环境全面覆盖监管，对各污染物、污染源、污染要素管理与排污许可制度相结合，从而建立全面、细化的污染物监管体系。最后，还需要加快信息化、智能化建设，对各监控平台、体系进行信息、数据共享，打破传统“数据壁垒”模式，加强监管、执法、监督系统之间的衔接等。

四、总结

响应“既要绿水青山也要金山银山”的口号，加大落实环境影响评价与排污许可改革力度，加大优化国土的保护与开发利用，加大环境保护力度等，这些措施都是推进产业绿色转型、社会高质量发展的重要措施，其中排污许可又是确保环境影响评价所提出的污染物防治措施落地运行的重要保障。为了应对新时代任务、新环境形势，环境影响评价与排污许可两项制度的实行在“十四五”期间将会承当更重的工作任务，也会面临更严峻的时代挑战，其在推行过程中所面临的问题也需要我们进一步加强，强化短板并综合发展，深入做好污染防治工作，协同推进社会经济高质量绿色发展，创建人与自然和谐共生美好社会，为新时代任务高效完成提供有力保障。