我国湿地保护监督管理体制的一体化路径研究

苗垠，夏一凡，杨钺

1.国家林业和草原局发展研究中心；2.江西鄱阳湖南矶湿地国家级自然保护区管理局

“地球之肾”即“湿地”，与海洋、森林并称之为三大生态系统。我国对于湿地保护工作开展极为重视，但是从实际情况来看，其实际保护成效还有很大的提升空间。根据相关统计来看，最近十年，我国湿地面积大约缩减了10%，具体减少339.63万公顷左右。由此可见，湿地保护还需要进一步加强，不仅要保护、利用、开发好湿地资源，更要保障湿地生态系统能够实现可持续发展的目标。因此，对我国湿地保护监管体制的一体化路径进行深入研究，将具有一定的现实意义，有利于解决湿地保护工作力度不足以及碎片化等问题。

一、现阶段我国湿地保护监管体制存在的问题

从我国湿地保护监管模式来看，最突出的问题是“碎片化”，主要体现在以下几个方面。

（一）湿地行政区域分割存在碎片化的问题

从自然属性的角度来讲，湿地生态系统的特点体现在跨流域性、跨行政区域性以及完整性。通常来讲，湿地会横跨多个区域以及小支流，但是从自然地理上来讲，湿地是一个生态系统，所以，应当将湿地视为一个整体，然后实施综合统一的管理。但是从实际情况来看，湿地会被人为划分成为若干个自然保护区域，不同保护区域由不同的市县（区）进行管辖，甚至可能多达几十个管辖主体，这样就会出现湿地条块分割保护的格局。“条款分割”必须引起我们的高度重视，因为这种模式意味着保护将会形成以地方行政区域管理为中心的保护状态，甚至可能出现地方保护主义盛行的不良局面。

在社会经济高速发展的背景下，地方政府侧重考虑地方利益，会想方设法对自身所管辖区域的湿地自然资源进行大力开发以及利用，从而推动地方经济发展。这种情况的存在，跨行政区域、跨流域的湿地保护监管就会形成碎片化管理情况，将不利于湿地生态系统保护。

（二）湿地部门职能设置存在碎片化问题

从现阶段的湿地保护管理体制来看，对主管部门职能进行划分的依据是湿地生态系统的不同资源要素。从相关统计来看，我国涉及到湿地保护、利用以及开发的管理职能部门至少有7个，这就形成了“多龙治水”的状态。在这种状态下，不同部门因为职能上的定位，可能会引发“责任相互推诿”“各自为政”等问题，这也是导致分割管理的根本原因。从实际情况来看，目前湿地保护监管活动中普遍存在的局面是“有利大家争，无利则互相推诿”，这个情况就印证了“多龙治水”的湿地保护监管问题。

此外，基于行政级别以及职能范围这个角度来看，林业主管部门属于湿地保护监管的牵头部门，但是从目前来看并没有具备统一管理、综合协调的具体权限与能力。从职能范围来看，林业资源的保护、利用以及开发才是其主要职责，如果该部门还要兼顾湿地保护有关的监督、协调、组织等工作，就可能存在“越权”的情况。从行政级别这个角度来看，其实林业部门与水利、农业、环保等行政部门是平级，所以，由其牵头开展湿地保护监管工作，那又显得比较牵强。

（三）湿地管理理念与手段存在碎片化问题

目前，行政命令式管理手段是湿地保护监管的主要手段，由政府通过行政方式管理湿地生态形态。这种管理手段属于自上而下的单向性管理手段，这之中政府部门职能被放大。当然，利用政府制定约束措施，具有一定的行政合理性，能够解决湿地保护监管过程中的一些障碍，但是社会组织、民众等社会力量会被忽视。随着市场经济理念“市场在资源配置中起着决定性作用”提出之后，这种行政命令式管理手段与理念并不符合，也难以形成“多元治理”体系。对于“多元治理”而言，强调湿地保护监管要纳入民主决策、集体决策，进而推进湿地经济管理、资源管理以及社会管理的协调发展。但是湿地属于水生态系统与陆地生态系统之间的一个过渡性自然综合体，跨流域性特征非常明显，这就意味着涉及到的主体会比较多与复杂，因此，湿地保护监管一体化还应当重视“社会与公众参与”。让社会与公众参与到与湿地保护监管有关的立法、湿地编制规划、湿地分配标准等制定之中，不仅是民主决策的体现，而且将是解决跨区域、跨部门湿地利益冲突的一个有效手段。

二、我国湿地保护监督管理体制的一体化基本思路以及立法建议

（一）基本思路

第一，建议能够成立湿地委员会，明确其管理权力以及自治性权力。该委员会属于一种管理机构，其职责主要是负责湿地保护监管一体化的议事、决策、协调，比如说，与湿地生态系统的开发、利用、保护等工作都可以由委员会进行负责。从行政设置这个角度来看，本文建议为了能够真正发挥湿地委员会的作用，那么应当将其设在中央层级，隶属国务院，超越各个部委行政层级。由湿地委员会对湿地所占区域的地方政府环保部门的水利、航运、环保等各项工作进行指导与监督，通过综合统一管理保障综合效益能够实现预期目标。具体来讲，湿地委员会由国务院副总理牵头，并由卫生部、农业部、国土资源部、环境保护部、水利部等部门以及大型湿地区域的代表组合而成，将能够明确委员会在湿地保护监管一体化中的主体地位。

最近十年，我国湿地资源缩减10%，意味着湿地保护力度不足，在这里提出建立湿地委员会的建议，同时建议借鉴外国湿地管理体制建设的相关经验，建立委员会应当将民主协商作为基础，构建议事协调机制以及参与机制，目的是对行政命令式的强制方式进行改善。基于民主协商原则，湿地委员会在做决策之后，要由各个湿地区域人民政府、行政部门等代表共同参与、共同议事、共同决定。因为委员会成员的分布会比较分散，所以，他们所提出的建议往往能够从多区域、多角度去衡量相关利益，对决策制定以及执行提供有价值的参考依据；同时，以民主协商原则为基础的议事与决策，将能够激发参与主体的积极性，而且最终做出的决策，也能够得到大家的理解、支持以及执行。

此外，中央集权是湿地管理委员会的主要特征，而自治性权力的设定与我国当前所实施的法律法规等内容之间存在矛盾与冲突，无论是从《宪法》来看，还是从相关组织部门来讲，目前还没有相关法律法规对湿地管理委员会的自治性权力作出明确规定，因此，赋予委员会一定的自治权力，还需要法律法规方面的支持，需要相关内容进行调整

第二，建立湿地管理局，赋予其湿地监管职能。对于湿地管理委员会而言，管理局的作用是负责决策执行以及日常监督管理工作，同时，委员会进行指导以及监督，但是不受地方政府以及国务院行政部门进行领导，让其职权能够真正实现“单向独立。”此外，考虑到目前经济社会发展以及湿地管理存在问题等各种因素，可以成立基于国务院的湿地管理派出机构，其作用在于：（1）利用派出机构职能，对组织法存在的不协调问题进行克服；（2）能够对湿地管理局的法律权威性进行维护，避免由于管理主体较多而导致利益争夺等问题。本文认为，如果要让湿地管理局能够对职责权限进行有效执行，重点还需要结合湿地分布的实际情况以及具体工作任务，然后对湿地管理分局以及派出机构进行设置，分局以及派出机构由管理总局进行领导，结合相关法律法规的内容，听从湿地委员会以及管理局的安排落实监管工作；管理分局或者是派出机构均有湿地管理局负责。这样就能够形成以权力决策机关（湿地委员会）+具体事务总负责行政机关（湿地管理局）+具体执行机关（各地湿地管理分局或者是派出机构）的湿地保护监管一体化体系，能够做到垂直领导以及统一管理，确保上级决策能够在各个湿地区域有效执行，而决策是由各个地方的代表共商制定的，所以，各个分局的理解与支持力度将会大幅度提升。

第三，湿地区域管理要明确地方政府所应该承担的法律责任。我国湿度保护监管碎片化问题比较突出，特别是跨行政区域的监管容易引发利益冲突、权责不清晰等各种问题。如果忽略行政区域管理体制，完全采用湿地管理新形式，这种也不具有可行性。客观来讲，在湿地保护、开发、利用等各个方面，地方政府以及相关行政部门发挥着一定的作用。但是湿地分布广、面积大，所以，涉及到的行政区域会比较多，如果要推进湿地保护监管一体化，那么依然需要发挥地方政府的作用，激发其主动性和积极性，将行政区域管理与湿地管理进行结合，能够充分提升湿地资源保护力度。基于此，本文认为在《湿地保护管理条例》之中，作出这样的规定，严格按照相关法律法规所规定的权限，湿地区域县级以上地方人民政府行政主管部门对管辖区域的湿地资源进行统一监督管理，对管辖区域的湿地污染防治工作进行统一监管；同时，与渔业、卫生、林业、农业、建设、交通、国土资源、环境保护、水利等部门，严格按照各自的职责，做好管辖区域内涉水事项的监管工作。

（二）立法建议

在推动湿地保护监管体制一体化的过程中，重点针对湿地管理体制进行改革，解决管理碎片化问题，因此，要将各个行政部门的管理权力以及职责明确并理顺。此外，政府之间、部门之间，需要构建协调机制，将能够强化综合协调能力。为此，针对湿地保护监管体制一体化，还需要完善立法，本文建议从以下几个方面入手。

第一，在湿地保护监管体制一体化机制中，需要明确林业部门的核心主体地位。由林业部门结合地方实际情况就湿地进行监督、管理以及协调，因此，立法中需要对林业部门所有工作的开展给予法律依据与支持，确保法律部门能够站在通盘考虑的角度，对湿地生态功能实现等各种问题进行审视，然后制定执行计划，确保相关部门能够统一执行，对于湿地环境比较恶劣的区域，要有针对性地提出保护措施。此外，基于综合管理的考虑，应当视全国湿地生态系统为一个整体，对于不同部门在综合管理中的具体职责权限予以明确，一定程度上能够提升综合管理的成效。基于此，本文提出这样的一个观点，依托法律构建“协调权”制度，明确赋予综合协调机构的权力，考虑到湿地保护监管具有跨流域、跨地域的特点，但是要将其视为一个一个整体，所以，管理不能局限于一个行政主管部门，还需要与之有关的行政部门形成合作体系。最后，结合信息技术，构建能够及时共享与湿地有关的信息数据平台，为不同区域不同部门了解、开发、利用、保护、管理湿地及时提供相关信息。

第二，在湿地保护管理过程中，还需要进一步明确以及强化地方政府的地位以及作用。从《环境保护法》相关内容来看，“湿地”是作为单独的自然要素被列出来，这就意味着该“保护法”之中的环境公益诉讼、环境违法责任、生态补偿制度、生态保护红线等规定能够适用于湿地保护监管之中，有利于保障生态保护工作有序开展。同时，“保护法”明确了政府是湿地保护监管的重要责任主体，因此，未来湿地管理体制立法过程中，依然要对政府的地位、行政职责进行明确，也就是要将湿地保护实际成效纳入考核内容之中，确保政府能够明确湿地保护的目标，从而有针对性加大投资力度。此外，构建并完善许可证制度。从当前许可证制度的内容来看，主要有狩猎证、采矿许可证、林木采伐许可证等，并且有对应的行政部门独自完成审批许可证的审批，因为是独自审批，所以，审核主体通常都是基于自身管理情况以及利益程度对许可证进行考量以及核发，这种情况下就容易忽视与之联系紧密的自然湿地以及生态功能保护。基于此，建议能够将湿地保护考虑进去，然后再审批以及核发相关许可证；同时，相关行政部门在对决策进行审核时，应当与湿地管理综合协调机构进行交涉，经其审核同意之后才核发许可证。需要注意的是，以“重大行政许可”的范围为例，在法律中以列举形式进行规定，这样能够让重大行政许可共同审核权制度具备可行性，确保与湿地保护有关的许可能够融入一体化管理模式之中，促使湿地利用、开发能够综合考虑生态利益与经济利益。

第三，构建湿地综合协调机构。我国部分地区已经构建湿地保护监管的协调机构，通常是将其设置在林业部门或者是人民政府之下，其权力必然会受到一定的制约。本文建议构建独立于地方政府以及林业部门的湿地保护综合协调机构，将有利于避免在湿地保护监管过程中出现不同主体利益冲突、各自为政、互相推诿等各种问题。需要注意的是，协调机构具体是在省级政府部门之下，还是在中央部门之下，目前学界并没达成共识。无论最终结果是什么，上下级之间的关系必须要解决以及理清。具体而言，如果将其设置中央部门，那么不仅要协调中央与省级之间的关系，而且还要协调中央与湿地管理部门之间的关系。对于中央与省级之间，虽然并无领导与被领导的关系，但是两者在湿地保护监管中的权利分配关系需要着力解决。如果将其设置在地方政府之下，不仅需要协调下级人民政府之间的关系进行协调，而且还要协调本级政府湿地管理部门之间的关系。林业部门负责野生动植物的管理，考虑到林业部门现有管理措施与机制具有便捷的特点，所以，本文认为将其设置在林业部门之下更加合理。

三、结语

综上所述，完善、顺畅的管理体制将助力湿地保护工作有序开展。现阶段，我国湿地保护监管体制存在碎片化的问题，体现在条块分割、各自为政、多头管理，改革湿地管理体制以及运行机制将是解决这些问题的关键所在。现阶段，迫切需要改变湿地管理体制立法内容交叉与冲突、立法体系碎片化的现状，针对湿地保护有针对性立法，才能为监管体制一体化以及后续执行提供坚实的法律保障。对于未来立法而言，湿地保护监管体制一体化的核心权力机关应当是湿地管理委员会，执法机关应该是湿地管理局（湿地管理分局或者是派出机构）。同时，构建从中央到地方、跨部门、跨区域、自上而下的综合协调机构，主要作用是对湿地管理局与其他部门之间的行政关系进行处理，明确其地位；从生态系统综合管理角度入手，对相关部门的职责进行明确，有利于对当前管理手段碎片化等问题进行有效解决，推进湿地保护监管体制一体化的实施打下坚实的基础。