社会组织培育的政策工具应用与优化路径研究

华中师范大学社会学院 张早玲

随着时间的推移，我国社会组织在数量上和规模上也得到了显著的提高。社会组织的存在在一定程度上可有效缓解国内矛盾较为尖锐的问题，但是在实际发展中社会组织也存在一些问题，这就要求政府采取一些政策措施，加大对这些机构的支持力度。我国培育社会组织政策工具主要有导向型、基础型、市场化、分配型。在选择政策手段的时候，政府要根据当前的形势来进行有效的把握和灵活的使用。

一、社会组织发展现状

全国社会组织如火如荼地发展，对推动我们社会的发展发挥了很大的作用。我们国家对发展社会团体也给予了很大的关注，并制定了相应培育重点和扶持政策。然而，当前我国的社团发展还面临着发展基础较为薄弱、没有健全的支出结构等问题。健全可行的规章制度，是任何社会组织正常高效运转的必要前提与关键。而社会组织的领导成员在社会团体发展中具有领头羊的作用。但是有部分社会组织的领导成员存在着到期不更换、或者是年纪偏大、选举的过程也不够完善等问题。还有部分社会组织缺乏相应的资金支持，社会组织工作人员缺乏相关的福利待遇，工作积极性不高。还有部分社会组织在人员配备方面并不完善、办事人员工作内容与工作责任混乱，存在权责交叠的情况、工作缺少经费、工作思维不具有创新意识，内部组织结构不够合理。以上这些问题都制约着社会组织的良性运转。政府资助、社会捐赠以及服务收费等是社会组织的主要收入来源。社会组织在进行社会服务时，可得到公共部门的大力支持，所以其资金来源主要是通过政府的划拨。但是，很多社会组织都存在资金短缺的问题，其主要是因为获得资金的渠道不多。会费是社会团体主要的经费来源，服务收费是民办非企业单位的主要经费来源，社会捐赠是基金会的主要经费来源。而政府也会给基金会划拨更多的资金，其他的社会组织获得政府的资金并不够多。社会组织在支出结构上主要是日常办公支出和工资福利支出。而用于进行各种活动和提供相关服务中的资金比例不是很高，社会组织支出结构存在不合理的问题。

二、政府培育社会组织政策分类

（一）导向型

导向型工具是指政府在社会组织者中起到引路人的作用，通过给予一定的组织资源以及社会组织建设的一些扶持，可有效提高社会组织的自身能力。主要类型是可有效帮助社会组织培养一定的人才以及社会组织孵化器。人才培养是指国家为社会组织提供学习交流平台，培养出一批高质量的人才。随着我国的发展，对社会组织人才的需求也有所不同，专业化、职业化的人才培养，已成为目前主要人才培养的方向。社会组织孵化器是指国家为社会组织提供一些办公场地、资金支持等，确保社会组织的健全与完善，并能够迅速增长，为国家的公共服务贡献一份力量。

（二）基础型工具

基础型的政策工具包括放松管制、建立相关法律、规章等，这些都是国家为社会组织的健康发展所创造的必要的基础。所谓“放开”，就是由国家放宽对社会组织的某些控制，并以社会化、市场化的方式对其功能进行调整，并对其进行管制再设计。主要形式有：国家参与社会组织的改革、国家对社会组织的相关职能转移、国家对社会组织的登记注册条件放宽并鼓励社会组织参与到公共服务中去。放松管制的作用主要有：国家不再像以前那般对社会组织过多的管制，解除一些非必要的约束，使社会组织具有新的发展空间。打破国家垄断社会组织的局面，促使社会组织良性竞争、促使社会服务多元化，人民群众在选择服务方面也有了更多的选择。建立相关法律法规是指通过国家对社会组织进行相关立法，明确社会组织的权利与义务，维护社会组织的正常活动和社会秩序。法律既是帮助社会组织良性发展的一种方式，也是约束社会组织的一种形式。国家制定相关法律法规的主要形式有：制定相关的行政法律、地方性法律来培育社会组织。

（三）市场化

市场化工具是指国家根据市场机制作用实现资源优化配置来支持社会组织的一种形式。此类工具包括凭单制、政府保险、政府购买社会组织服务、贷款担保、颁发许可证等。政府购买社会组织服务是指国家通过合同以及市场运作的形式，让社会组织完成一些公共服务事项，并根据社会组织的完成情况，向其支付一定的报酬。政府购买社会组织服务的功能主要有：社会组织来帮助国家做一些公共服务，既可以获得一定的资金来源，完善与发展自身。国家在选择社会组织时，会按优选取，所以也能够促进社会组织与公共服务质量的提升。通过这种合同的方式，比国家直接向社会组织来拨款，更加能够使公共资源的使用效率得到高效利用，还会使资金的使用也更加合理化，在一定程度上避免资金浪费。当某个社会组织的公共服务并不被人民群众所接受时，国家可以在第一时间内将其更换，进一步提高公共服务的质量。凭单制是指国家间接扶持社会组织的一种形式，可在一定程度上满足人民群众的需求，提高公共服务质量、减轻国家财政负担。凭单制也可有效反映公共服务朝着市场化的方式发展，服务是由市场需求所决定的。凭单制的主要方式是：人民群众从国家那里获得现金抵用券，可以用在指定的机构进行消费，再由国家给这些指定的社会组织给予经济补偿。获得抵用券的人群较广，可以是全体公民，也可以是特定的人群。而提供服务的可以是社会组织，也可以是各类企业。凭单制的主要作用有：国家间接给予社会组织支持，在此背景下，提供服务的主体是市场发展，并不是国家来指定某个社会组织进行承办，人民群众在选择服务方面有了更多的选择权利。也可以促进社会组织之间的良性竞争，鼓励更多的社会组织参与到社会服务中去。国家再通过对社会组织的有力监管，确保社会组织的合格性。国家还应该制定服务质量的标准，确保所有的社会组织都能够按照标准去进行。

（四）分配型

分配型工具是指国家向原本没有资金扶持的社会组织加大对其的资金扶持力度，可有效解决这部分社会组织缺少资金的情况。分配型工具的方式主要有税收优惠、补贴等。税收优惠是国家用来对社会组织在提供某些服务时，发生的效率较低的纠正行为，加强对公共服务的水平。可以有效降低社会组织的运营成本，也可以说是一种国家间接补贴社会组织的一种方式。税收优惠可以使市场力量减少对社会组织的干扰、社会组织的决策权得以保留与提高。税收优惠的手续不多，可有效降低社会组织中存在的贪腐现象，还具有较强的政治灵活性，与补贴政策在一定程度上可以相互代替。补贴政策是指国家直接划拨资金或者是划拨一些与资金有关的东西，用来鼓励服务、产品、消费等。与税收优惠相比，补贴政策的方式较为直接，但是补贴的内容有些狭窄，受市场力量的干扰较大。当企业在产生外部性活动时，可能并没有受影响的人就此进行付费。但是这种补贴工作，可以对失灵的市场情况进行一定的纠正，可有效激励社会服务的供给，是国家对社会组织的一种扶持政策。补贴可适用于那些对发挥发展作出一定贡献的社会组织，分为对社会组织机构的补贴、以及对社会组织项目的补贴。前者是用于社会组织的例如场地租金、员工福利、办公经费等。主要针对对当地贡献较大的、提供公益服务较多的、参与社会福利较多的社会组织。对于那些公益类的社会组织，它们所获得资金的来源主要是国家的补贴。税收优惠以及补贴可相互替代，且此消彼长。

三、社会组织培育的政策工具优化策略

（一）加强人才队伍建设

要想有效地解决社会组织人员年龄偏大、专业技术人员短缺、福利待遇不健全等问题，国家必须加强对其人才的管理，做好社会组织的人才培养工作。因此，可从提高社会组织的入职门槛，完善人才激励保障机制，建立和完善人才培养机制、培训机制、职称评定机制、档案管理机制、福利待遇等方面、降低年轻人的入会门槛、完善选拔机制等方面入手。选拔人才和领导层时，以人才为先，不可以年龄为先，这样才能保证更多的新鲜血液进入到社会组织中。让社会组织的人才更加科学化、规范化、专业化、创新性，确保社会组织高质量的发展。

（二）进行合理的资金扶持

国家对社会组织进行资金扶持，是培育其的主要政策工具之一。可以有效缓解社会组织资金缺乏问题，且直接有效、覆盖面广，帮助社会组织快速地成长与发展。国家在对社会组织的培育扶持方面，还应逐渐使资金扶持的覆盖面扩大、增加扶持力度。并对社会组织的资金扶持政策制定完善、合理的规章制度，确保资金的合理性、公开透明性。国家在对社会组织进行资金扶持时，资金来源除了要从公共财政资金中划拨，还应该增加资金来源的形式。可以采取向社会上募集资金等方式，对社会组织资金扶持的方式也应多元化，可以采用工资经费、开办补贴、公益项目补贴、运营补贴、建设补贴等方式。

（三）增强社会组织的独立性

我国已经实施国家与社会组织分开的政策，社会组织也逐渐从政府部门中脱离出现。目前很多社会组织在主体、人员、资产以及机构等方面都已经实现民间化的运作。但是在与国家政府部门相分割时，因为有些人员并不能够正确地认识社会组织与政府部分分割的重要意义，在实际进展中也会面临重重阻碍。所以，为有效推动社会组织高质量发展，就应该积极地与国家政府部门进行分割，以增强其独立性。社会组织也可以与企业联合，采用现代信息技术的手段在网络上吸引企业的参与，并获得企业大量资金的支持。通过这种做法，社会组织也能够在一定程度上减少对政府资金的依赖程度，增强其独立性。

（四）政府购买服务，建立孵化基地

社会组织在发展过程中，政府购买社会组织的服务是国家对其进行培育和支持的主要手段。当前，政府对社会组织购买有偿服务的行为已十分普遍，而社会组织也可以通过将自己的服务出售给政府，获取一定的经济收入，更好地提高自己的竞争能力，从而为社会做好服务。同时，政府通过购买社会机构的服务，也可以推动其功能的转换，从而提升其治理和管理水平。所以，应积极完善政府购买社会组织服务制度建设，努力为社会组织营造良好的生存空间。近几年来，国家作为帮助社会组织快速成长的重要培育政策之一，可有效引导社会组织的健康发展。社会组织孵化基地大致有：对人才进行培育工作、做好社会组织综合保障工作、专业服务能力、宣传社会组织推广功能、引导社会组织规范功能、跨界合作工作。目前，我国已经有很多社会组织孵化项目正如火如荼地进展着，也已经取得了良好的效果。所以在未来，也应更加做好孵化基地工作。

（五）强化政府对社会组织的服务管理

社会组织缺乏科学的管理，将势必严重阻碍其正常发展，强化政府对社会组织的服务管理，是培育社会组织健康发展的一个重要途径。

可从以下几方面进行：第一，强化政府与社会组织的沟通。有部分社会组织在刚刚成立时，受各项规章制度不健全等原因导致内部出现各种问题频发等情况。为确保社会组织能够健康成长，政府部门就应该加强与他们进行沟通，并为他们提供专业性的指导，加强沟通，帮助他们发展壮大。第二，强化舆论宣传。目前人民群众对政府的依赖性还很强，为引导他们积极广泛地参与到社会组织中去，政府可通过在电视、网络、报刊加大宣传力度，引导他们自我服务。第三，建立完善、健全的配套部门。政府可以针对社会组织专门建立支持性部门与监督性部门。支持性部门保护各类基金会、社会组织扶持会等。监督性部门专门负责对社会组织进行监督，可有效促进社会组织高质量发展。监督形式应多元化，并确保其公开、公平、公正、透明。可以成立社会组织信用评估机制，引进第三方对其进行监督，并采用优胜劣汰的竞争制度。同时建立社会组织考核评估制度，包括对社会组织的奖惩制度，对表现优异的社会组织应给予大力扶持，反之应采取一定的惩罚措施。

（六）合理选择政府培育政策工具

每个政策培育工具都具有其优缺点，所以在选择使用时，就结合具体情况进行选择，最好是将政策培育工具相结合的方式进行使用。在进行选择时，应从政策目标、政府能力以及社会组织能力方面进行选择。政策目标顾名思义，是指通过某种政策的实施来达到某种目的，是有效地通过政策方法来对资源调动等进行有效评估。可分为满足国家自身以及公共服务所需，满足人民群众以及社会组织发展需要的两种目标。其使用范围分别是市场化工具与基础性工具、引导型工具和分配型工具。如果政府向社会组织支付一定的资金，让其帮助完成一些本属于政府自身的工作时，或者是由社会组织自行向政府提出所出售的服务项目时，都可归类到政府向社会组织购买服务的范畴中。但是，前者的本质属于政府将服务外包给社会组织，后者的本质是政府对社会活动组织进行服务补贴。无论采用哪种方式，都可以看出政府对社会组织的扶持。社会组织在选择哪类政策工具时，还应从政府的能力入手，进行妥善选择。换言之，可从当地的经济水平、当地的管理水平、行政水平等诸多方面进行考察。还可从政府是否能够在第一时间内对社会组织的需求作出有效解决来看，根据政府的能力的不同，在选择政策工具时，也应有所不同。如果政府能力较强，政府在政策工具的选择上可以采用分配型以及基础型的工具、反之可以选择引导型以及市场化工具。社会组织能力是指当政策工具实施时，能够直接对社会组织产生影响。所以，政府在对社会组织选择政策工具时，应着重考虑社会组织的能力情况。如果社会组织的能力较强，则可以采用市场化工具，反之应采用引导型工具、基础型工具以及分配型工具。

四、结语

综上所述，社会组织是促进国家发展的重要力量，而在社会创新治理中，通过社会组织的培育工作可确保社会组织工作的高质量进行。在我国，对于社会组织已经出台很多培育的政策工具。但在实施这些培育的政策工具，要根据其自身的具体条件，作出有针对性地选择。只有这样，我们的社会组织才能充分发挥其应有的功能，从而在有效的发展过程中，对我们的社会发展起到积极的推动作用。