我国土地征收中存在的问题及对策研究

中建壹品投资发展有限公司 刘翔

2020年1月1日，新修订的《土地管理法》正式实施，最新的规章制度、实施条例和法律法规也将逐步配套完善。如何处理征收过程中各主体的利益分配，保证法规顺利施行的同时，保护农民的合法利益，是缓解城乡矛盾、保证社会稳定和实现经济平稳发展的关键。

一、土地征收的定义与特征

土地征收是指国家依法将集体土地收归国有，以满足对各类基础设施建设的需要，包括兴建厂矿、铁路、公路、桥梁、港口、国防等建设工程。它的主要特征有以下三点：（1）具有严肃性，政府严格按照土地利用规划对土地性质进行转变。（2）土地征收是一种权属的转移，即将土地所有权由集体所有转为国家所有。（3）在征收土地的过程中，征地单位必须按照现有的征地补偿标准对农民进行补偿，如按照一定倍数进行安置补偿和土地补偿，以保证农民的利益不受损害。

二、我国政府对征地制度十分重视

十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对征地制度如何完善，补偿机制如何实现多方主体的平衡提出了新要求，首先要在定义上对公益性建设用地和经营性建设用地做出划分，以此缩小土地征收范围；其次是划定合理的补偿标准，完善补偿机制；三是增加安置渠道，解决农民生产生活中的住房、就业等问题。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”政府一直在探索市场化征地补偿机制，试图建立被征地农民保障的长效机制。以上政策文件的发布都充分表明了我国政府对土地征收制度以及对农民利益的高度重视。

三、国内外对土地征收的研究现状

目前，国内学者们的研究方向主要为规范征地过程中的法律法规、构建完善的补偿机制、农民的权益保护、征地相关利益主体的利益分配等。国外的土地制度和我国存在着很大的差别，因此在研究上也不相同，他们主要是对征地制度、土地征收进行研究，同时，在公共利益、制度建设、征地补偿标准和补偿机制方面也开展了广泛的研究。

四、我国土地征收过程中存在的问题

（一）征地范围不够明晰

我国《土地管理法》规定，为了满足社会对公共利益的需求，政府可以依法将集体土地转化为国有土地，但是在《宪法》以及相关法规中又没有对公共利益作出明晰的阐释，以致在地方政府实行权利的过程中没有明确的界限规定，很容易将经济发展、环境改善或者增加就业等作为理由来征收土地，导致被征地农民在法律上无法受到有效保护。基于政绩考量或者是不正当的权力寻租，容易出现滥用权力的现象。他们把征收的土地用于商业目的，也为房地产开发商炒地圈地、设立经济开发区，侵占农用地等方面埋下了隐患。更有些单位通过各类名目，“以租代征”非法占地，不但使得农民的利益受到损害，同时也使得我国大量耕地资源遭到破坏。

另外，对“公共利益需要”的界定难以把控，导致在实施城市规划的过程中，建设项目随意占用土地的情况严重，往往是谁申请使用，地方政府就按照规定进行出让或划拔，还出现了征收后闲置、征多用少等现象，使得征收缺乏严肃性。地方政府也希望扩大土地征收范围，因为大量的土地出让金能增加财政收入。有关数据显示，我国城市扩张速度较快，导致城市容积率较低，仅为0.3，其中更是有近10%的土地处于闲置状态。

（二）征地程序不规范、不透明

根据《土地管理法》的规定，当征地补偿方案被出具之后，当地政府部门应该发布公告，被征地村集体组织和个人有权提出意见。但是在实际工作开展中往往并未严格按照规定要求来执行，（1）村集体和农民的参与程度并不高，在谈判环节只由个别代表参与，无法体现集体或大部分农民的利益诉求。或是在环节中存在缺失，造成告知、确认、听证等过程不完善，导致征地过程信息不透明。（2）征地过程中，缺少相对独立的征地机构，过程中产生的费用来自于土地转换后的增值收益，比如从事相关征收工作的人员工资等。另外，地方政府以及相关征地机构在征地过程中获取不透明收益，村镇等各级政府存在对征地补偿费侵吞情况，这些都导致地方政府和相关征地机构的无序征地，造成土地资源的严重浪费。（3）农民的个体话语权不足，利益得不到保障。农民无法作为独立主体参与到征地过程中，其决策容易被其他主体影响，从而使利益无法获得保障。

（三）征地补偿的标准不合理

在对土地征收的过程中，主要有以下种类的补偿费用，包括：土地补偿费、安置补助费和青苗补助费。在具体的计算过程中，土地补偿费和安置补助费二者加起来总不可超过该地块前三年平均产值的30倍，二者的计算基数都是被征地块的平均产值，该指标以及认定的倍数是否能完全体现被征地块的价值，是否需要参考当前区域经济发展情况或是人均收入水平等，若无法回答这些问题，则会使得后续征地在实操层面产生很大的阻碍。补偿标准低，单一靠货币安置来处理征地问题，这些都将使农民的现有生活水平进一步恶化。另外还会出现同一区域、不同地块补偿金额不同，造成农民之间的攀比心理，产生纠纷问题，为社会安定埋下隐患。

另外，在对失地农民的安置方面，失地农民拿到手的补偿费用无法维持长期的日常生活，必然需要一个稳定的收入来源。现行法律规定，由村集体对失地农民进行就业安置，但并未对农民是否有选择权做出明确的规定，农民是否满意对其的安置方式，在安置过程中是否出现被强制安置的现象，或者就算短期内选择了就业安置，但是后期又因为不适应而离职等，这些都存在一定的风险和不稳定性。

（四）征地监管制度比较薄弱

一直以来，我国政府都在不断加强对土地问题的重视程度，2003年，中央明确要实行最严格的土地管理制度，但是相应权威的费用评估机构并未产生，当征地主体对费用产生分歧的时候，没有独立的权威机构作出裁定。现有的《土地管理法》没有将司法审查纳入到征地纠纷处理机制之内，法院不受理土地纠纷的诉讼，这样一来，政府既是土地纠纷的参与者又是纠纷的调解者，可能会导致调解缺乏公正性。另外，地方国土部门由地方政府管治，无论是人事还是财政都是地方政府决定，在面对地方政府的时候，其决策会受到干扰，从而缺乏公正性。缺少一个成熟且独立的制度来对征地过程进行监督和管理。

五、面对征地问题采取的对策

（一）科学界定我国土地征收的公共利益，明确征地范围

目前，日本、印度、波兰等国家采用的概括加举例的立法方式界定公共利益的范围，值得我们借鉴。他们在给公共利益做概括性阐述的同时明确列举出适用土地征收的情形，具有很强的针对性和可操作性，对于脱离公共利益的违法征收土地行为起到了有力的监督作用。而我们国家的条款比较抽象，我国的法律规定土地征收的理由只能是为了公共利益。

同时还要制定科学合理的管理制度，确保土地一级市场健康发展。要经过论证、科学有序地征地，尽量保护农地和后备农地。

（二）完善土地征收程序，建立有效的监督机制

1.完善土地征收程序的作用

土地征收程序完备可以对各征收主体起到监督作用，从政府层面来看，它可以防止权利的滥用，让权利在合理范围内行使；从征收相关工作人员来看，它提供了工作中的行为标准，做到了有据可依；从农民的角度来看，它是保护农民利益不受损害的依据，所以完备的土地征收程序不可或缺。

2.完善土地征收程序的内容

土地征收流程主要分为以下几个阶段：首先是拟征收土地的当地政府或其他土地主管部门拟定征收方案，并报上级政府审查，具体内容包括被征收土地的用途、用地面积、范围红线和地块附着物等，明确安置补偿费用标准、农民安置方式；然后对征收土地的方案进行公告，让土地所有权人和使用权人去当地政府或土地管理部门进行登记；最后在实行征收阶段，由当地政府或土地管理部门牵头，组织相关单位对被征收土地实行征收。土地征收属于行政行为，应该建立配套完善的政策和法规。在征收过程中，应该公开各环节程序，保证信息透明；在确定补偿标准时，应该由专业权威的评估机构参与其中，而非政府单方面决定补偿标准；在处理纠纷时，应有相应的权力救济程序，让失地农民通过合法有效渠道进行利益诉求。

3.完善土地征收程序的具体工作方法

为确保征地工作科学、有序地开展，地方政府要成立专门的领导小组及工作机构。组建工作小组负责具体的征地工作。明确工作职责、目标和任务，签订责任书，加强工作人员对征地知识的学习和运用、以及及时掌握政策。同时要做好思想动员工作，争取农民的支持。召开农民大会，讲明征地拆迁安置的基本政策、补偿标准及项目的重大意义。争取农民的支持与配合，确保和谐征地。要充分掌握农民的意愿和思想动态，充分了解民情、困难。公平、公开、公正征地，在第一时间化解征地矛盾，将问题消除在萌芽状态，避免上访案件的发生。保证程序到位，地方政府需要到农民中走访，了解其切实所需，再出台征地实施方案，然后告知其对于草案享有要求听证的权力，以充分维护农民利益。同时做好内部监督工作，公开透明地宣传法律法规、公示补偿方案、对公告结果及时公布、明确办理指南和监督举报电话等。

（三）建立科学合理的补偿标准

在征地过程中，要结合实际，不断健全补偿机制，不断总结制定一套科学、合理的补偿标准。在征收土地的过程中，应该按照既定程序，给予合理的安置补偿，先进行补偿，然后再进行征收，给被征地农民留有一定空间，这样在安置补偿过程中可以有效缓解农民的被动地位。要坚持以人为本，树立和谐理念，改革开发的成就离不开农民的贡献，应共享发展成果，改善其生活品质，充分保证其衣食住行，提高其生活幸福指数。不能一味地强调集体和个人为公共利益作出的牺牲，要保护农民的合法权益。

征地补偿政策是征地的核心工作，要根据实际情况，制定补偿合理的标准，补偿政策要合法、合理、可行。制定标准时要充分理解相关的法律、法规，通过深入调研，广泛听取各方面的意见，反复审查、修改，为征地工作提供政策保障，同时维护农民应得的利益。让农民生产生活无忧，顺利度过过渡期。

（四）建立健全完整的征地监管机制

针对目前征地工作中出现的损害农民利益行为的问题，要维护被征地农民的合法权益，依照《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定执行征地。对违法违规进行征地拆迁的问题，必须依法依规进行严格查处。切实解决征地过程中侵害农民合法权益的问题，化解社会矛盾，促进社会和谐稳定发展。

要建立健全保护被征地农民的合法权益长效机制。积极维护被征地农民的合法权益，对已发生征地的地区，及时了解后续拆迁安置、补偿标准以及被征地农民的社会保障等落实情况。对比已有法律或规章制度进行一一排查，并完善制度。在征地过程中严格执行拆迁程序和标准，才能从过程中化解矛盾，减少后期纠纷。

具体措施上还可以提前编制拆迁年度计划，对大规模拆迁工程及时告知被征地农民，对拆迁规模进行合理控制，减少不必要的拆建。对拟征收土地规模、补偿安置办法、补偿安置资金来源等都要做到按计划实施。

建立征地拆迁调和机制。通过开通举报电话专线、实地了解农民诉求等方式，及时有效地处理征地过程中各主体之间的纠纷。另外还要做到信息公开透明、安置补偿到位、政策及时宣贯和征地程序完备等，通过这些方式将矛盾消灭在源头。

（五）提供多元化的可供自由选择的安置途径

安置途径上不能简单地统一按照某固定标准进行安置，倡导根据农民的具体情况和合理诉求，推行多元化的安置方式，比如货币补偿安置、以土地入股分红安置、重新择业安置、社保安置和留用地安置。

第一种是货币补偿安置，这种方式是最为方便快捷的安置补偿方式，为有一技之长且想要自食其力的农民提供了选择，但是这也是一种短期的补偿，无法长期解决农民失地后的经济来源；第二种是重新择业安置，对于想要重新择业的农民，为他们提供与之匹配的就业岗位信息和基础的技能培训，帮助其再就业；第三种是入股分红安置，对于想要继续分享土地后期开发增值收益的农民进行土地作价入股的形式进行安置；第四种是留用地安置，对于想要继续从事农业生产的农民，可以通过对农村土地承包经营权的再分配，使其获得等价值的土地，或者通过自由流转的方式，从原集体经济组织转移至有富余农用地的集体经济组织，有研究表明，该方式最为契合失地农民的需求，可以使得他们按照熟悉的生活生产方式继续发展；第五种是社保安置，根据物权法规定，在集体用地征收过程中，应该按规定支付安置补助费、土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费等，保证被征地农民的社会保障费用。征地补偿费应该包含社会保障费，不足部分由当地政府从后期土地增值中予以扣除。