黄河下游渠首引黄水价改革的必要性研究

济南黄河河务局 孟斌

一、研究区概况

（一）黄河概况

黄河是中国第二长河，发源于青藏高原巴颜喀拉山脉，干流全长5464千米，流域总面积79.5万平方千米，流经9个省（自治区），注入渤海。

黄河水资源除了具有我国北方河流的共同特点：年际变化大、年内分配集中、空间分布不均匀等外，还具有：水少沙多，水资源缺乏；丰枯悬殊，夏秋量大，冬春量小；水沙异源，来水来沙集中等特性。

黄河含沙量位居世界河流首位，枯水期水量少、水位低、难引水，伏秋汛期水量多但含沙量高不利于引水。黄河上游来水量大，能够占全河水量的一半以上，是黄河水量的主要来源区。黄河中游来沙量大，来的沙量占全河的一半以上，是黄河泥沙的主要来源区[1]。黄河下游的用水量较大，引用水量占黄河总水量的近三分之一。

（二）引黄供水概况

黄河下游第一座引黄灌溉工程是1950年开工建设的人民胜利渠，自此，开启了黄河下游引黄供水序幕。进入20世纪70年代，沿黄地区无序、无节制地取用黄河水，加剧了下游河道泥沙淤积，增加了洪水威胁和防洪难度，恶化了下游河道水环境，进一步加剧了黄河水资源缺乏的严重程度，黄河下游河段经常出现断流；进入20世纪90年代，黄河水的供水范围不断扩大，流域内用水需求持续增加，黄河水资源供需不平衡，造成了黄河下游长时间的断流。在1999年，国务院授权水利部黄河水利委员会对黄河水量实施统一调度。自实施统一调度以来，至此防止了下游断流的发生，实现了连续22年不断流，保障了流域供水安全、粮食安全和能源安全，改善了黄河区域水环境和水生态，保证了黄河下游沿黄地区经济社会的可持续发展。目前黄河下游共修建引黄涵闸94座，承担着河南、山东两省沿黄地区以及天津、河北、青岛等地的工农业、城乡居民生活和生态供水任务。

黄河是山东省最主要的客水资源，经济社会的可持续发展离不开黄河。山东引黄供水历史始于20世纪50年代，第一座引黄涵闸是1950年建设的利津綦家嘴引黄涵闸，到目前为止，共修建引黄涵闸63座，设计引水能力2424立方米/秒。山东省多年平均引黄水量达60多亿立方米，范围涉及山东省12市的70个县（市、区），涉及全省的51%的行政区面积和48%的人口。黄河不仅以其有效的水资源支撑流域内及下游沿黄地区生活生产用水，还多次进行跨流域应急调水，通过引黄济津、引黄入冀、引黄济青等，为千万居民提供了源源不断的黄河水资源，一定程度上缓解了这些地区的缺水难题。自此，引黄供水的用途也由最初的农业灌溉发展为城乡居民生活、工农业生产以及生态用水等多个目标、全方位供水[2]。

二、山东引黄供水效益分析

多年来，山东引黄供水极大促进了沿黄两岸的经济社会发展，服务两岸居民生产生活，解决了黄河沿岸居民用水问题，经济、社会和生态效益显著。

（一）农业效益

山东黄河流域降雨量分布不均。在农作物用水的关键季节，灌溉用水需求量较大，引用黄河水实行轮灌等措施，确保沿黄两岸农作物得到及时、有效的灌溉，能避免减产、绝收现象的发生，农业效益十分显著。每年春季，正值引黄灌区灌溉冬小麦返青的关键节点，黄河水流入灌区、流进田间地头，灌区的麦田喝上“返青水”，农作物灌溉保证率提高，增加增产增收指数，黄河水为灌区万亩冬小麦提供了有效水利保障，目前引黄灌区粮食生产实现了“十八连增”。有关资料显示，山东省沿黄灌区与非灌区亩产量能够相差65公斤以上，山东省的农业引黄灌溉年增效益可达30多亿元[2]。

（二）工业及社会效益

山东黄河两岸工业及生活用水需求量大，多年来引用黄河水，使沿黄百万居民的吃水问题得以解决。山东济南虽有“泉城”之称，但人均水资源占有量低，仅为290立方米。20世纪90年代，济南城区开始引用黄河水，如今黄河水变成了济南市供水的主力军，城区居民80%的生活用水来自黄河水，黄河水也成为济南城市发展的力量源泉。东营胜利油田的原油生产离不开淡水，需要井下注水，因黄河断流，造成原油减产。黄河水为胜利油田等大中型企业的生产提供了水源保证，使得如胜利油田这样的企业得以正常进行生产经营。有关资料显示，黄河水对工业项目GDP的影响程度为211元每立方米，据此测算，黄河水对山东沿黄工业GDP的影响量年均高达1200亿元[3]。

（三）生态效益

泉城济南地下水资源丰富，但随着人口增多、城市化水平提高，以及经济社会的快速发展，市区地下水大量开采减少，进入20世纪70年代，济南市地下水水位开始下降，1972年枯水期泉水首次出现停止喷涌的情况，1981年，济南市遭遇到了特大干旱，市区四大泉群首次同时出现干涸，在1999年开启了长达926天的停喷。自20世纪90年代以来，黄河水对山东济南地区进行补源，有效的涵养、置换地下水源，改善水环境、水生态，提升水资源承载力，地下水位持续上升，2003年9月起素有“天下第一泉”的济南趵突泉恢复正常喷涌，为泉城泉水“十七连喷”提供了水利支撑。

三、引黄供水水价分析

（一）供水水价历史沿革

1965年，国务院批转水电部制订的《水利工程水费征收、使用和管理试行办法》，规定了工业水、循环水、城市生活用水的水费标准，这是我国第一个有关水价制度的重要文件，它确立了按成本核定水费的基本模式[4]。

1982年，水电部印发《黄河下游引黄渠首工程水费收缴和管理办法》，农业用水价格4-6月份每立方米1厘，其他月份每立方米0.3厘；工业及城市用水价格4-6月份每立方米4厘，其他月份每立方米0.25厘。

1989年，水利部印发《黄河下游引黄渠首工程水费收缴和管理办法（试行）》，农业用水价格4-6月份每万立方米收中等小麦44.44公斤，其他月份每万立方米收中等小麦33.34公斤；工业及城市用水价格4-6月份每立方米4.5厘，其他月份每立方米0.25厘。

2000年，计委印发《关于调整黄河下游引黄渠首工程供水价格的通知》，农业用水价格4-6月份每立方米1.2分，其他月份每立方米1分；工业及城市用水价格4-6月份每立方米4.6分，其他月份每立方米3.9分。

2005年，发改委印发《关于调整黄河下游引黄渠首工程供水价格的通知》，工业及城市生活用水价格2005年7月1日-2006年6月30日，4-6月份每立方米6.9分，其他月份每立方米6.2分；2006年7月1日以后，每年4-6月份每立方米9.2分，其他月份每立方米8.5分。农业水价未做调整。

（二）目前水价执行标准

2013年开始，根据《关于调整黄河下游引黄渠首工程和岳城水库供水价格的通知》，调整非农业用水价格，非农业用水价格4-6月份每立方米0.14元，其他月份每立方米0.12元，但农业水价未做调整。

四、引黄水价存在的问题

几十年来，在国家价格主管部门和水利部的领导下，水价制度不断改革，几经调整，水价水平逐步提高。在一定程度上，推进了水资源的节约集约利用，很好地服务地方经济社会发展。但是引黄水价目前还存在一些问题。

（一）水费价格偏低，水价与成本倒挂严重

黄河下游渠首农业用水价格是根据2000年《关于调整黄河下游引黄渠首工程供水价格的通知》规定的4-6月份每立方米0.012元，其他月份每立方米0.01元，到目前为止，已延用近22年，至今一直未调整。非农业用水价格是根据2013年《关于调整黄河下游引黄渠首工程和岳城水库供水价格的通知》规定的4-6月份每立方米0.14元，其他月份每立方米0.12元，至今已延用9年。

然而，当前的物价水平、居民价格消费指数、劳动力生产成本以及职工收入水平均比2000年有了大幅度提高，原材料价格上涨，人力成本上涨成为事实，使得运行成本呈翻番递增趋势，较低水平的水价已经不能满足引黄工程运行维修养护费用的需要，供水价格与正常运行维护成本倒挂现象日益严重，若管理费用保持不再增加，水利工程运行维护难以得到有效保障。

（二）基础设施有待更新改造，信息化水平不高

目前引黄基础设施不足，涵闸及附属设施老化严重，水价偏低导致资金不足，设备更新改造不及时；如今，日常管理中通讯、水沙测验、工程观测、工程管理等技术手段相对落后，与当前社会发展不相适应，现代化、信息化技术应用水平整体上落后于现实需求，影响日常管理。此外，管理用房简陋，雨毁工程较多，由于经费严重不足，不能满足基层办公环境的改善，极大制约了引黄供水科技信息化水平的提升，影响引黄供水事业的高质量发展。

（三）水价低，浪费水严重，黄河水资源供需矛盾突出

随着经济社会发展，各地区用水量逐渐增大，而水费价格较低，不利于节水，大水漫灌的灌溉方式普遍存在，水资源浪费现象突出，用水指标有限，供需矛盾更为突出。按照国务院“八七分水”方案，引黄指标至今已沿用35年，远不能满足当地用水需求，城市发展迅速，供水新增长点已然形成，用水潜力大，各地又有要求增加用水指标，短期内无法实现，致使新的供需矛盾日益突出，不能适应新发展的需要。

（四）没有利用价格杠杆实行阶梯水价

国家已经根据实际情况全面实行了城镇居民阶梯水价。相应各地区结合本地区具体情况，充分发挥阶梯价格的调节作用，改革了居民用水计价的方式，实施了阶梯水价，规范用水管理，既保障大家用水需求，又促进了大家了节约用水的意识，这提高了水资源利用效率。相比较而言，作为居民生活用水原水的黄河水，水价偏低，没有利用价格杠杆，探索超额累进加价制度，拓展水价适时上调的空间，不适应现代化发展需要，也不利于供水市场的做大做优。

五、引黄水价改革的形势分析

步入新时代，在习近平总书记“十六字”治水思路的指引下，召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，深入研究黄河问题。随着《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的印发，黄河流域生态保护和高质量发展已上升为国家战略，新时代黄河保护治理的宏伟蓝图就此绘就，这开启了黄河两岸发展的全新格局。

面对新形势，引黄供水发展有了更高、更具体的要求。全面强化水资源管理，执行《黄河水量调度条例》等规定，落实首先保障城乡居民生活用水原则，完善引黄供水管理运行机制，杜绝触碰水资源管理“三条”红线，合理调配引水指标，加快转变引黄供水思想观念，着力解决经济社会发展与水资源短缺的供需矛盾，补齐短板，强化监管，都已迫在眉睫。面对新机遇，城市发展、城区扩大将带来引水规模的扩大，加快建设现代化经济体系，提升基础设施条件，要充分利用价格杠杆，改革引黄水价，提升黄河水的利用效率，缓解供需水矛盾。

六、措施与建议

（一）实施水价综合改革，尽快提高供水价格

尽快落实2021年国家发改委、财政部等四部门印发的《关于深入推进农业水价综合改革的通知》，提高引黄供水价格，水资源配置效率以及水资源承载能力得到提升，运用价格杠杆来促进产业绿色健康发展，采取节水的方式灌溉农田，适时供水。考虑生态因素，将用水总量、灌溉水有效利用系数等主要节水指标，进行科学分解，并下达落实，探索农业灌溉的节水激励机制，建立农田灌溉用水的良性运行模式，发挥水资源刚性约束作用，转变粗放型农业灌溉用水模式到节约集约型模式，促进节约用水，从而提高水资源的利用效率，进而推动引黄灌区经济社会高质量发展。

（二）尽快落实涵闸及配套设施的改建升级，提升信息化水平

加大日常维护资金投入力度，探索运用数字化用水计量管理，现代化用水监督管理，信息化节水管理等途径，推进水资源节约集约利用和循环利用。谋划改建病险水闸引水、蓄水，做好病险水闸改建工作，改善由于调水调沙主河槽下切导致水位降低引水困难的问题；立足问题导向，开展创新创造，创新供水新科技、新技术手段，将现代化观测、测验方法和设备改进运用到引黄基础设施上来，提高信息化、智能化水平，提高水沙观测设备运行保障率。利用网上实时在线监控，规范水文观测，提高观测精准度，准确计量。强化用水计划管理，科学水量配置，及时整理内业资料，适应新发展需要；有计划地对基层闸管所及所辖水闸增建办公、生产生活用房，改善基层职工生产生活条件，提升工作环境。

（三）尽快实施“两部制水价”、超定额累进加价制度

结合引黄供水实际，在充分调查论证的基础上，探索实施引黄水价改革。通过实施基本水价和计量水价相结合的两部制水价、超定额累进加价等水价制度，落实最严格的水资源管理制度，着眼于长远，充分利用价格杠杆的作用，完善适应新时代发展要求的水价形成机制，拓展水价适时调整的空间，推动水资源利用效率的提高，促进节约用水，推动引黄供水事业的高质量发展。

（四）拓展供水产业链条。

推进河地融合，畅通黄河管理部门与地方政府交流渠道，以求达成共识、凝聚力量的目的。借力河地融合，加深与地方的交流沟通，密切关注新增长点，积极探索区域发展规划和供水市场，努力实现区域协调发展新格局，积极拓展延伸供水产业链条，完善优势产业结构和布局，研究直供水项目，做大供水市场。

（五）运用宣传手段，提升居民节水意识

加强舆论宣传。充分利用纸媒、网媒等传统媒介和新媒介，采用文字、照片、影像等方式多角度、全方位做节水宣传，普及节水知识，宣传国家及上级部门制定的法律法规和规章制度，引导人们从观念、意识上把节水放在优先位置，通过宣传相关的制度、举措等，营造节约用水的氛围，从行为上进行规范，逐渐养成习惯，提升了全民节水意识，进而提高了各领域、各行业用水效率。

七、结语

黄河水资源空间分布不均匀，丰枯悬殊，夏秋量大，冬春量小，有限的水资源满足不了日益增长的用水需求，导致供需矛盾突出，农田传统的大水漫灌，居民节水意识不强，使得水资源浪费严重。随着我国人口增加，以及社会现代化发展，水资源短缺依旧是制约黄河流域高质量发展的重要因素之一，在有限的水资源前提下，高效利用水资源尤为重要。因此，探究引黄水价改革、完善供水价格体系建设具有重要意义，推动落实用水超定额累进加价制度，实施“两部制水价”等，完善适应新时代发展要求的水价形成机制，推进水资源节约集约利用和循环利用，发挥黄河水资源的最大综合效益，让黄河水资源真正造福于两岸人民。