基于国土空间规划的实用性村庄规划探究

2022-12-27河南省鑫源土地科技有限责任公司王雪敏谢方方

区域治理 2022年30期

河南省鑫源土地科技有限责任公司王雪敏，谢方方

进入21世纪以来，我国村庄建设运动大致经历了新农村建设、美丽乡村建设和乡村振兴三个阶段。然而在十多年的实践中，实用性不强这一问题始终是村庄规划的痛点，规划难实施、落地效果差、村民不认可的主要原因在于：一是盲目粗糙地套用城市规划的模式，长期将各层面的规划方法、技术标准、成果形式等应用到村庄规划中,形成价值观念与思维模式等层面的惯性，制约了村庄规划模式的自主创新；二是规划编制脱离村庄实际，规划逻辑与村庄发展逻辑存在偏离，对乡村社会文化、邻里结构、土地结构、产权关系、发展利益诉求等存在漠视与淡化；三是对村民的组织引导不够充分，缺乏对村庄内生力量的培育与整合，普遍缺乏规划参与或规划流于形式。为提升村庄规划的实用性，业界从内涵界定、内容体系、规划策略、法律制度与空间营造等多个层面进行了探索，形成了一系列共识。总体上看，实用性村庄规划应符合好懂好用标准，规划的关注重点、编制模式与组织实施机制都应向村庄实际与村民需求靠拢，加强规划的可操作性和落地效果。新时期国土空间规划体系建立后，村庄规划作为乡村地区的详细规划被纳入其中，其法定地位和规划效力进一步得到强化，规划的组织编制工作也进入了新的阶段。这一背景下，村庄规划如何编制才能体现出应有的实用性和法律效力，同时满足习近平总书记关于“编制多规合一的实用性村庄规划”的要求，是业界和学界探索的当务之急。

一、国内村庄规划研究

我国的村庄规划研究根据研究热度和热点的不同，大致可分为三个阶段：（1）2005年及以前：仅有少部分学者对村庄规划有所研究，且多以古村落、传统聚落、乡村旅游为研究重心，村庄规划研究处于萌芽阶段；（2）2006-2015年：随着“十一五”规划提出要全面推进社会主义新农村建设工作以来，村庄规划研究迎来了第一个高峰，农业发展、土地管理、规划学、地理学等多个学科的学者发表了大量有关村庄规划的实践报告和论文，从多个角度充实了村庄规划的研究成果。在这个阶段，城乡统筹发展、空心村整治、农居环境建设、美丽乡村建设等主题提上研究日程，“三生”空间（即乡村的生产、生活、生态空间）、土地整治、乡村空间重构等概念成了研究热点，无论是研究内容还是研究尺度都比较多元化，村庄规划的理论体系建设与方法探索也初见成效；（3）2016年至今：随着党的十九大报告提出要全面推进乡村振兴战略，以及“多规合一”在全国各地的试点工作告一段落、国土空间规划正式提上日程以来，村庄规划研究迎来了第二个高峰，特别是在“多规合一”背景下开展的村庄规划试点，许多专家和学者取得了丰厚的研究成果，以2019年国家明确要求开展实用性村庄规划工作为标志，村庄规划的研究领域在理论层面取得了一定的共识。关于空间规划背景下的实用性村庄规划，近几年来的研究成果很多。在理论与方法研究方面，基于乡村地域多体系统理论和乡村发展多级目标，提出了“三主三分”的村庄规划方法，即根据土地利用类型在规模差异和用途等级上的差异，形成基于“主体功能-主导类型-主要用途”的地域层级关联，并组建“分区-分级”空间组织体系，从而确立村庄规划的空间管制、利用及优化方案；“宏观—中观—微观—行业”的分级谋划与“县—乡镇—村”三级纵向传导机制，其中前者的传导方式主要包括规模与结构、空间布局与形态两大类，分别面向国土空间各类开发活动的管控指标与空间的分区分类，形成“指标+分区”的规划机制，而后者主要是针对规划管理，兼顾刚性管控和弹性指引，融合上位空间规划的要求和本地诉求，从而提升规划的可实施性；在梳理了目前村庄规划在理论认知、编制技术和实施管理上存在的问题后，提出了基于四维导向的村庄规划体系，即：问题导向—通过系统诊断，识别发展平静，通过协调沟通，制定具体策略；需求导向—识别区域特征、驱动因素和类型识别，从而分类引导；目标导向—分析价值认知，确立预期目标，识别发展中的短板，实现科学发展；行动导向—遵循定性质、定用途、定规模、定位置、定时序、定责任的“六定”原则，制定项目清单和图件，保障规划实施。结合乡村振兴背景，提出了村庄规划的“五态”融合模型，即以生态为基地，加强乡村的生态保护规划措施；以文态为基因，保持地域乡土文化的多样性；以业态为根本，促进乡村一二三产业融合发展；以形态为基础，优化乡村空间布局；以及以社态为关键，提升乡村自治组织的治理能力和水平。镇村布局规划，提出了村庄规划的三大统筹内涵—统筹协调三农问题、统筹优化配置空间资源、统筹协调各方利益，因此乡村空间的具体安排不能脱离区域发展和城乡关系的整体认知，既要顺应区域城镇化和人口迁移的发展趋势，又要结合乡村自身发展基础和农民的发展意愿，对村庄空间进行引导规划。“层次化”+“模块化”的规划架构，将规划分为核心层和支撑层两个层次，再在各个层次内划分内容模块，并区分模块的控制属性和引导属性，前者体现了土地利用的管控以及各类建设活动的规范，为刚性内容，后者以引导村庄长远发展为主，更具灵活性。

二、国土空间规划的实用性村庄规划探究

（一）常态控制层

作为法定规划，村庄规划需要衔接上位国土空间总体规划和专项规划，以法定形式确立村域国土空间开发保护活动与用途管制的边界和规则，界定村民建设活动的权利与义务。因此常态控制层的主要工作是三类空间用途管控、控制线划定核实和对村庄建设活动的规范管控。村域层面，核实上位规划划定的生态红线和永久基本农田保护红线，对划定不实和图斑误差提出修正反馈，对违法占用现象进行识别和纠正，并提出农业空间、生态空间的用途管控措施和治理措施，平衡保护与发展的关系；居民点层面则对标控制性详细规划，以乡村建设规划许可证的核发为落脚点，明确用地功能、边界、指标、设施配套等要素的导控规则，取代以往对实体建设意向的指引，将管控规则和建设行为在空间中进行关联，从而解决过去村庄规划管控能力较弱的问题，同时将过去的居民点建设规划移至下位并根据需要进行编制。

（二）农用地整治规划

在农用地整治规划阶段，工作人员可以从建设高标准农田、提升耕地质量、耕地及永久基本农田保护规划、旱地改水田规划、宜耕后备资源开发规划五个方面着手，具体措施如下：（1）建设高标准农田。工作人员应遵循因地制宜原则，以提升生产田质量为首要目的，根据土地调查结果，改造项目范围内分布的低产田地，并且采取平整土地、新建与改扩建田间道路、修建灌溉沟渠等配套生产设施、水稻秸秆还田、推动粮食产业规模化经营发展等措施，建设高标准农田。（2）提升耕地质量。工作人员应根据规划单位内村庄耕地的实际质量与耕作条件，采取相应的整治措施。当村庄内存在大量盐碱地时，工作人员应以盐碱地改造利用为规划整治重心，采取大面积种植排盐植物与盐生植物、推广种植棉花和西瓜等耐盐性农作物、修建排灌系统、秸秆还田、植树造林、改善农田小气候等措施。在耕作条件良好的情况下，工作人员应采取蓄水保墒、设置临时堆场、整理农用地、提升中低产田耕地质量的措施。（3）耕地及永久基本农田保护规划。首先，工作人员应采取耕地分级保护、耕地占补平衡的规划整治措施，始终将耕地保有量控制在安全范围内；在必须占用耕地的情况下，则遵循“以补定占、先补后占”的原则，预先补充面积不小于占用耕地的非农建设占用耕地。其次，工作人员应实施永久基本农田保护策略，将保护责任落实到个人，严格落实上级下达的保护任务，不得占用永久基本农田，但可以在保护粮食产量与农田面积的基础上发展休闲农业、乡村旅游业。最后，工作人员应落实永久基本农田保护的优化调整措施，适当调整村庄用地结构，在保证基本农田数量、面积及质量的前提下，将优质耕地调入基本农田当中，并且集中整治零星分散的基本农田。（4）旱地改水田规划。工作人员应在村庄规划项目中建设灌溉与排水工程，解决旱地用水难的问题，减少旱地面积，增加农田湿地面积，从而改善农田生产条件，提升耕地生产能力。（5）宜耕后备资源开发规划。规划方案应充分体现“生态优先、注重保护”的理念。工作人员应根据项目情况，适度开发规划整治区域内的宜农园地，采取修筑农田生产设施、土地整平等措施来新增耕地面积和开发园地，从而获取额外的宜耕后备土地资源。

（三）全面平衡规划设计与村民自治

村民与管理实体可以说是实用性村庄规划的实施主体，国土空间规划背景下的实用性村庄规划需要具备可读性与落地性。所以，应全面分析和挖掘村庄的地方价值，在这一基础上整合地方资源来全面促进村庄产业的科学发展。农业转型与升级应实现因地制宜，并且以产业形态的定义与培养内部生产力为核心重点。在过程中，可以吸引劳动力来实现乡村振兴，并创造和实现一定的经济价值，全面提升村民的收入。另外，还需要重视和关注村庄在经济、文化以及生态等方面的自主性，实用性村庄的规划需要充分体现出村庄的内在价值，并且从国土空间规划的作用角度分析，需要其做好顶层设计，使地方与村庄发挥出自身的能力，进而促进村庄自组织、自治力的提升。此外，还应在政府与村庄两者之间构建协调机制，强化包容性与参与性，积极鼓励村庄的自主探究能力与创新能力。例如在过程中可以构建多元主体参与且实现上下内外融合的网络化发展模式，从中探索田园宜居的方式等。我国诸多传统文化都根植在了乡村中，乡村中有诸多历史积累的生活智慧，全面挖掘地方性的文化资产，可以借助文化激活的方式来促进村庄宜居环境的构建，进而达到振兴乡村的目标。可以说在国土空间规划背景下，实用性村庄规划需要重视对历史文化与传统村庄的保护，构建历史文化街区，确保历史文化与历史建筑不会遭到破坏。

（四）以村庄规划统筹全域空间管制层级

一是内容上明确全域国土空间用途。这一层级重点是在广域范围上的横向拓展，全面落实村庄规划全域全要素的覆盖。核心内容是对全域国土空间用途予以明确，并提出相关管控要求，主要包括：第一，充分衔接县、乡（镇）级国土空间规划，落实“三条控制线”管控要素。第二，在充分尊重村民意愿的基础上，优化居民点建设用地布局，明确村庄建设用地边界。第三，对接产业发展诉求，明确居民点之外产业发展所需建设用地空间，并作为集体经营性建设用地明确其功能，对于产业空间尚不明确的村庄，应形成“指标+准入”的管控规则。第四，结合农业生产要求，对农业空间进一步优化完善，提出农业产业重点片区划分，指导开展耕地整治工作。第五，结合生态资源分布特征，提出生态修复与环境整治的相关要求，明确“山水林湖草沙”等各类自然资源要素的空间布局。第六，完善配套支撑体系，提出乡村基础设施、公共服务设施的配套要求，落实配套规模与点位布局。二是工作上落实规划实施抓手。村庄规划的横向拓展，使得规划实施操作面对的情景更加多维和复杂，对于建设用地以外的农业与生态空间，规划用途管控的落实需要更详尽的实施方案以及多部门协调机制。因此，应进一步强化与全域国土综合整治的充分对接，以全域国土综合整治作为村庄规划统筹全域空间管控目标实施的抓手。

（五）因地制宜底线控制弹性规划

从国土空间规划中的实用性与村庄规划编制角度分析，因为村庄未来发展有着不确定因素，在编制过程中可以依照因地制宜、底线控制、弹性规划的原则来开展实用性村庄规划建设。村庄布局与规模需要实现统筹，并且与之后的规划编制做好衔接，在村庄规划中，应构建边界拓展线，这样的方式不仅可以控制村庄规划建设的用地量，同时还可以确保村庄规划编制的未来发展需要。另外，需要进一步明确村庄规划编制边界拓展线，确保村庄规划边界之外的区域不可进行开发建设，同时除去村庄公共区域和居民点之外，其他大面积的生态空间范围也需要全面管控，落实并贯彻农田保护红线和生态保护红线，遵守底线控制并对一般农用地不进行强制性的管控，以此来为村庄规划和村庄发展留出可调整的空间。