国土空间规划背景下的村庄规划编制

河南省鑫源土地科技有限责任公司 朱晓岩，毕晓飞

乡村对于中国意义重大，关系到我国现代化事业的进程。对于乡村的研究，中外学者都非常重视，无论是社会学、经济学还是人类学等领域，都形成了较为丰厚的研究成果。而在城乡规划学领域，与在长期演化和变革过程中形成的相对完整的城市规划体系不同，国内绝大多数村庄规划的编制是基于城市规划视角编制的，由于没有完备的村庄规划理论体系和技术方法的指导，村庄规划编制体系的缺失和现有技术方法与乡村建设实践的脱节，尤其是村民主体地位的长期缺失，导致村庄规划“水土不服”，难以指导村庄的建设与发展。村庄规划要想实用，就要让村民主体作用在管控的基础上得以充分的发挥。因此，依托乡村的本源价值和城乡关系的重新定位，探索与我国广大村庄发展现状相匹配的实用性村庄规划编制体系，充分发挥村庄规划在资源管控、建设引导、乡村治理等方面的作用，是本文研究的出发点。

一、国土空间规划体系下村庄规划的实用性内涵解构

从历史演化和现实任务视角来看，随着国土空间规划体系的建立，村庄规划的实用性内涵体现出“需求导向、全面覆盖、强调规则和标准化”的特征。首先，村庄规划历来的重点是关注村庄的现实需求，尤其以解决近期的问题和建设项目需求来为村民谋划未来的福祉，在这种价值导向下，村庄规划讲究“按需编制”，利于建设项目的落地和整治行动的实施。其次，国土空间规划体系建立后，“山水林田湖草”统一生命体观念逐步确立并融入乡村振兴范畴。在这一语境下，村庄规划中“村庄”之内涵由单一的居民点向由自然生态空间、农业生产空间和人居空间所构成的完整地理单元演变，实现全地域覆盖和全要素统筹。同时，村庄规划作为乡村地区各项建设活动的法定依据，在规划体系中的地位对等于城镇控制性详细规划，这意味着对规则的规划将进一步凸显。

二、当前实用性村庄规划编制存在的常见问题

（一）缺少整体谋划

结合当前实用性村庄规划时，最为显著的问题便是缺乏整体村庄统筹。很多时候都只是实施单一化的村庄发展规划，未重视提升村庄规划编制工作，导致村庄规划经常出现一些不良问题，如生活配置设施与公共设施缺少顺序或利用效率低下等。

（二）规划内容单一空间布局不完整

在国土空间规划改革之前，村庄规划的不同内容分散在不同部门主管的各类规划中，各类规划虽然在编制和管理上是并行的，但在规划目标和内容上互有交叉。其中，原国土部门主导的

土地利用规划和住建部门主导的村庄建设规划，是所有相关规划中政策支持最多、开展试点工作最广泛、成果最成体系的。土地利用规划是对土地的开发、利用、治理和保护在空间和时间上所作的总体安排和布局，其重点在于土地用途管制，保障永久基本农田，对于农业生产空间的关注比较多，而对于农村居民点的用地安排、生活设施的建设关注较少，相反，村庄建设规划则对农民的生活空间关注较多，规划重点放在了居民点的用地安排和建设上。其他一些相关规划如传统村落保护规划、乡村生态规划等，政策性、项目性较强，没有形成较为明显的规划体系。尽管国土空间规划改革对这些相关规划进行了整合，使得村庄规划能够一次性对整个用地空间进行统筹安排，但一方面，由于长期以来多类规划并行，许多村庄规划在空间布局安排上仍存在分割式的思维，不能从全局全域的角度来考虑规划安排，仅简单地将各类原有规划拼接在一起，或者以其中某类规划为主体，如以土地利用规划为基底，加上一些基础设施建设、生态保护的内容，使得统筹安排全空间的目标落空；另一方面，许多长期从事土地利用规划或村庄建设规划的规划师，出于工作惯性在规划村庄空间时仍然重生活空间和农业生产空间、而轻非农生产空间和生态空间，在编制规划内容上仍然重用土地和建筑物等硬件安排，而轻配套的软件建设。尽管自然资源部在2019年6月下发的村庄规划通知中，明确提出了八个统筹目标，即统筹村庄经济社会发展，统筹生态保护修复，统筹耕地和永久基本农田保护，统筹历史文化传承与保护，统筹基础设施和基本公共服务设施布局，统筹产业发展空间，统筹农村住房布局、村庄安全和防震减灾，全面覆盖了村庄的生活、生产和生态空间，涵盖了村庄发展的几大基本面，但在实际操作中，由于对已有的大量土地利用规划和村庄建设规划工作的路径依赖，一些目标被相对忽视了，比如产业发展空间，不少农村地区严重缺乏产业规划，或者同一地区的产业类型单一、村与村之间形成恶性竞争，又比如历史文化传承与保护，规划过程中未能深入挖掘乡村的历史价值，新的建设工程破坏了原有的乡土文化，未能实现对村庄的人文景观及自然风貌的保护和把控。

（三）村庄规划布局混乱

第一，在农村区域的规划布局中严重缺失科学合理的管理体制，这一点在村庄的规划布局原隶属于所在地方的住建部门，而村庄的土地资源规划属于原国土资源部门，很容易在对乡村区域整体进行规划设计时造成矛盾，因此对于乡村区域的规划建设困难重重；第二，部分地区未能及时编制村庄规划，存在无“规”可依的情况，且村民法律意识不强，随意搭建，导致土地资源利用率低、建设用地零星，严重影响村庄可持续发展。

（四）村民参与落实不到位规划实施难

长期以来，我国实行自上而下的规划管理思路，村庄规划也不例外。在几轮村庄规划试点中，虽然各部门强调规划一定要结合当地的发展需求来做，要求规划师驻村进行实地调研，鼓励村民积极参与到编制过程中，但现实往往是实地调研流于形式，村民参与严重不足，规划成果虽然通过了上级部门的审批，但实用性不大，得不到村民的支持，后续实施起来比较困难。导致这个现象的原因主要有三个：一是在“上行下压”的规划管理思路下，村庄没有建立起“自己是规划的主要参与者”的主人翁意识，认为只需要完成来自上面的行政式命令即可，而规划师为了省事，往往也将村民参与这一块内容表面化、形式化，以通过上级部门的审批为目标，对于规划是否贴合当地需求、是否反映村民诉求以及最后能不能实施到位并不关心；二是在设计规划流程时，村民参与环节少、参与形式被动，仅在前期调研阶段有一定参与，且形式多为问卷调查，调查中的问题又多由规划师提供，没有经过仔细研究，提出的问题不具针对性，导致村民的主观意愿不能得到有效传达，在规划后期的决策过程中，规划师依据主观经验进行决策，村民仅作为被动的接收者，使得规划成果难以反映村民真实的发展意愿和切身利益；三是规划师在规划过程中没有考虑到村庄情况以及村民习惯、教育水平等，与村民沟通不顺畅，不能真正地下沉到村、理解村民需求，导致村民参与热情低，有的村民甚至对问卷调查、座谈等应付了事，使得规划师得到的信息反馈质量很低，这一点在规划成果上也有所体现，很多规划成果技术性太强，全国各地的村庄、甚至再高一级的乡镇中，根本没有足够的专业人员来解读这些文本和图件，导致规划成果公示的时候村民看不懂、实施的时候由无从下手，最后村里只能按照上级政府的指示实施一些建设性项目来应付检查。

三、国土空间规划背景下的村庄规划编制

（一）生态环境整治规划

为打造高质量生态环境，实现人与自然的和谐发展，在村庄规划与全域土地综合整治项目中，规划人员应采取河流水域保护、村庄生态建设、提升自然环境质量的规划整治措施，加强生态建设，遵循生态保护原则，贯彻可持续发展战略。河流水域保护措施包括：在沿水岸线新建生态廊道，以优化水岸环境及扩大公共活动空间；保护现有水体环境及水塘，不得直接向河流水域中倾倒垃圾和排放生活污水，新建污水处理设施或改建、扩建原有的污水处理设施，如人工湿地、氧化塘等。村庄生态建设措施包括：打造全新村庄生态空间格局，沿河流水岸与道路两侧修建绿色长廊，在规划方案中制订零星闲置地块与宅基地的绿化改造计划，修建农村污水回用处理系统和生活垃圾无害化处理系统；增加垃圾桶等公共服务设施的总体数量及分布密度，修建村民公园，以此来满足村民对体育锻炼、社交和日常休憩的需求。提升自然环境质量的措施包括：根据周边分布河流水系的自然走向来修筑生态驳岸、修建人工湿地与浅塘，为水生生物提供栖息地；定期疏浚河道；治理污染土壤。

（二）从引导建设活动向协调保护开发转变

国土空间规划体系以凸显生态安全、底线管控的价值观为内核，正在从传统拓张式发展规划的思维向协调保护与发展的内生式思维转变。作为国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，村庄规划也将关注点向生态与底线要素保护进行转变。新《土地管理法》及其实施条例对于耕地保护的严格管理，对于建设用地产业准入与生态环境保护要求，均反映出这一思维转变的方向。因此，村庄规划一方面要强化对乡村地区风貌改善与农村生活水平的提升，从乡村振兴的角度保障产业发展所需的空间；另一方面，也要高度重视生态资源的保护，落实永久基本农田的底线要求，实现保护与开发的协调统一。

（三）横向内容板块

首先是村庄全域发展，主要为村庄整体发展提供明确的方向，并落实村庄近期发展计划的村域综合建设规划，不等同于传统的建设性规划。村域综合建设规划面向村庄全域范围，一方面需落实上位规划的管控原则，并细化到指标，建议以文本的形式出现，便于管控原则落地实施；另一方面村域综合建设规划还应包括村域发展目标、发展路径的选择，也应包括对村庄近期行动计划的落实。总的来说，村域综合建设规划既包括法定管制内容，也包括结合村庄实际情况的弹性规划内容。其次是在村域发展建设规划的基础上以培育村民自我发展能力为目标的农村社区规划，是一种引导型规划。农村社区规划是为了有效利用农村资源、合理配置生产力和城乡居民点、提高社区的社会经济效益、保持良好的生态环境、促进社区的开发与建设，而制定的比较全面的发展规划。与“自上而下”的管控型规划相比，农村社区规划是“自下而上”的村民意愿与需求的完全表达，路径与管控型规划完全不同，它不需要审批，只需要根据村民的需求灵活、动态地维护。政府在农村社区规划中应扮演引导者的角色，在不违背上一层次规划强制性内容的前提下，应充分发挥村民的主体地位，包括村庄建筑风貌色彩、村庄公共空间形象及品质、村庄产业发展等内容，而村庄环境卫生维护、村规民约实施等则应充分发挥村民组织自治的作用。最后是结合村庄实际需要，制定相应的专项规划，如特色保护类村庄应制定保护规划，而拆迁撤并类村庄则需要制定相应的生态环境修复规划等。除此之外，还应包括一些防灾减灾规划、特色产业规划等。专项规划重在结合村庄的实际情况，进行村庄资源价值的提升。

（四）近期实施行动组织

乡村近期的重点任务是实施“三清三拆”、综合整治和人居环境提升。为达到更好的规划落地效果，实施行动采取了“三步走”战术：首先，行动方案层面，明确将“三清三拆”和人居环境提升行动纳入规划，同时梳理市区两级政府的乡村评比活动，制定“村庄整治—评比获奖—提升环境—打造典型—优化自治”的持续性行动路线；其次，动员层面，充分利用村、屯两级议事机制，在调研、征求意见、方案公示、决策环节滚动开展规划普及，重点宣传以奖代补、复垦复耕和建设用地增减挂钩政策，以实际利益调动村民的积极性；最后在实施层面，采取“政府投物料、村庄投劳动”“乡贤能人带头、村民分组参与、规划师驻点指导”的实施模式，根据村民的能力水平，分组安排整治工作。

（五）有机更新功能植入以点带面

以往传统的老建筑多少都存在损坏和老化以及被遗弃等问题，这一现象在村庄更为明显。下面以陇西县胡家门村为例来分析，作为有机更新对象，为盘活公共服务资源，胡家门村将老宅子、废弃学校打造成为一个村民的公共课题，在这一基础上组织建设成为村民与游客的娱乐空间，打造了集农家乐、爱心超市、百姓舞台、农家书屋、农耕记忆、休闲餐饮于一体的胡家门文化大院和中药材百草染色馆。这种建设属于一种村庄规划编制的新尝试，不仅带动了村庄的活力，同时还为胡家门村产业进步与发展奠定了基础。

四、结语

实用性是村庄规划的生命力所在。国土空间规划体系中，村庄规划的定位是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可以及进行各项建设等的法定依据，承担着乡村底线管控、发展引导、建设规则制定三位一体的规划任务，这一转变为村庄规划的实用性注入了新的内涵，体现出“需求导向、全面覆盖、强调规则和标准化”的内在特点，既要符合法定规划“应编尽编”的精神，也应兼顾实用性规划“按需编制”的需要。在此基础上，本文将实用性村庄规划的特征归纳为“内容切实、成果好用、实施可行”，从内容框架、成果体系、组织机制等方面构建其编制模式，以崇左市乡村村庄规划为实证，对规划实践中的底线核实、空间用途管控、全域要素配置、居民点建设导控、面向村民的成果转化以及近期行动实施组织等重点措施进行阐述和说明，以期为未来村庄规划的全面铺开提供参考和借鉴。然而，我国地域辽阔，村庄类型多样，发展水平不一而足，实用性村庄规划的编制模式并非一成不变，加之国家对宅基地确权的相关政策尚未明朗，因此未来的村庄规划还需持续的优化和调整，以及更多的实践支撑。