农村水环境污染和协同治理对策

济南市生态环境局长清分局 巨茜

农村发展一直是党和国家重点关注的问题。习近平总书记在十九大报告中明确提出了改善乡村人居环境的要求，并将其作为乡村振兴战略的重要环节来抓。随着农村地区经济发展提速，环境污染问题日益凸显，尤其是水环境污染，成为危害农村人口健康的主要因素之一，生产生活污水乱排乱放、畜禽养殖业污水直排等情况屡见不鲜。近年来，在环保理念指导下，我国环保部门加大对社会水环境污染的监管力度，但多数集中于城市地区，对农村地区监管仍不到位。相对于城市而言，乡镇政府财力不足，治理水平也不高，再加上农民群体普遍未能形成环保意识，均增加了水环境治理的难度，导致农村水环境污染加重，且很难在短时间内得到有效治理，对居民生活造成不利影响。

一、农村水环境

农村是对应于城市的称谓，指农业区，包括农场、林场、园艺、蔬菜生产等。和城镇相比，由于需要种植大片农田，农村地区人口呈散落居住。农村环境是指农村居民共同生活的空间，是人们生产、生活最基本的场所，其中包含水、空气、土壤等各类自然资源。水环境统指地表水、地下水，涉及河流、湖泊、池塘等水体环境。农村的水环境特指处于农村地区的水环境，能为农民生产、生活所用，如农村小溪、池塘、水库等地表水，以及土壤涵水、地下径流构成的地下水等，是农村生态环境中重要的一环，起到调节农村旱涝灾害、维持正常的生产生活的作用。不同于城市生态环境，农村的水环境不仅为天然形成，而且非常脆弱，一旦受到破坏很难在短期内恢复。城市发展辐射周围农村，带动农村经济发展，但同时，也会对农村的生态环境带来巨大压力。农村水环境污染的原因较为复杂多样，不仅包括城市发展带来的工业废水未经处理排放，也包括农村自身生产生活中的废水污染，如生活、农业、畜禽养殖业污水排放，过度开采水资源，没有形成环保理念而忽视水环境资源保护等，都是导致农村水环境污染的重要原因。这些因素所引发的农村水环境污染，直接影响到农村水资源供给，影响到村民正常的生产生活[1]。

二、水环境治理

基于工业发展对水环境所造成的损害及水环境的重要性，国内外学者、专业机构均对水环境治理展开了大量研究，但目前尚未形成统一的定义。国际水协会将其定义为环境治理组织对水资源的管理活动。联合国开发计划署认为，水环境治理需由政治、经济、社会等不同部门人员组成专门机构来开展，参与方包括企业、社会公众等，管理内容涉及水资源的开发、使用和保护等多个方面。联合国经济和社会事务部认为，对于水环境的治理应由不同组织通过相互合作来实施。经合组织认为，水环境治理应包括一整套正式及非正式的制度，由专门的行政组织开展，其中，高效的组织架构和政策在治理中发挥关键作用。综上，本文可将其总结为，由政府、企业、公众及社会组织等多方参与的，对包括河流、湖泊、池塘等各种地表、地下水所构成的水体在内进行管理时，所需要运用的合作模式。

三、强化农村水环境保护的重要意义

（一）保证农村水环境质量

人类生存离不开水资源，水环境参与了地球整个生态环境的构成。无论是人们的生产生活，还是动植物的生存发展，都需要建立在良好的水环境条件上。农村地区要实现正常的农业生产，必然需要将生态环境保护放在首位。强化农村水环境保护，可有效控制污染源，从源头上防治水环境污染，并对当前已形成的污染进行有效治理，促进水环境的恢复和质量提升。所以，做好农村水环境保护，有利于改善生态环境，促进人与自然的和谐共处。

（二）维护农村人口身体健康

在人类社会工业生产中，付出了巨大的环境代价，各地因生态环境受到破坏而引发的健康问题，尤其是水环境污染引起的疾病时有报道。随着环保意识的增强，人们对水环境污染问题也越来越重视。越来越多的研究发现，被污染的地下水中往往存在导致饮用者罹患各类疾病甚至肿瘤的有害物质。强化农村水环境保护，有助于提高水体质量，减少不良水资源对人体造成的危害。尤其是在已经意识到城市发展对水环境造成巨大污染的情况下，乡村振兴战略下的农村经济发展，需兼顾社会效益和经济效益的协同发展，避免重蹈以人们健康换取经济发展的覆辙。

（三）推动农村经济的绿色发展

党的十九大为农村经济发展指明了方向，提出了建设美丽乡村的要求。但就目前来看，我国生态环境质量正处于下降趋势，水环境污染造成了深远危害，与新时期发展理念相悖。根据以往经验来看，强化农村水环境保护，是美丽乡村建设的要求，可同时兼顾水环境质量和农村的绿色可持续发展。所以，有关部门需更加关注农村水环境保护工作。

四、我国农村水环境现状和污染源

农村水环境是农村生产所依赖的基础资源。自改革开放以来，我国社会经济获得了巨大的发展，但相应的生态环境问题也日益突出，尤其是水环境污染问题，已成为我国生态环境的核心问题，越是经济高度发展的城市，该问题越严重。和城镇地区相比，农村水环境质量相对较好，不少地区的地下水是居民直接饮用的水源。但随着我国城市对环保工作的重视，高消耗、高污染的企业逐渐由城市向农村转移，明显增大了农村水环境压力，导致水环境质量显著下降。据近年来的调查数据显示，我国至少有一半以上的农村地区水环境都处于不同程度的污染中，严重影响了农村居民生产生活，制约了农村经济的可持续发展。

农村水环境污染源主要来自农业、养殖业、生活和工业废水。农业生产造成的水环境污染主要为化肥和农药的使用，随着农业发展，化肥、农药使用量越来越大，造成农村地区土壤层大面积化学物质的残留。多数肥料的利用率均不足50%，其中所含的氮、硫、钾、磷等元素会渗入地下水中，引起水源化学污染。地下水是农村人口生活用水主要来源，一旦被污染，会直接对居民身体健康造成威胁，引发各类相关疾病。农村地区多有畜禽养殖，由于养殖户每日都需消耗大量水用于养殖环境的清理，必然会产生混有动物粪便、毛屑的污水，一般来说，养殖户不太会对其进行净化处理，而是将其直接排放到自然环境中[2]。因此，在传统农村发展模式下，养殖业污染一直是造成农村水环境污染的主要根源，随着养殖业的规模化、集约化发展，因此而产生的废水量仍处于增加趋势，使得这类水污染日益严重。作为人口大国，虽然我国城镇化发展迅速，但目前仍有近6亿农村人口，每日均在消耗大量水资源。随着人们日常生活用水需求的增加，各类日化产品使用量增大，生活废水中化学物质含量也在相应增加。而且，生活质量的提升，使得日常生活中的固体废物量在不断增加，垃圾渗滤液也明显增加。可见，生活污染也成为引发农村水环境污染的重要来源。此外，工业产业助推农村经济发展的同时，水环境污染也在加重。从环保层面来看，不少农村地区工厂都没有采取必要的环保措施，甚至是从事化工等高污染生产的企业环保措施也不达标，如此一来，大量含有汞、镉、铅等重金属的废水被随意排放到自然环境中。若不加以科学管理和防治，来自工业生产的污水排放必然会直接降低农村水环境质量。

五、农村水环境污染治理困境

（一）治理过于行政化

国家对农村基层社会管理的控制力度较大，在对农村的公共事务上甚至会实施“大包大揽”式的干预。因农村水污染的加剧导致各级政府均对其高度重视，对水环境治理颁布了一系列政策，但各地农村地区实际情况有所不同，在具体执行政策时未能根据实际情况落实，导致管理运行的僵化。各个部门间职责并不清晰，环保、农业、水利等部门均有在水环境管理上的权力和职责，容易形成多头领导。这种情况下，万一出现治理上的问题，不同部门领导很可能会“踢皮球”，导致治污效率低，协调成本高。缺乏配套的法律法规，在农村水环境治理方面没有充足的法律依据，现有法规漏洞较大，导致保护工作执行困难。在考核机制上，多数围绕GDP这个中心，必然会引起一味谋求短期利益而不惜牺牲生态环境的现象。不少农村地区政绩考核时也没有纳入水环境治理目标，监督机制不健全，导致部门和机构之间关于水环境治污工作的权力寻租，不仅滋生腐败，而且会影响到治理工作的落实。这种高度行政化的管理体制已不适应当前农村多元的经济结构，限制了农村水资源治理的投资渠道，使得农村水环境治污工作效果不佳。

（二）公共物品属性引发治理困境

农村水环境属于全民所有，是公共物品，往往会引发治理工作的困境。因农村水环境较复杂，存在多种需求，很难完全依靠传统的政府干预手段去达到预期的治理效果。但若不进行行政干涉，而仅通过市场机制来进行配置和治理，也会因为市场机制中存在的缺陷，导致治理效果低下。水环境治理工作有着明显的公益性，很难在短期内见效，市场投入也就缺乏足够的积极性。农村居民是水环境治理的直接受益者，但这部分群体普遍存在文化层次较低、主体意识薄弱的情况，不太会去主动承担水环境治理的义务。上述种种均可见农村水环境治理的复杂性，所涉主体多，彼此权责不清，本身公益性强，缺乏足够的投资回报率，农村大众主体意识不强，均增加了农村水环境治理工作的困难。

（三）城乡二元结构政策差异

城乡发展步调不一致，形成二元结构。受到经济条件的约束，农民群体必然将如何创造经济效益、提高收入放在生产经营的首位，而忽视环境污染问题，在实际生产中往往发生以牺牲自然环境为代价来换取经济效益的情况。如前文所述，农业生产、畜禽业养殖一直是农村水环境污染的重要原因。除此之外，随着城市居民环保意识的增强，城市政府对环保问题的重视，不少有污染性质的化工企业、边际产业均纷纷向农村转移，加剧了农村地区的水环境污染。在此背景下，乡镇政府缺乏充足的资金用于污水的专业治理，也没有足够的实力引入先进技术和专业人才，且没有出台配套的政策制度，都会增加水环境污染治理的难度。

（四）农民自身的局限性影响到监管成效

对农民群体来说，其生活和劳作均离不开农村水环境，是水环境的直接使用者、导致污染的人为因素和直接受益者。在农村生产中，很可能会发生经济效益与环境保护之间的冲突，一旦处于这种情况下，由于农民本身受教育程度不高，环保意识淡薄，很可能会以环境损害去换取经济利益。近年来，多元经济结构的兴起，农民生活水平普遍提高，有了建设美丽乡村的内外诉求，环保行为上得以改善。但由于缺乏足够的专业技术和人才，使得农村环保机构很难达到预期目标，难以满足农民参与水环境治理和监督的诉求，无法建立起有效的监督机制。

六、农村水环境污染协同治理对策

（一）树立平等互动观念

农村水环境协同治理牵涉到多个主体，不同主体有着不同的分工。虽然不同主体存在治理工作中主导与非主导的区别，但有着平等的地位，需要共同参与到治理工作中，承担起应有的治理责任。其中，政府应担负起领导职责，认清自身推动、引导和服务的职责，摆脱原本的区域、行政级别等观念，而是在平等协商中引导其他主体参与治理工作。同时，政府还应多方积极沟通，帮助各参与主体找准定位，培养各主体参与集体行动的能力，促进各方的协调与合作。其他各主体需积极配合政府主导，担负起自己应有的职责，打造稳定有效的治理框架和体系。

（二）培育多元共治主体

基层政府应积极回应民众需求，将和民众生态利益相关的农村水环境纳入生态职能中，为大众提供环境公共产品和服务，并配备相应服务机制。转变权力实施方式，明确权力界限，充分发挥市场和社会在协同治理中的作用。政府创新服务方式，通过财政支持、出台相关政策等，鼓励企业节能减排，探索绿色信贷、水环境防治项目债券等金融优惠，大力发展环保产业。充分发挥环保NGO在协同治理体系中的积极作用，如政策法规实施监督、对企业生产经营监管、宣讲水环境政策以增强民众环保意识、了解民众对水环境的诉求并将其反馈给有关部门等。健全法律保障制度，采取多种形式了解民众诉求，组织第三方机构调研，广泛使用媒体、网络等渠道，确保公众参与权利落到实处。

（三）完善协同治理机制

由政府立足于全局进行统筹规划，明确市、县、乡上下各级政府在协同治理中的职责，打造健全的水环境管理体制。打破城乡二元结构造成农村环境治理的弱势局面，在政策、设备、技术、人才、监测上建立起统一的城乡污水治理体系。设置问责制，将水环境监管目标纳入政绩考核中，加强执法力度。加大对水环境治理的投资力度，吸引社会资本，成立专项基金，以满足水环境治理的资金需求。

积极引导市场机制，以弥补政府涉及不到的地方。因农村水环境的公益性，难以在短期内获得一定的投资回报，应在政府主导下建立起水环境的市场化运作模式。加强财政资金的引导和国家融资担保基金建设，让更多的金融和社会资本涌入乡村振兴项目中；打造投资平台，通过各种税收优惠政策吸引民间资本，引入专业的第三方评估机构，实现对农村水质的动态监管；以市场化运行的方式进行水权和排污权交易，加大市场机制在秸秆回收、沼气池建设方面的投入，形成污水治理网络。

建立社会协调机制，政府奠定良好的政策氛围，企业对自身所造成污染进行经济补偿，农民需增强环保意识，自觉参与到农村生态环境保护中。政府、市场、农户之间做到相互监督，充分调动社会力量，培养民间环保组织，发挥各方在水环境治理中的积极作用。夯实公众参与机制，建立工业园区，集中污染源，运用先进设备处理污水；加强对水环境保护的宣传，对不环保行为进行道德约束；确保农民参与污水治理的知情权、决策权和监督权，让他们真正成为美丽乡村建设的主人。总之，农村水环境是农民生产生活的基本环境，需要对其进行有效保护。各级乡镇政府应认真分析水污染原因和治理难点，从树立平等治理观念、培育多元主体、完善协同治理机制等方面入手，建立起有效的协同治理机制，促进农村水环境的可持续发展。