《贵州省动物防疫条例》修订研究*——以机构设置与人员配置为视角

贵州民族大学 郑世一

一、引言

动物防疫工作事关公共卫生安全、动物源性食品安全、养殖业生产安全以及生态环境安全，特别是新冠疫情发生以来，动物防疫工作的重要性越发凸显。自1997年《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）颁布实施以来，贵州省动物防疫工作的开展与国家的政策法律一直保持同步，于2004年制定了《条例》并在2017年对其进行了修订，但是由于新冠疫情的出现以及社会的快速发展，现行的《动物防疫法》已经逐渐与当代社会的动物防疫工作脱节，因此国家及时对《动物防疫法》进行了修订，新修订的《动物防疫法》于2021年5月1日正式实施。作为新修订的《动物防疫法》下位法的《条例》也应当及时调整，以适应新时期的地方动物防疫工作。由于动物防疫工作专业化程度高、涉及面广，笔者囿于知识局限，仅从机构设置以及人员配置两个方面对《条例》的修订进行研究。

二、贵州省动物防疫工作调研点的选取与经过

（一）贵州省调研点的选取

调研时间和地点：

时间：2021年3月；

地点：贵州省A市；

基本情况：截至2019年底，A市下辖3个区、7个县、2个民族自治县、2个代管市和1个新区。全市下辖253个乡镇（街道）、2073个城乡社区，其中城市社区1454个、农村社区619个①。A市地处中国西南地区、贵州北部，南临贵阳、北倚重庆、西接四川，处于成渝—黔中经济区走廊的核心区和主廊道，黔渝合作的桥头堡、主阵地和先行区。是贵州省除了省会城市的另外一个重要城市，其对肉类食品的需求仅次于省会城市，因此无论是从其城市地位还是肉类食品需求上看，选取A市进行《条例》中机构设置与人员配置的现状进行调研都十分有必要。

（二）调研方法

1.实地调研法

采用实地调研的方法。由于贵州省各市州的动物防疫部门情况略有不同，因此选取了具有代表性的A市动物防疫部门进行了走访调查；此外，还对A市X县的部分村落进行了走访，询问了地方兽医在动物防疫工作上的想法与困难。

一方面通过实地调研了解A市动物防疫部门自2017年《条例》修订以来关于动物防疫机构设置以及人员配置的现状和困难，一方面通过跟随导师参与《条例》修改的专家论证会，采访各动物防疫部门负责人、工作人员，深入了解贵州省动物防疫中机构设置与人员配置情况，分析可以通过立法进行保障的内容，从而因地制宜地分析和解决问题。

2.文献研究法

文献研究法是通过查阅和收集各种文献，分析研究一些记载动物防疫中机构设置与人员配置相关内容的法学研究方法。通过收集相关学科文献资料，可以使我们很好地了解并研究A市动物防疫中关于机构设置与人员配置的法律保障问题。文献分析法还能够很好地帮助其他调查方法的实施。

三、《条例》在机构设置与人员配置中存在的问题

通过近6个月的实地调研与走访，笔者对收集的材料进行分类分析整理，得出《条例》在机构设置与人员配置中存在如下问题。

（一）《条例》中机构设置存在的问题

2018年中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，其中明确提出“整合组建农业综合执法队伍。将农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍整合，实行统一执法。由农业农村部指导。”

并且在大部门制度改革的主要背景下，党政机构的职能以及设置进行了整合和精简，行政管理职能的相关执行主体得到规范，新修订的《动物防疫法》中最直接的一个体现就是“兽医主管部门”被“农业农村主管部门”取代。

在此背景下，贵州省内的市、县级动物卫生监督所相继撤销，仅保留省级动物卫生监督所。以贵州省A市为例，其撤销了市县两级动物卫生监督所以后，检疫监管职能和执法职能分别由农业农村局和综合行政执法局两个单位履行，只有B市将监管和执法职能由农业农村局的农业执法队履行。该市于2019年9月进行了事业单位整合，市动物疫病预防控制中心与市兽药饲料监测站合并为市动物疫病预防控制监测站。以上的变动看似合理，对动物防疫工作有利无害，但是笔者进行文本梳理以及调研的过程中发现了以下问题：

第一，机构改革后的名称变化在《条例》中并无体现，如兽医主管部门、卫生计生主管部门、市县级的动物卫生监督所已经通过机构改革或撤销或改名，但是《条例》中还是以兽医主管部门、卫生计生主管部门和县级人民政府动物卫生监督机构等改革以前的名称对动物防疫工作进行安排，让大部分对机构改革不熟悉的民众一头雾水，甚至不知道申报检疫的机构已经进行了变动。

第二，机构改革后部分动物防疫的相关工作界限不明晰，撤销市、县级动物卫生监督所导致检疫监管和执法分离，目前承担相关职能的部门五花八门，有的由疫控中心承担职能，有的由畜牧兽医股承担相关职能。相关工作的对接全靠微信群和电话，工作衔接不畅、推进困难，工作开展比较被动。以本次条例修订过程中的对于畜禽交易市场的开办者未按照规定实行定期休市、未按规定对市场进行清洗和消毒以及未建立休市消毒档案或者建立虚假休市消毒档案的应当由谁进行管理处罚为例，市场监管部门和农业农村主管部门出现了分歧，前者认为动物防疫工作应当由后者进行，并认为休市、消毒以及建立消毒台账是动物防疫工作，而非经营者的市场行为，其无法进行管理和处罚；而后者则认为对市场的休市、消毒以及建立消毒台账的工作已经是在市场层面，应当由前者进行。

（二）《条例》中人员配置存在的问题

笔者通过结合《条例》文本以及实地调研，发现《条例》在实施过程中出现的人员配置问题如下：

《条例》第三条第二款规定：“乡镇人民政府、街道办事处(社区)应当配备动物防疫管理人员，按照职责组织做好本辖区内的动物防疫工作。”在对贵州省的市县进行调研的过程中，笔者发现了虽然相关政府以及街道办事处能够按照条例的要求配备相应的动物防疫管理人员，但是动物防疫管理人员名不副实，经常被抽调到乡镇的综合服务中心做其他事务，导致动物防疫工作出现在编不在岗的情况。然而此种情况在当时制定《条例》时是无论如何也想不到的，就更不用说依据该款设定处罚条款了。

《条例》第二十五条第二款规定：“屠宰厂(场、点)屠宰的动物应当经官方兽医查验、检查合格。”但是现在乡镇的官方兽医少，管理的区域大，承担的责任重，兽医老龄化严重，将来可能会出现断档的情况。以A市为例，该市共有224个乡镇，只有467个官方兽医，平均每个乡镇2.08个官方兽医，有近半数乡镇只有1名官方兽医，且他们还要承担农技服务中心的其他工作，根本无法胜任动物防疫、检疫等专业技术工作，个别乡镇甚至没有官方兽医。因此部分乡镇甚至出现了一个极端的情况“隔空开票”，即相关的责任兽医并不去给动物进行检疫，就直接开出检疫合格的票据，这给食品安全以及公共卫生安全带来了极大的挑战。

四、《条例》在机构设置与人员配置中存在问题的解决建议

（一）《条例》中机构设置存在问题的解决建议

1.及时同步更新机构改革后各种机构的新名称

对《条例》中涉及兽医主管部门、卫生计生主管部门和县级人民政府动物卫生监督机构等改革以前的名称进行统一替换，如兽医主管部门职责已经划归农业农村主管部门，兽医主管部门则统一替换为农业农村主管部门；卫生计生主管部门职责则划归给卫生健康部门，也要作出相应替换。做到及时更新部门名称，与上位法相一致，公众对改革后的机构职责有了深入了解，不仅便于动物防疫工作的开展，也能让公众更好地配合。

2.明确机构改革后各个机构的职责界限

在撤销市、县级动物卫生监督所的同时，应当明确其检疫监管和执法的职责划归到何处，如由疫控中心或者畜牧兽医股继受相关职能，应当在《条例》的修改中予以明确。以本次条例修订过程中对于畜禽交易市场的开办者未按照规定实行定期休市、未按规定对市场进行清洗和消毒以及未建立休市消毒档案或者建立虚假休市消毒档案的应当由谁进行管理处罚为例，前文谈到市场监管部门和农业农村主管部门对该问题的管理主体是谁出现了分歧。首先应当明确的是市场上的执法问题应当由谁进行管理，在机构改革以前，对市场上的经营活动管理是由食品药品监督管理局执行的，机构改革后该职责划归给了市场监督管理局，因此可以明确的是市场上的经营活动现在应当由市场监督管理局来进行管理。但是在《条例》中规定的休市、清洗消毒以及建立消毒档案是经营活动还是动物防疫活动是问题的关键。笔者认为应当按照就近原则来明确机构改革后各个机构的职责界限，在市场上的休市、清洗消毒以及建立消毒档案偏向于市场行为，应当由市场监督管理局进行管理。因此，明确机构改革后各个机构的职责界限，并以此对《条例》进行针对性调整，使得各个机构能够充分发挥出本部门的优势，以共同推进动物防疫工作的开展，是《条例》在进行机构设置的修订中应当遵循的原则。

（二）《条例》中人员配置存在问题的解决建议

1.明确动物防疫人员应当定编定岗

如前文所述，基层的动物防疫人员其政府以及街道办事处能够按照《条例》的要求进行配备，但其经常被抽调到乡镇的综合服务中心做其他事务，导致动物防疫工作出现在编不在岗的情况。建议在《条例》中明确动物防疫人员应当定编定岗，从事专门的动物防疫具体工作，以本职工作优先，对于其他事务在闲暇时可以帮忙。第三条第二款建议修改为：“乡镇人民政府、街道办事处应当根据畜禽饲养量配备专职动物防疫管理人员，按照职责定岗做好本辖区内的动物防疫工作。具体配备标准由省级农业农村主管部门会同编制部门和人力资源社会保障部门制定。”并依据该条设置相应的处罚条款进行规制上述在编不在岗问题，具体处罚条款为“违反第三条第二款规定，乡镇人民政府、街道办事处未定编定岗配备动物防疫人员，对直接责任人给予处分”。

2.提高兽医待遇，降低兽医准入门槛

针对乡镇的官方兽医少，管理的区域大，承担的责任重，兽医老龄化严重，将来可能会出现断档情况的问题。可以参考新修订的《动物防疫法》第六十九条第一款②对可以参加职业兽医的考试的学历予以放宽，取消了“兽医专业大专以上学历”的限制条件，由此可见新法对兽医的准入门槛有所降低，予以了政策倾斜。第八十六条③，给予畜牧兽医医疗卫生津贴等相关待遇。通过以上新修订的《动物防疫法》相关条款的指引，在《条例》中根据贵州省自己的实际问题进行细化，具体建议在《条例》中增加一条：“省人民政府组织制定和落实基层动物防疫人才引进、培养及生活待遇保障等制度，对长期在基层服务的动物防疫人员在聘用及职称评审、晋升中予以政策倾斜。”如此一来使更多专业化的人才愿意进入兽医这个行业，扩大兽医专业队伍，才能解决“隔空开票”、事多人少的窘境。

五、结语

《条例》在实施以来，对贵州省的动物防疫工作起到了良好的指导作用，但是在新冠肺炎肆虐世界的背景下，地方的动物防疫工作显得尤为重要。与时俱进地对《条例》进行合理修订，及时调整动物防疫的机构设置与人员配置，使之能够较好地适应当前动物防疫工作的变化，是做好动物防疫工作的重点，当机构和人员得到充分保障时，动物防疫工作才能越做越好，人民的生命健康才能得到良好保障。

注释

①数据来源：2021年该市统计局。

②第六十九条第一款：国家实行执业兽医资格考试制度。具有兽医相关专业大学专科以上学历的人员或者符合条件的乡村兽医，通过执业兽医资格考试的，由省、自治区、直辖市人民政府农业农村主管部门颁发执业兽医资格证书；从事动物诊疗等经营活动的，还应当向所在地县级人民政府农业农村主管部门备案。

③第八十六条：对从事动物疫病预防、检疫、监督检查、现场处理疫情以及在工作中接触动物疫病病原体的人员，有关单位按照国家规定，采取有效的卫生防护、医疗保健措施，给予畜牧兽医医疗卫生津贴等相关待遇。