探析大数据对公共政策制定的影响

昭通学院 顾洪瑞，李秀娟，吕国朋

一、前言

大数据（Big Data），是互联网技术高度发展的产物，近年来在社会科学界的研究中引起关注。在有关大数据的研究和论述中，维克托所下的定义是最有影响力的，他认为，“大数据是通过分布在世界和人们生活中各个角落的感知设备，完成对数据信息的收集整理和储存，并通过对大量的数据的整合、分析和挖掘，揭示出各种松散交叉、错综复杂以及缺乏因果联系的信息之间的关系，即数据间的相关性，进而对事物或人们行为的发展进行预测。”大数据作为一种先进的技术和宝贵的资源，在各领域都具有广阔的应用前景，大数据的运用完全打破了时空的限制，信息的搜集和分析模式也发生了转变。

林德布罗姆提出：“一方面，人们希望政策应具有信息基础并经过充分的分析；另一方面，他们也希望政策制定过程是民主的，从而必须具有政治性。”大数据时代的到来，为政府进行社情民意的搜集和社会问题的研究提供了技术上的支持，可以更加方便快捷地获取社会上热点事件、第一手的材料，利用这些持续形成的原始数据,有助于作出准确的问题研判；同时公民也可以通过各种论坛、微博、政府网站、公众号等平台，表达利益诉求、对热点问题、公共问题发表言论和意见。

对于政策制定主体而言，大数据技术和大数据资源的充分利用，精准有效地搜集和整理、分析所需信息和数据，可以对政策问题的具体情况把握更精准、更具体，进而使得政策措施更有针对性。

但是，客观来看，由于目前大数据还处于发展阶段，与此相关的各种技术手段和保障机制还不完善，网络信息真伪难辨，部门之间数据共享困难，公共政策制定也面临着挑战和困境。

二、大数据环境下公共政策制定的新机遇

公共政策制定是公共政策分析和公共政策过程的重要组成部分，公共政策制定的过程包括紧密联系的三个部分，即政策议程建立、方案规划和政策合法化，接下来将分别探讨大数据对这三部分带来的机遇。

（一）大数据推动政策议程的建立

一般来说，政策议程有公众议程和政府议程两种形式。公众议程是某一社会问题引起了社会大众的关注和讨论，并且认为政府有必要采取措施去解决这个问题。在公共政策制定过程中，政策主体通过自上而下的方式，对社会各领域的公共问题进行调研、考察与认定，社情民意自下而上地逐级传递，直至政策的决策中心。社会问题的复杂性、多样性与政府的人力、物力、财力等公共资源的有限性之间存在张力，所以并不是每一个社会问题都是公共问题，而且不可能所有的公共问题都能成为政策问题。所以政策主体必须做出取舍，只有一部分社会问题因社会各界高度关注或对社会发展产生重要影响，才能够得到重视，进入政府的政策议程，这部分社会问题由此转换成政策问题。

信息化时代，移动互联网、物联网、云计算、人工智能设备等先进信息技术的广泛应用，在我们工作与生活方方面面所产生了海量的各种类型的数据。各种数据越来越多地被集结、被积累，政策制定者可以利用大数据的各种工具对社会的热点话题、热点事件和关键词、高频词精准定位，更加准确地把握社会形势,使得众多人关注和讨论的社会问题能够进入政策议程。“知政失者在草野”，公共政策的制定依赖于公民的有效参与，互联网的发展，尤其是移动互联网的广泛使用，为公民更积极地参与公共事务构建了一个良好的渠道，政府与社会之间加强互动和交流，有利于有效回应公众诉求。因此，可运用大数据技术收集公众的意见，了解社会舆论状况，从而使社会问题进入政府的议事日程。如异地就学难、异地就医难、找公厕难等在网络平台上引起广泛讨论和关注的热点话题，最后都进入政策议程并推动相关政策的制定和调整，更好地满足老百姓的生活需要，有学者甚至形容为公共政策制定中的“倒逼式改革”。

（二）大数据助力形成方案规划

建立政策议程后，就要进行分析并形成解决问题的方案规划，这是公共政策制定过程中的重要环节。公共政策方案规划和决策离不开对社会问题相关信息的观察、收集、整合、分析，可以根据大数据的特性和优点，充分利用大数据技术来开展相关工作。

1.信息的全面性

不论是个体、企业还是政府，在做决策时都会受到所掌握信息的限制，从而很难做出最优的判断和决策。在大数据技术的支持下，政策主体能够获得更充分更详细的信息，更加全面地认识社会事务和公众的诉求，从多维度、多层次划分政策客体的需求，在一定程度上改善了人的有限理性对决策的制约，从而避免依靠经验决策、依靠惯例决策和信息不对称情境下来进行决策的弊端，提高公共政策的科学化水平。广泛应用的互联网、社交媒体、智能设备为政策主体带来了数量巨大、丰富翔实的数据集，政府获取信息的方式从以统计调查、实地调研向信息挖掘、深度分析转变，从而形成对政策问题更加准确的界定和完整的描述。

2.强大的预测性

为了使政策的行动方案在问题解决的实践中能更好地发挥作用，更具合理性和有效性，必须对现实中各种因素进行周密的考虑和预测，从而在多重目标中准确定位政策目标，克服多重目标或相互冲突的目标之间的矛盾。传统的公共政策制定总是受到信息渠道不通畅或信息不对称的影响，往往容易造成政策措施的滞后。预测功能是大数据的核心价值，通过技术手段对海量数据的相关性分析处理，挖掘相关因素以及不确定因素的数据特征并预测其发展趋势，从而为政策方案的制定提供参考。利用大数据技术，就像国内外众多电商平台借助数据分析来预测消费者喜好进而一对一个性化推送相关商品一样，对政策问题，在分析历史数据和实时数据的基础上，总结问题的发展趋势，整合社会需求和意见，做到更合理的预测、评估和补充，这样既有助于提高政策规划方案的前瞻性，又有利于增强政策执行的适应性，还有利于形成动态的政策反馈机制。

3.决策的科学性

传统的政策制定模式中，政策主体的经验往往起到了很大的作用，政策方案规划大多是按照以往的经验或惯例来制定。但是当今社会日益复杂多变，以往积累的经验和知识不一定适合解决新出现的公共问题，只凭借经验或惯例来进行方案规划容易造成政策适应性不强和有效性较低的问题。利用大数据技术，对政策主体的决策程序进行重新设计，以减少政策制定和评估的经验性，增加科学性、针对性、客观性，为解决现实问题提供科学客观的依据，尽可能减少“拍脑袋决策”的现象。

4.社会反馈的实时性

随着社会的发展和人们生活水平的不断提高，公民的个性化需求也变得丰富多样，社会生活节奏的加快也使得这种需求具有不稳定性。社会的发展需要公共部门及时作出回应，而依据传统的政策过程，想要全面了解复杂动态环境中各领域社会问题发生和变化的情况，需要大量的实地调查、统计等工作，从时间、精力、成本等方面来说都难以实现。大数据时代可通过数据分析形成的模型对目标群体的实时数据进行分析，动态地、持续性地了解政策客体需求的变化，获得相关政策的反馈数据，从而适时并有针对性地调整政策方案。

5.广泛的参与性

在大数据时代,得益于当前政务微博和微信的开通，众多的网络问政、听政、网络问卷调查、网上公开征求意见、网上投票活动的开展，提供了公民对政策的规划方案提出自己的意见建议和利益诉求的平台。通过利用大数据资源和技术来优化政策运转过程，使得更多的政策客体参与其中，公民个人、企业或者社会组织可以通过社交媒体、网络调查等方式参与到方案规划的建言献策中。政策主体利用大数据手段对这些意见和建议进行分析，了解目标群体的不同利益需求，促进了政策主体的多元化、政策制定过程的民主化，从而实现政策方案更加具有针对性和操作性，提高政府决策过程的透明度。

（三）大数据促进政策合法化

公共政策的合法化有两层含义，即法律合法化和政治合法化。法律合法化主要通过法律程序来实现，政治合法化则是要求公共政策符合公共利益的价值追求，顺应民意，被社会广泛接受和支持。

制定公共政策是为了科学有效地解决特定公共问题，政策得以顺利推行的前提是要使公共政策合法化。决策过程中的信息公开和公众参与，为政策的合法化奠定基础。

信息技术的发展，让公民从更多渠道参与政策过程，在一定程度上能够对政策合法化起到推动作用。运用媒体和各种网络工具，把政府的政务信息面向全社会公开，社会公众对政策有深入的认识和理解，为社会各界对政策执行进行监督提供有利条件。信息化和大数据为各个利益群体提供政治表达、利益诉求的空间，公众、社会组织与政府进行交流互动，实现多元利益的沟通机制。一项政策发布后，官方政务信息的公开、相关专家的评论、媒体或意见领袖的解读便会通过各种途径传播，目标群体会在短时间内知晓新政策。

对政策的理解和认识加深，也会激发目标群体参与政策的兴趣和热情。充分利用政府网站、政务微博、微信等网络平台，对政策方案进行宣传和解读，增强了公民对政策的知情权，不仅提高了公共政策制定的透明度，也拓展了公民的参政议政的渠道，使得目标群体对政策的满意度也相应提高，广泛参与来推进政策的合法化。

三、大数据环境下公共政策制定面临的困境

尽管大数据公共政策制定方面的应用前景广阔，但在目前，由于对大数据的把握与应用尚处于探索和初步发展阶段，政府等政策主体对信息的需求增加的同时，提高了对数据信息的管理难度，相应的机制尚不健全，所以大数据在公共政策制定中也面临困境和挑战。

（一）政府数据开放共享进程缓慢

大数据要在各类信息开放共享、深度融合的前提下才能为政策主体加以运用，并在政策制定中发挥作用。大数据要发挥价值，要基于不同部门、不同政务系统之间的信息数据互联、互通、互享。虽然政府信息公开已经实施了很多年，但是政府数据开放还在探索和尝试阶段，目前只有少数省市建成政府数据开放平台。我国行政管理体系在地方上形成了条块分割的格局，横向之间容易形成信息流通不畅的局面，跨部门协作的工作流程不明晰，难以实现各部门之间的数据开放和共享共用。政府在行政过程中产生的大量数据分布在各级政府和不同部门，沟通协调困难。有些部门将本部门在履行职责过程中产生的大量数据视为部门的利益和隐私，不愿共享，普遍存在“多一事不如少一事”态度。

（二）大数据运用的条件不成熟

从硬件建设方面来看，建设互联网通信设备和大数据平台，前期的基础设施需要投入大量的资金和人力物力，政府压力较大。随着近年来信息化的迅速发展，我国互联网的普及率已经达到了较高的水平，但是由于社会经济发展的不平衡等各种因素，不同区域、不同年龄段还存在很大的数字鸿沟。从技术方面来看，政府工作人员掌握的现代信息技术有待改善。工作人员必须对海量信息进行搜集、整理和分析，找出隐藏在大量数据后的内在联系和规律，并形成对政策问题的研判和发展趋势预测。由于大数据技术的复杂性与专业性，政府部门面临着对信息管理方法和信息搜集、运用信息技术解决问题的能力的专业人才短缺的困境，大数据对政策制定主体的技术及技能提出了较高的要求。从观念意识方面来看，政府部门拥有垄断性的数据信息优势，但是长期以来，受到较为传统封闭的行政文化和部门本位观念的影响，政府工作人员数据开放共享的意识还很欠缺，数据利用的动力不足。社会各阶层还对大数据缺乏理性的认识，社会大众的政策参与意识有待加强，有效参与程度低。

（三）大数据的发展缺乏相应的机制保障

2015年以来，国务院相继出台了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《促进大数据发展行动纲要》等指导性政策文件，为大数据产业发展提供了依据，促进大数据的技术开发和应用。但是，我国信息数据产业尤其是与大数据有关的政策和法律尚未制定，缺乏规范和标准，在数据收集、整理、分析和共享过程中，数据的管理者和使用者的权利和义务还不明确，从传统信息数据向大数据过渡的有效衔接工作还不到位，对数据资源的开发管理使用没有监督和约束，大数据环境的信息安全面临挑战。当前，根据政府决策数据化的提议，党和政府开始逐渐关注政府决策数据化在我国的实施条件和发展前景，在政府决策数据化制度设计方面，顶层设计还不够充分，具体的实施细则和措施缺乏。

（四）数据本身面临的问题

从海量的数据本身来说，还存在很多问题。在信息化社会，不实信息、虚假信息的传播，大数据中本身包含的干扰信息，还有不正当、不合理的虚假民意诉求，使得数据的质量参差不齐，真伪难辨。政府各部门之间数据的独享性强，数据孤岛难以打破，缺乏统一的规范与标准，造成数据的统一性和整合性较差，数据信息的有用数量难以满足需要。近年来，随着信息技术的发展，数据安全、信息安全的问题也越来越突出。有很多数据涉及公民的个人信息，企业信息，搜集利用难度大、风险大，运用过程中个人隐私与数据安全问题仍将存在，需要加强相关法律规范及技术手段来予以保护。

四、结论

在大数据的时代背景下，数据资源和技术为公共政策制定带来新的机遇和挑战。目前，大数据在我国个别地方政府的城市公共交通、工商管理、社会福利、社区服务、应急管理等公共治理和政策中已得到应用。政府作为公共利益的代表者和公共政策制定的主导者，在公共政策制定中，要将传统的方式与大数据技术结合起来，积极利用大数据的特点和优点，推动政策议程建立，形成政策方案规划，促进政策合法化。同时，也要注意大数据给公共政策制定带来的困境，如群众意见和利益诉求的非合理性、虚假民意等。总之，政策主体必须在充分认识所处时代环境的基础上，树立大数据意识，努力完善相应的法律和制度设计来加快大数据产业的发展，加强大数据软硬件的建设，并不断推进政府数据开放，让大数据为公共政策制定和社会公共利益服务。