韧性城市建设的挑战与发展路径探索——以上海市为例

同济大学 张瑞娇

一、引言

随着城市化的发展，我国城市人口规模不断扩张，人口密度不断扩大，城市发展用地不断向着郊区及乡村扩展，城市的数量也不断增加。1949年新中国成立初期，我国共有城市132个，到1978年改革开放前，全国城市总数增加到193个①。伴随改革开放、加入世贸组织等40多年的发展进程，中国经济蓬勃发展，截至2020年底，我国共有建制城市685个②。但随着城市化进程的不断推进、城市规模的扩大、城市功能的转变，城市人口的增加，以及经济发展方式、产业结构和区域布局的调整变化，新材料、新能源、新工艺的广泛应用，新产业、新业态、新领域的大量涌现，城市问题也相应不断涌现。城市安全有序运行受到的挑战不断增多，面临的风险隐患也不断增大。自然灾害、公共卫生、事故灾难、社会安全造成的城市问题频发，带来不可估计的经济损失的同时，更使无数家庭支离破碎。城市的安全运行，是城市健康有序发展的基础，更是关乎到人民生产、生活的重要保障。面对城市发展的各种问题及潜在的种种风险，韧性城市的建设变得尤为重要。2020年11月，党的十九届五中全会审议通过我国的第十四个五年规划（以下简称规划）并提出2035年远景目标，规划中首次提出要建设韧性城市，并强调要增强城市防洪排涝能力，由此，韧性城市的建设上升为国家战略。可以说建设韧性城市是顺应新时代要求、符合我国现实情况、且具有重要意义的发展目标。

（一）顺应时代要求

联合国的《2030年可持续发展议程》明确将建设“包容、安全、韧性和可持续的城市”列为重要目标之一，并提出到2030年，在所有国家加强包容和可持续的城市建设。韧性城市的建设与联合国的要求一应而合。同时放眼世界，国际大都市如纽约、伦敦、巴黎、东京等都已开始对韧性城市的探索与建设，韧性城市也是我国国际化发展共同进步的要求和体现。

（二）符合我国国情

如上文所述，随着城市化的进程，我国城市病问题开始陆续呈现。面对各种潜在的风险、灾害，如何能最大程度上保证人民的生命财产安全，维持社会稳定有序，推进国家长治久安，传统的风控思维方式已不能适应现代多样化、复合型的风险灾害情境，韧性城市理念和韧性城市建设为城市应对危机和风险提供了新的思路和方向。[1]

（三）具有重要的意义

韧性城市建设具有重要作用，一来是保证经济高速发展的需要，有助于整个产业链供应链的稳定性。二是提升全球经济竞争力和影响力，增强应对重大灾害和冲击的韧性能力是城市参与未来全球竞争的战略能力。

二、韧性城市概念及基本特征

（一）韧性城市概念

韧性一词最早应用于工程、机械、生态学等领域，后来因为其特征又被拓展至城市及其规划领域的研究当中。不同学科的学者对韧性概念进行了阐释和拓展，现在人们把韧性和风险治理等结合起来,对韧性城市的认识逐步统一。韧性城市的核心是“耐灾”及灾害过后迅速恢复的能力，指的是在经历台风、暴雨、洪涝等自然灾害，以及大大小小突发事件后可抵御风险、仍能维持基本功能运转或可以快速组织并恢复运行及生产能力的城市。面对城市发展过程中出现的各种问题，妥善吸收、处理，能有效抵减城市复杂性、脆弱性带来的负面影响，同时通过学习转化达到快速恢复原状态或实现新平衡的能力。

（二）韧性城市基本特征

韧性城市突出强调“韧”字，主要是代表在城市管理中张弛有度、游刃有余、反应能力强，诸多专家学者都对其特征拥有诸多不同的观点。有些学者认为韧性城市具有多样性、冗余性、稳固性（也称鲁棒性）、恢复力、适应性、学习转化能力、[2]反射性、智慧性、资源性灵活性、包容性、集成性、敏感性、协同性、生态多样性、网络联结性、高效性、公平性等多项特征，本文在以往学者的研究基础上，重点介绍“韧性城市”的六项基本特征。

1.多样性。韧性城市的多样性一方面是城市功能的多样性；另一方面是可以应对多种灾难的多样性。城市发展进程中，会遇到各种城市病问题，不能只应对单一的灾害或者扰乱，也不应只具有单一的城市功能。

2.冗余性。是指具有相同功能的可替换要素，通过多重备份来增加系统的可靠性；[3]拓展城市冗余性，并不是说一味地扩大储存和备份就是好的正确做法，面对黑天鹅事件，城市生命线的安全冗余如果放大到能抵御千年一遇的灾害上也意味着巨大的浪费。增强超大城市的韧性不能采取简单放大冗余的办法。

3.稳固性。面对外部冲击的时候，能够在一定时间保持稳定或者生产、生活活动能够继续运行的能力。这项特征也对城市安全运行系统提出了较高的要求。

4.恢复力。具有可逆性和还原性，受到冲击后仍能回到系统原有的结构或功能；城市的安全运行需要有科学预判灾难的手段，但面对未知的种种风险，更强调应对灾难后城市基础设施快速恢复，以及公共秩序、生活生产正常有序运转的能力。

5.适应性。城市的运行体系及抗灾系统，可以根据外界环境的变化而灵活地调整自身的形态、结构或功能以适应新环境的能力，可以形成一个动态调整的升级模式。

6.学习转化能力。可以从过往灾害或冲击中吸收汲取教训并转化为创新的能力，形成更好的应对机制以避免再次发生类似的事故，形成有效预防、预警机制，并提升事中、事后对于事故灾难的处理能力。

三、韧性城市建设过程中的问题、难点

（一）概念旁大、专业界限不清，涉及的专业、部门和需要协调的领域内容太多

近年来，相继提出的智慧城市、海绵城市、宜居城市、绿色城市、可持续发展城市等概念，其实都是韧性城市的体现，属于建设韧性城市的总体范畴。[4]换言之，韧性城市建设涉及经济、生态、交通、土木、规划等诸多领域，需要多方向、多维度、多学科相互之间融合交互作用，同时，还需要众多部门共同协作、相互配合推进。所以想要建设韧性城市必定要经历一个长期且艰难的建设过程，无法一蹴而就。

（二）城市病问题多是系统性问题，且具有传染性、衍生性、叠加性

城市运行系统复杂且脆弱，内部组织之间相互牵连，牵一发而动全身。城市的公共突发事件，也大多都不是独立的事件，相互之间有所影响，且容易产生蝴蝶效应。例如,能源或物资短缺可能会导致城市大规模停水停电，餐饮、交通、卫生医疗等生命线系统瘫痪，易引发恐慌，进而造成伤害事件导致人员或财产损失。又如发生地震、洪涝等自然灾害，会导致交通阻塞、通讯中断；医疗匮乏，会造成传染病肆虐，引发城市公共卫生安全危机。再或者雨雪冰冻天气，不同的处理方法，也可能会造成地下水、环境污染等问题。也就是说韧性城市的建设，需要考量城市系统各方面的关联性问题，还需要避免不当决策导致其他灾害的产生。

（三）不同城市特点不同，韧性城市建设各有侧重，不能直接生搬硬套，借鉴学习难度大

韧性城市的建设，都需要根据其经济发展水平、所处地理位置环境、人口密度结构、产业分布等多方面进行综合规划。所以说韧性城市的建设，不能简单地“复制、粘贴”，而是需要更契合的“量体裁衣”。从国际上来看，各国对于韧性城市的表达和侧重点也不一样，想要解决的问题也不尽相同，相互之间学习借鉴存在一定困难。而且韧性城市衡量标准、评估指标也有不同的理论指导，存在口径不一致、难以横向比较的问题。

（四）概念提出不久，各级政府及民众对其认识尚不到位

目前各级政府对于韧性城市概念都还处在更深入学习和理解的过程中，而韧性城市的建设可以说是需要全民参与投入的一项长久工程，因此提高政府的重视度、提升民众的参与及防范意识仍需要不懈努力。

四、韧性城市建设—以上海市为例

上海是一座拥有2489.43万③人口的超大城市，根据国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》的界定标准，城市常住人口超过1000万的城市为超大城市。[5]目前，全国拥有包含北上广深在内以及天津、重庆、成都七个超大城市。超大城市由于其巨大的城市规模，在韧性城市构建领域中，面对着巨大的挑战，而上海作为全国经济、金融、贸易、航运、科技创新的中心，长期承担着社会、经济、服务、创新等城市功能，其韧性城市的建设更是任重而道远。

（一）上海的经济指标

2021年，我国GDP总量为1143670亿元，而上海GDP实现43214.85亿元，占全国3.78%。上海市有高层建筑近4.5万栋，轨道交通运营线路20条，公交线路1596条，轨道及公交全年运客量分别为51.06亿人次和35.72亿人次。全市总用水量15.62亿立方米，用电量1749.62亿千瓦时，家庭液化气和天然气用户合计993.7万户，清运生活垃圾约931.57万吨，已建成焚烧厂14座，湿垃圾集中处理设施10座等等，这只是众多数据中的一小部分，这些数据的背后，一方面是城市经济健康、快速发展的体现；另一方面也涵盖了城市运行中的道路、轨道交通安全风险、高空坠物风险、大客流风险、燃气消防风险、环境污染风险等等一系列潜在的风险源。2021年，上海市共发生生产安全死亡事故430起，造成457人死亡。④可以说，上海在韧性城市构建中面临着非常严峻的挑战，而深刻认识这些挑战也是上海建设韧性城市重要的一个环节。

（二）上海面临的挑战

上海建设韧性城市的探索中，除了前文叙述的共性问题及难点以外，还存在着上海特色的挑战。1.城市更新速度尚未能赶上城市整体发展速度。上海作为国际现代化都市，经济发展水平迅速，但城市的基础设施建设、设备养护、整体管理能力却未能匹配当前其发展的速度，这潜在增加了风险隐患，增加了事故发生的可能性。比如大部分的建筑在以前的施工中，采用的都是传统的外墙保温材料，但随着时间流逝，这些厚重的材料不断出现开裂、脱落等情况。但我国已告别“大拆大建”的城市发展建设，城乡建设进入以增量建设向存量优化和有机更新的阶段转变，这就需要城市更新来解决“旧改”问题，而城市更新的速度却又受制于多种因素，无法一蹴而就。同时，与城市管理、城市更新相关的法规、标准体系并不完善，体制机制也不够成熟且立法存在滞后性，这也会导致重大、较大事故时有发生，或无法得到妥善处置。2.安全生产与生产效率之间的矛盾始终存在。企业是经济活动最重要的主体之一，在追求最大化经济效益的同时，有可能会为降低成本导致安全质量标准的降低，进而产生各种风险，造成事故多发。上海作为“快节奏”城市的代表，此问题更为突出。另外由于城市特点，人口流动性大，也造成有不少生产作业人员专业素质和安全意识不高，且没有得到很好的安全教育培训，安全设备、设施缺乏，安全防范措施不到位，也会产生非常多的安全隐患。3.城市空间有限，人口密度大，空间韧性留白不足。上海城市土地空间不大、但建筑分布密集，人口密度大，特别集中在中心城区。如果发生灾害事故时，可能相对造成的后果较其他城市会更为严重，这也要求在城市规划时要把城市功能及空间留白兼具考虑。4.安全的信息化发展程度远落后于行业增速及当前数字信息化技术的发展。我国数字信息化技术发展飞快，可以说在很多方面都遥遥领先于很多发达国家，但是数字信息化技术在安全领域的应用并不多，安全风险监管的信息化水平更是需要不断提升。以建筑行业为例，上海2021年城市基础设施建设投资比上年增长5.8%，建筑业总产值也比上年增长11.6%，房地产开发投资额比上年增长7.2%，房屋建筑施工面积增长1.9%，而我国建筑信息化占总产值的比例仅为0.1%，建筑施工企业信息化投入占总产值的比例约为0.08%，可以说安全信息化的发展空间巨大。[6]

五、上海韧性城市发展路径

韧性城市在维度上可以再细分为技术韧性、经济韧性、社会韧性、组织韧性、环境韧性等多维度，下文将结合上海面对的挑战以及笔者认为建设韧性城市的几个重要维度，提出几点发展建议。

（一）加速推进城市更新步伐，夯实技术韧性

定期进行城市风险隐患排查（可以看成为城市体检），以市中心人口集聚区为中心向外辐射，加速城市生命线补短板的安全工程建设，加速城市更新，减少风险源，全面提高城市基础设施安全及韧性。

（二）重视韧性城市规划，创新空间韧性

注重城市空间韧性，合理布局城市产业、功能分布，发挥社区作用，将功能集中的城市中心合理地向城市周边扩散，拓展城市副中心作用，同时形成多中心发展、以多点带多面的规划布局从而减少城市功能过密可能带来的安全隐患。

（三）加速数字信息化在安全领域的应用

如果我们把城市比喻成一个生命体，“韧性城市”就可以理解为这个生命体的免疫系统，而思想加速数字化信息系统在安全领域的应用，提升机体免疫力则是最有效的手段。数字信息化的建设可以更直接、迅速、有效地看出管理中的问题与不足，对事故、灾难形成更好的预警机制，实现由被动应急响应到主动风险防控的转变。

（四）加强安全教育，提升安全理念

韧性城市、安全教育理念应该政府牵头引导、企业全面参与、个人积极配合，形成“由上引下”再“由下固上”的良性循环模式。让人人都能形成深刻的安全意识，防患生产、生活中的各种风险。同时应该推进安全教育“进校园”工作，从小培养民众的风险防范意识。

（五）扩充“城市大脑”容量，强化“城市四肢”力量

如果把预防、预警及应对灾害和突发事件的专业人员、团队或部门比作“城市大脑”，在不断拓展这部分资源能力的同时，还应强化应急体系建设，增强人员配备，组织应急志愿者，发挥“城市四肢”的力量，多部门协调响应、迅速配合，推动各种政策、法规的落实，不断提升组织韧性。

（六）多方面探索科技创新，增强经济韧性

从城市水资源的存储、再利用，垃圾废物转化为清洁再生能源，到建筑的节能、环保，自然资源的可持续，城市的点滴方面都依托着科技创新的发展，鼓励探索科技创新，推进其在防灾减灾中应用，有助于推动韧性城市的构建。

五、结语

韧性城市建设是一个复杂且长期的系统性的工作，不能依靠单一主体实现，也不是一蹴而就的过程。横向上需要整个城市、社区、生活圈相互联动、合理布局；纵向上需要政府、社会、居民多层面参与配合。韧性城市的构建，关系到整体的城市治理，有助于推进城市高质量发展。

注释

①数据来源于国家统计局。

②数据来源于中国经济时报。

③数据截止到2021年底，来源于2021年上海市国民经济和社会发展统计公报。

④数据来源于2021年上海市国民经济和社会发展统计公报。