关于ETC推广政策制定及执行过程中的问题分析

广西大学公共管理学院 卓海威

为了能将ETC的规模效益充分发挥，提高高速公路运营效率，实现运用科技手段促进道路交通的发展，交通运输部决定从2014年3月起在全国范围内，对所有的高速公路、桥梁收费站开展ETC收费系统安装，并将全国范围内的ETC系统实行联网收费。到2015年9月，相关的ETC系统安装工作已基本完成，在全国主要的高速公路、桥梁收费站已经开设了ETC收费口，基本实现了ETC自动收费。2019年，国家发展ETC的政策密集出台。2019年3月，国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出，要加快推广ETC安装工作，要求两年内能够实现取消全国范围内的高速公路省界收费站这一目标，实现过收费站无需停车这一便利。

同期，交通运输部办公厅印发《关于大力推动高速公路ETC发展应用工作的通知》，要求相关执行部门自2019年6月起在车流量较大、且具备办理ETC条件的公共场所，设置ETC安装服务点，为过往车辆开展ETC安装服务；要求到2019年底，全国汽车的ETC安装率需超过80%，通行高速公路的车辆ETC使用率需超过90%，车辆途径高速公路、桥梁收费站可以不停车自动缴费。上述安装指标也将逐级分解到各级政府、部门，并强调各级政府、部门要按月向上级报告ETC安装率和使用率等指标，由交通运输部进行全国通报。在政策刺激下，地方政府部门、国有企业及金融机构积极响应加速推广ETC安装，使得ETC安装量提升显著。在2019年ETC安装政策下达后，全年的安装数超过了1.1亿部，这一数据是过去20年的1.5倍。但车主反馈ETC的使用并不便利，存在乱扣费、标准不统一、发票索要困难等问题，且高速公路存在关闭人工缴费通道、强迫安装ETC等现象。由此可见，ETC推广政策的制定及执行过程存在不规范情况。政策制定是确定政策目标后，进入实现政策目标的第一个环节，而政策执行则是整个政策实现过程的中心环节，是实现政策目标最重要的活动。[1]接下来将从政策制定和政策执行两部分内容来分析ETC安装、推广政策存在的问题，并提出政策建议。

一、政策制定过程

（一）政策制定与基本原则不符

ETC的推广是提高高速公路通行效率的重要手段，也是经济社会共享科技发展成果的重要应用。[2]但是ETC推广政策制定的具体操作过程中，在微观层次上未能严格按三个基本原则执行。

（1）与信息原则不符。政策的制定往往需要完全、精确以及可靠的信息。制定过程也是一个与政策问题、政策目标相关的信息加工的过程。[3]根据政策制定部门的要求，2019年底全国的汽车ETC安装率、使用率要分别达到80%及90%以上。在制定这一政策的过程中，缺少了对ETC推广的关于车主接受度、基础设施的完备性、ETC设施的成熟性的信息收集、处理，使得ETC推广政策的制定成为无水之源、巫木之本，影响了这一政策制定的成效。

（2）与预测性原则不符。随着社会的高速发展、科技手段的快速进步，许多问题也在不断的变化。变化是未来的趋势，所以一个成功的政策，就必须要考虑到这些变动的因素能够适应不断发展的社会。在ETC推广政策的制定过程中，国家政策制定部门设定了详细的政策目标及计划，包括ETC的安装率及使用率。但是，这些政策的制定，并未充分考虑任务分解后部分责任主体迫于上级考核压力，为了推广ETC使出了“非常手段”，包括关闭人工缴费通道、强迫安装ETC等，而这些强制安装行为引起了车主的不满和抱怨。正是由于在ETC推广政策制定过程中，没有充分考虑该政策实施引发的各方为完成考核目标所实施的行为，从而引起一连串的负面反应，导致政策实施过程受阻，政策效果无法保证。

（3）与兼听原则不符。在公共政策制定的过程中，制定部门应始终坚持兼听的原则，广泛向社会公众征求意见和建议。在ETC推广政策的制定过程中，正如有些媒体评论的那样,大多数高速公路收费方式及标准的制定并未举行有效的听证会，导致对如此重大的改动，如此庞大的人群却都事前不了解政策信息。使得使用者纯粹被“最后通牒”，被迫接受，也无权要求、无法享受更好的服务。邓小平也曾论述过有关决策的思想，指出党和政府最怕的就是听不到声音，尤其强调民众声音的重要性。ETC推广政策的制定没有充分深入了解民情、民意及需求，没有广泛集中民智，导致政策制定脱离ETC的使用者，无法做好服务者的角色。

（二）政策制定过程有待完善

从确定政策目标、设计政策方案、论证评估方案三方面来分析政策制定过程存在的缺陷。

1.确定政策目标

（1）政策目标不符合客观实际情况，硬件设施条件不允许、不适合。政策目标的设定并未考虑到所有车主的个性化需求，并未通过专家论证。

（2）政策目标好高骛远，有出于追求政绩的可能性。执政者是政策制定的核心力量，也成为主要的影响主体，为了自己的政绩及仕途发展，会寻求各种措施力图来提高自身在社会的地位和影响力。根据政策制定部门的要求，截至2019年底，全国的汽车ETC安装率、使用率要分别达到80%及90%以上，全国高速公路要实现不停车的自动收费。其工程之巨大，影响范围之广，浩浩荡荡兴起的ETC安装之潮耗费的人力、物力、财力是否有必要。是否真的要在半年内完成ETC安装率、使用率要分别达到80%及90%这一目标。还是政策制定者为了追求自己的政绩而为之？实际上《政府工作报告》的目标是两年内取消全国高速公路跨省界收费站，实现不停车的自动收费。政策制定者的政策目标与《政府工作报告》相比显然是要求更高了。

2.设计政策方案

社会公众在ETC推广方案制定过程中缺位，没有发挥民众在政策形成过程的重要作用。缺乏公共参与政策制定的途径包括建立民意调查制度[4]；信息公开、透明决策；引入听证会机制等。所以，整个政策制定的过程没有在客观、公正的立场上，遵循调研、专家论证、预告、沟通、公众听证的程序来制定政策。

3.论证评估方案

缺乏可行性论证评估。这主要体现在缺乏技术可行性评估，没有充分评估政策方案的可实现程度。在ETC收费系统没有达到稳定运行的条件下，就贸然地在全国范围内强制推广ETC安装，使得部分车主尤其是货车车主普遍反映负担加重了。对此，官方宣称高速公路收费新政是按照车辆的实际行驶距离“精准收费”，而不是按照以前的最短距离收费，以及改变计重手法的办法，是为了达到减轻车主负担的目的，但是实际的政策执行效果与预期不符，而官方给出“系统运行不稳定”的解释令人难以信服。如果真的是系统不稳定造成的，那是否反映了当前的系统、技术不足以支持该政策方案的制定及执行；是否反映了政策方案缺乏足够的技术可行性论证，为了实现政绩而匆忙上马。

二、政策执行过程存在的问题

政策执行是将政策条文落实到具体工作中的重要行为，是实现政策目标所有环节中最为重要的部分。[5]政策执行的成功与否直接决定了政策效果的实现；而政策制定者可通过政策执行的情况来对政策进行二次制定，为达成政策目标提高可行性和有效性。政策执行是一项将政策内容具体落实的过程，是由一系列的行为组成。主要包括以下行为：做好准备工作，以部分区域开展政策实验为主，并辅以强力、到位的宣传，以及做好各部门之间的协调工作。为确保能够实现既定政策目标及达到预期政策效果，整个过程要求有严格的监督和控制。但是各政策执行部门在落实ETC推广政策的过程存在缺陷，导致政策效果一般。具体体现在以下几个方面。

第一，相关的执行准备不充分。政策执行是一种有组织的活动，因此在政策方案实施前，有必要做好一系列的准备工作。根据政策制定部门的要求，截至2019年底，全国汽车ETC安装率、使用率要分别达到80%及90%以上，全国高速公路要实现不停车自动收费。上述安装指标也将逐级分解到各级政府、部门，并强调各级政府、部门要按月向上级报告ETC安装率和使用率等指标，由交通运输部进行全国通报。源于受指标的考核压力，各执行部门、单位在后续的政策执行过程中为了完成上级摊派的指标，采取了关闭人工通道、强行考核员工完成指标等方式。而由于没有相关的管理制度明确政策具体推行的准则及相应的检查监督制度，下级各执行单位在推广ETC安装过程中出现了如封闭人工通道引发车主不满等行为，因缺少相应的部门检查监督，最终通过媒体、社交软件等网民投诉举报才得以爆出。

第二，政策实验不到位。ETC系统属于创新度较高的科技手段，在全国推广ETC系统是重大的公共政策，涉及全国数以亿计的车主，影响面较为广泛，需考虑车主的接受度。如果在该政策推出之前可以选择在某个区域，通过耗费较少的人力、物力、财力和其他社会成本付诸实施开展ETC推广的政策实验[6]，一方面有助于检验政策目标的可行性、合理性，进而调整政策目标；另一方面有助于完善推广政策。另外，可以检验ETC系统的承压能力，在车流量明显增加的情况下，系统运行的稳定性等。最后，政策实验也是一种宣传手段，良好的政策实验结果可以起到示范作用，为日后的全国范围政策执行积累经验，减轻社会震动。政策实验既是研究政策执行的手段，也是政策实施的缓冲区，能为政策制定部门、执行部门、政策受体提供一个缓冲地带。

第三，政策宣传不充分。ETC其实不是一个新鲜词。从2014年3月起，交通运输部已经开始在全国范围内安排ETC联网工作。到2015年，已经在全国各高速公路、桥梁完成ETC系统的安装，并已经在全国范围内实现了联网运营。但是据笔者对身边车主的访谈了解，2014—2018年期间，对ETC的了解并不多，甚至由于部分银行对ETC营销不重视，导致车主想安装ETC需通过找关系求人帮忙才行。所以，虽然在高速公路、桥梁的收费站进出口看到有ETC关卡，依然鲜有车主从此通行。由此可见，虽然全国ETC系统已实现联网运营，但是由于这期间缺乏足够的宣传，致使社会公众无法充分意识到ETC对通行效率提高的重要性和必要性。此外，本次ETC改革涉及到收费标准改革，但是这一变化在ETC宣传中却没有提及，少有车主了解，最终导致部分车主对收费不解，从而引发不满。如果在2014—2018年期间，能够做好ETC宣传工作，对ETC的便利、快捷等特点做好宣传；在2019年ETC推广政策出台后，对ETC的效益性及全国一盘棋的政策目标加以宣传；对本次改革中涉及到的收费标准的变化予以广泛告知，就能避免造成车主的误解与不满。所以扎实的宣传工作能够在舆论上占领先机，促进政策实现目标。

第四，缺乏有力的监督控制机制。在ETC推广政策的执行过程中，由于部分各级部门的政策执行者主观认识理解不够、迫于上级计划指标的压力等，最终导致政策执行存在偏差等行为。有力的监督控制体现在政策执行的全过程中，应对每一个政策执行的部门、个体进行监督，对其可能产生偏差的行为及时纠正，确保政策的执行得以高效、正确地进行。正是由于缺乏有力的监督控制机制，使得部分政策执行部门或个体存在诸如强制关闭人工收费通道、不办理ETC则不允许驶入高速公路的违法行为，经由互联网传播出去后，引发网友的热议，引起不好的舆论效果，既不利于政策的推广执行，也不利于维护政府的公信力。

三、政策建议

第一，在ETC推广政策制定上，政策制定者应遵循信息原则、预测性原则、兼听原则。在制定政策的过程中，应广泛收集基础设施的完备性、ETC设施的成熟性等方面信息，确保相关设施的完备性和适用性；充分考虑该政策制定设立的目标对后续各方的压力，应对未来可能的发展趋势及其结果做出准确的判断，确保各级政策执行部门能积极参与进来；此外，应充分深入了解民情、民意及需求，广泛集中民智，以服务者的角色来制定政策。

第二，在设计政策方案过程中，要发挥民众在政策形成过程中的重要作用，建立公共参与政策制定的途径，包括民意调查制度；信息公开、透明决策；引入听证会机制等。整个政策制定的过程应该在客观、公正的立场上，遵循调研、专家论证、预告、沟通、公众听证的程序来制定政策[7]。

第三，充分论证评估方案，主要进行技术性、可行性评估，充分评估政策方案的可实现程度，确保政策目标在技术上可行。技术可行确保了政策方案落地可行性，有利于实现政策目标，能够真正地实现高效、精准收费，减轻车主负担，有利于减轻车主的排斥心理，进一步促进政策的推广及实施。

第四，在政策执行过程中，首先应选择某个区域作为政策试点，做好政策执行所需的准备、政策宣传工作，并在执行过程中坚持贯彻全方位的监督控制机制。这要求在政策执行中做好一系列的准备工作，包括设定合理的政策目标及考核机制，避免不切实际的指标摊派；依靠“试点”为政策的全面推行提供经验，既能实现政策目标，也有助于进一步完善政策实施计划。需调试ETC系统，为日后的全面推广积累经验，减轻社会震动；需要有效的政策宣传为政策执行提供良好的环境和推动力，应从各个方面传播政策的合法性、合理性、必要性和效益型等方面的信息[8]，潜移默化地加深人们对政策的理解和认同，有助于促使政策的执行者和接受者的行为向政策的方向发展；最后，建立有力的监督控制机制，确保各级部门的政策执行者正确理解政策目标及做好政策推广，避免出现政策执行偏差、失误、违法与低效等情况。