“双碳”目标下我国城市碳普惠的完善——以现行法律规范为视角

西南政法大学经济法学院 刘珺玮

“十四五”期间，需要在低碳减排的宣传与监督领域，扩宽全民参与渠道。在我国“双碳”目标实现的关键时期，公众广泛参与是支持低碳减排长效发展的重要依托。由于公众参与低碳减排易存在“知易行难”、自愿性不足等问题，需要碳普惠制度为其提质增效补足动力。有效的碳普惠制度能够对公众参与减排行为起到正向激励作用，帮助其掌握减排资讯，突破碳市场创新阈值，使低碳权益惠及公众得以实现。

地方“十四五”规划强调，通过实施“低碳领跑者”计划，发挥带头引领作用，让低碳行为及时“变现”，让绿色生活的好处“看得见，摸得着”。不断创新碳普惠模式，充分发挥市场机制的作用。因此，面对机遇与挑战，亟待明确我国碳普惠制度存在的问题及优化路径。

一、回顾：我国城市碳普惠制度的发展历程

我国节能减排政策起始于1980年，但当时侧重通过行政命令强制推行节能减排措施。自2012年十八大召开，我国正式进入环境立法的生态文明新阶段，[1]环境立法得到了深入全面的发展，公众参与低碳减排也在该时期逐渐得到关注。国家层面关于公众参与减排的法律依据分布在不同层级、不同效力的法律法规与规范性文件中，整体呈现点状分布、倡导性立法等特征。碳普惠制度在被正式提出前作为一种倡导性理念在国家法律文件中已有所体现，主要表现在“低碳社区试点建设”“绿色消费”等方面。2015年广东省正式提出了碳普惠概念后，碳普惠制度相关政策的增量和增速再上一个台阶。广东省构建了“积分正向核算机制”“核证减排量机制”以及“PHCER机制”三个基本架构[2]，逐步推出了林业、废弃衣物再利用等碳普惠方法学。2018年河北省提出试点目标，明确部门责任。“双碳”目标提出之后，各地激励个人参与碳减排的相关政策文件纷纷涌现，呈现井喷态势。各省市在环境保护地方性法规或规章文件中提出合力实现“碳普惠服务平台建设、运营和管理”“探索建立碳普惠机制”等。或出台专门性文件指导碳普惠制度构建，深圳市指出要打造“双联通·四驱动”体系，并且公开征集碳普惠专家库人选，同时逐步开拓本省碳普惠方法学。成都开创了“积分奖励”和“项目碳减排量开发运营”双路径建设思路。此外，上海市建立区域性个人碳账户和区域协调机制，武汉市尝试建立覆盖人数更多、运作模式更可持续的碳普惠机制。在区域协同发展背景下，跨区域、跨类型的制度链接与合作日益加深，九家国家级碳排放权交易平台提出“在务实的共同行动和透明的制度标准下，促进跨区域碳普惠合作”的设想。

二、审视：我国城市碳普惠制度存在的问题

（一）规范缺乏体系性，法律位阶低

关于碳普惠制度的具体规定可散见于《深圳碳普惠体系建设工作方案》《广东省碳普惠制试点工作实施方案》以及《上海市碳普惠机制建设工作方案》等地方性政府规章中。在《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》这类中央文件中，具体条文多表述为“建立公众低碳行为正向引导制度”“推进碳普惠制度试点建设”等，这些条款皆是总括性和原则性的表述，缺乏实际可操作性。由碳普惠制度的发展历程可见，现行碳普惠制度规范主要是各地方颁布的以平台建设、低碳场景评价规范、方法学、交易规范等为分类的地方性法规、政府规章、通知。这样缺乏统领性条文的制度安排，使得政策文件在各自的管理范围内尚未成体系，存在表述笼统、朝令夕改的情形。例如，广东省发改委设立了碳普惠核证减排量（PHCER），但由于其他地区并未对广东省的PHCER进行确认，国家层面亦缺乏与CCER的协调机制，使得其缺乏发展空间，于2018年暂停受理。但在2020年《广州碳排放权交易中心广东省碳普惠制核证减排量交易规则）》第三章再次规定了PHCER交易问题，政策的多变难以保证碳普惠交易制度的高效稳定发展。

其次，地方低位阶的规定或条例出台本地碳普惠政策，致使政策的科学性和稳定性难以得到保障。最后，各地不同的政策作为碳普惠制度的推行依据，难以在方法学、核证减排机制、激励标准等方面形成统一标准和彼此协调的监管体系，阻碍了碳普惠制度在全国范围内的有序发展。

（二）政策协调性不足，地区、行业间缺乏一致性

对于碳普惠制度的有效实施而言，各政策相互之间的协调性是重中之重。不仅包括同一行业关于碳普惠政策的协调、城市间碳普惠政策的协调，也包括城市内碳普惠制度与其他低碳减排措施的协调。

首先需要对立法领域内不同部门、不同环节的法律规范及其制度建设进行统筹思考，从而使低碳发展的目标得到来自不同规范体系共同助力[3]。但是目前我国碳普惠政策明显缺乏协调性。以各地区碳普惠平台互通情况为例，虽然《上海市碳普惠机制建设工作方案（征求意见稿）》和《深圳碳普惠体系建设工作方案》均以构建“碳普惠合作机制”“碳普惠体系跨区域合作”为未来碳普惠制度的发展导向，但这些规定仅仅停留在设想和引导层面，目前在各省市之间缺乏统一的认证量化标准、积分兑换标准等规范细则。其次，碳普惠政策与其他低碳政策间也缺乏协调性，如各地均将碳普惠场景拓宽至绿色消费领域。但是目前我国有关绿色产品的行业标准和法律还处于缺位状态。唯有完善绿色产品法律体系，绿色产品的管理和质量验收才能有统一的依据[4]。目前关于产品的碳标识法制资源、评价体系和管理流程滞后，公众购买绿色产品缺乏科学引导。这种情况下公众难以分辨绿色产品，使得消费场景下碳普惠制度事倍功半。

（三）监管体制不健全，监管范围不全面

完善的立法体系以及协调的政策机制为碳普惠制度搭建了妥善的行为规范，养成可持续的低碳生活模式，培育企业绿色发展理念，形成生态价值观等，则是基础性、长期性的监管领域。碳普惠制度的强制性规范与激励性规范的推行需要全过程、全方位的监管体系。但是目前由各地方依据本地的碳普惠条例或管理办法对监管体制、范围作出的相应规范存在不完善之处。

一方面，碳普惠制度的监管体制不健全。我国各地基本采取的是由市生态环境局牵头监管，发展改革委、政务服务数据管理局、市场监管局等有关主管部门协同监管的“统分结合”监管体制。这种分散交叉、多头管理的模式使得监管效率难以得到保障[5]。以深圳市为例，《深圳碳普惠体系建设工作方案》将碳普惠体系建设、实施和监管工作的责任赋予了“市生态环境局和各有关单位”，并未列明“有关单位”的具体范围。因此，“有关单位”内涵广泛，如若不对具体职责进行明确规定，容易出现监管的空白、协调不畅以及互相推诿等问题。

另一方面，碳普惠制度监管的范围不全面。当下部分地方性法规与政府规章设定的监管范围侧重于交易与运营，缺乏全方位的监管。例如，绝大多数平台已将公益项目作为重要的激励方式，即个人每进行一次低碳行为，将为野生动物救助、沙漠绿化等公益项目捐款。是一种比较新型的公益救济模式，能够反映广大民众的需求的同时，也能够在一定程度上能够缓解财政压力。但目前地方的政策文件无论是激励规范还是监督规范都对公益激励项目的监督避而不谈，监督形式也以政府监督为主，公众监督处于缺位状态，这容易出现负面现象，导致公益项目形同虚设，公益激励公信力下降。

（四）激励机制不完善，企业难以受益

碳普惠制的核心因素必然是完善的激励机制[6]。激励规范应当适用于碳普惠的所有主体，但现实情况却是企业被碳普惠制度的激励规范所忽视。对于非控排企业而言，可通过碳普惠规范中的商业联盟为拥有碳积分的主体提供折扣和优惠，以此进行自身宣传，进而带来总利润的增加。对于控排企业，控排企业在获得一定量的碳积分之后，可以按一定比例用于抵消其自身碳排放[7]。根据目前各地规定，即便企业在一定程度上获得了碳普惠制度的惠泽，但具体规范仍存在模糊不清、目的不明确、优惠力度小等问题。以碳普惠制联盟企业为例，各地鼓励各领域商家通过提供优惠券、门票等方式助力碳普惠。这类表述均将企业商业联盟看作是碳普惠制度的支持手段，忽视了企业同样是碳普惠制度的重要主体。此外，对于控排企业的抵消行为也多使用“引导”“支持”等词语。碳普惠项目的减排量本身就存在分散、额度小等问题，如若缺乏切实有效的激励手段，将不会得到企业的青睐。一言以蔽之，目前各地方法律文件将企业置于“志愿者”的位置，忽视了其作为市场主体的逐利性。市场机制作用下，企业会追求利益最大化，如果没有政府更好地发挥作用，企业在利益的驱动下就会对基础设施等公共品的供应避而远之。政府是环境规制的决定者，研究表明，对企业产生的最终效果并非取决于政府环境激励政策的力度大小，而是取决于环境激励的方式，并且在激励措施的执行阶段采取积极举措[8]。然而目前碳普惠平台呈现出的激励模式主要是商品兑换、出行优惠等，这类日常化、额度小的激励举措对个人、家庭而言无可厚非，但对于企业，这些不足以激励其参与碳普惠项目。

三、完善路径：我国城市碳普惠制度的完善

（一）完善立法，健全碳普惠规范体系

碳普惠制度的有效实施关系到生态、经济和社会三重效应，亟待一部统领性的立法为其实施保驾护航。碳中和中央立法尚未颁布，此时寻求一部针对碳普惠制度的立法的出台显然是不切实际的。应当重视行政法规和地方性法规的作用，使其担起实施统领碳普惠制度规范的重任。行政性法规起引领性作用，因此可以在制定关于低碳减排的行政法规，并在该行政法规下以专章为碳普惠试点实践提供指引。着眼于碳普惠制度切实所需的程序和实体条件，制定具体规定，为碳普惠目标的实现提供统一性、稳定性和科学性的标准。

实体层面整合各地碳普惠试点实践中产生的共性问题，充分关注碳普惠制度的目标定位，通过完善交易条款明确交易主体范围、与碳排放权交易市场衔接等内容；通过设定总括性条款明确碳普惠制度具体的目标和时间安排；通过设定责任条款规定主管机关、信息安全保护等问题。程序层面应当将碳积分发放—核证—奖励发放—效果落实情况，这一系列环节纳入规范之中，防止出现碳积分发放标准不一致、奖励未落实到位等情形，实现管理者—政府部门—社会公众的行为皆公开化、透明化。

地方性法规是国家意志的最佳落脚点，城市之间经济文化的差异决定了碳普惠进程必然不是统一的，地方立法则应基于各地不同的资源禀赋和公众偏好，开展具有地方特色的碳普惠立法实践[9]。具体而言，破解各地碳普惠政策体系化不足、效力位阶低等难题，可将各种政策文件整合并上升为地方性法规，同时通过多元主体的监督，整治减排领域形式主义的风气。由此，实现国家和地方的双向合力，即使得碳普惠机制拥有上位法的意志引领，又使其因地制宜，达成最终的落实效果。

（二）促进协调，加快建立政策协同机制

“政策制定中的协同是一个内容庞杂的研究领域：不仅涉及多元行动主体而且体现在空间、时间等多种维度；政策协同不仅有共性需求和判定标准，而且还表现为不同的深度或层次；政策协同涉及结构性和程序性多种机制因而需要机制的理性选择从而实现手段和目标之间的有机匹配。[10]”因此，政策协同关注整体中的个体的横向、纵向发展需求，也需要避免个体的割裂。

总的来说，需要在宏观层面和微观层面避免政策格不相入。从宏观角度，要实现各地区之间碳普惠制度的协调。城市内部不应从单个城市或者城市的某个功能系统出发，而是应考虑各城市、功能系统间的相互联系。城市间碳普惠机制涵盖的各行各业应当协同。不同城市的同一行业使用相同的碳积分核算标准方法学，形成统一的发放-核证-奖励的良性循环，避免出现“同排放额不同价”的情况。城市之间碳普惠制度要实现协同，各城市整合现有的碳普惠平台建设方案、实施计划、方法学设计等文件。例如，人员流动性对各地的彼此协调碳普惠平台提出了更高的要求。一方面，需要城市之间数据相互认证，打造碳普惠统一平台，优化数据采集功能，将碎片化的低碳行为数字化；另一方面，应适当补充设计“相应调整机制”避免同一低碳减排行为下不同碳普惠平台被重复计算。在微观层面碳普惠制度应当覆盖碳普惠场景的全过程。在此以绿色消费为例，完善绿色产品认证、标识、宣传普及等法律规范已是适时之需。唯有如此消费场景下的碳普惠项目落实才有完备的制度保障。因此，应适当从激励绿色行为向配套制度完善方向倾斜，为绿色消费的大众化、普及化保驾护航。

（三）明确职责，构建全方位监管体系

市场手段越来越多地被应用到温室气体排放这类具有公共产品属性的目标实现上，而市场失灵的普遍存在将导致市场资源配置效率低下、配置不公平、配置结果与国家利益不一致等问题时有发生[1]。需要发挥政府的监管作用加以辅助和规范。面对当前监督规范不完整、落实情况不乐观的现实，首先应当发挥地方立法的法定权威性，将完善法律监督规范放在优先位置。

首先，要从立法上厘清和明确监管部门之间的职责、权限。在确定生态环境部门为综合监督管理部门的同时，明确发展改革、财政等行政主管部门在碳普惠监管中的职责与权限。地方立法是对上位法的细化和本地特色监管经验的总结，应当具体而明确，不宜过于模糊，减少“多头管理”和“监管空白”的出现。其次，应确定全过程、各方面的监管范围。吸收其他地区碳普惠制度立法的经验，进一步完善地方性法规或政府规章，对碳普惠平台建设、运营、监管等全过程中容易出现的问题进行明确详细的规定。我国碳普惠地方立法经验值得借鉴的是《深圳市碳普惠管理办法》，该条例涉及的监管面较全、监管的依据充足，可以为其他地区完善监管体系提供借鉴。但是该监管规范仍存在以政府监管为主的问题，忽视了公众做碳普惠制度重要主体的作用以及公众监督亦是重要的监督方式。笔者认为应当基于碳普惠制度重视微观主体的视角，充分发挥公众作用，即通过构建主体多元化的联合监管体制，以生态环境部门为主导、充分调动社会环保组织、新闻媒体以及社区、个人等社会各方力量共同参与监管，充分发挥公众作为环境监管者的功能，将社会整体利益作为制定监管措施与程序规则时的重要考量因素。

（四）强化激励，提高企业减排积极性

虽然企业面临着资源短缺和环保呼声大的现实处境，但它作为经济主体以追求利润最大化为目标无可厚非，因此，从经济利益的角度考虑，将企业的环境目标从内在要求转化为实际行动是困难的。[12]如果缺乏激励手段容易导致市场失灵，市场失灵的情况下营利性企业在提供服务时可能为了降低成本而以次充好、无故拖延。因此应当强化监管责任的同时，发挥碳普惠激励机制的作用，消减负外部性。“不可能仅仅指望强制就使得政府从事其应当从事的行为。无论环保本身有多么正当、重要和迫切，要想获得政府的真心认可和积极实践，就必须提供一个富于激励的制度环境，使其成为政府在给定条件下的‘最优选择’。[13]”法律不是环保激励措施的唯一形式，但却是最稳定、最重要的形式。因此，落实碳普惠激励机制关键在于完善法律文件中的激励规范。

对正外部性的产生者给予相应的经济激励是消解负外部性的途径之一。纠正目前对企业激励规范缺失或流于形式的现状，在立法层面明确具体可行的激励措施。可以《成都市碳惠天府机制管理办法（试行）》第二十七条“对被授予年度先进单位或贡献单位的，市主管部门在年度企业环境信用评价中予以加分，市级相关行业部门在评先评优、项目和资金安排等方面予以优先考虑”为参照。具体而言，激励措施的内容可以在检视第二十七条的基础上进行具象和完善。目前该规定尚且存在不全面和流于形式的问题。比如，适用主体没有包括商业联盟企业。设置对“中和上年度碳排放总量10%及以上”的主体进行奖励这一个前置条件目的是促进更广泛的主体参与低碳减排，但目前控排企业对碳普惠抵消也较为陌生。其次，碳普惠项目核证减排量数额普遍较小、标准设置过高可能使该激励措施束之高阁。因此应当将企业明确纳入激励范围，并适当放宽获得奖励的标准。