行政事业单位内部控制影响因素研究

吉林财经大学 季展羽

一、引言

每个行政事业单位都有自身的职责，为保证其目标更为有效且高质量地实现，需对组织内部进行一定的管理与控制，不断优化制度规范，形成领导与职员间的合力，使国家分配的任务得到真正的落实，人民可以真正感受到便利。因此，本篇文章主要结合多位学者在行政事业单位内部控制研究中得出的经验理论，探究影响其内部控制的相关因素，考察各个因素在运作过程中发挥的功能作用，并探讨如何使其在现有基础上得到提升，以弥补行政事业单位在内部控制方面的不足，使其提升组织效率，更好地发挥自身价值。

二、行政事业单位内部控制影响因素的文献回顾

我国行政事业单位内部控制影响因素的文献研究呈现出“量少且分散”的现状，缺乏综合性的实证分析。纪萍(2008)发现，行政事业单位的固定资产核算方法与社会中的企业差异较大，对资产的管理与重视不够，人员的优化管理意识薄弱，透明度有待加强。应当及时建立固定资产管理体系，优化管理流程，防止相关人员利用职权谋取私利。张庆龙(2011)认为，在长久以来的政府内部控制建设过程中，以控制主体、信息技术与财务机关为代表的几大力量是单位控制的关键要素。同时，其在2015年证明控制手段是实现业务目标的重要因素，需要根据业务的侧重偏向采取适合的手段。在此基础上，宗文龙（2012)进一步加强了内部环境、控制目标、普遍风险点等的特殊认识。唐大鹏与田祥宇(2013)也采用了理论结合实践的方式研究内部控制的分析路径，从行政事业单位内控的管理特征与内控和监督之间的正反关系入手，得出了中国特有的内控管理方法，为相关的理论导向奠定了坚实的基础。吉津海、支博、唐大鹏（2015)三人认为，可以借鉴企业内控的治理结构与途径，选择适当的模式应用于事业单位，提升管理水平，构建体系基础，最终建立了具体的评价指标。李杨(2016)提出，要从人员意识、内部保障机制入手，落实责任追究机制，加强政府与事业单位的重视程度。常语萱(2018)在我国大力推行国家治理能力现代化的背景下，结合国家要求，认为行政单位应当结合自身情况制定内控制度，建立措施、完善程序，并充分利用信息技术这一工具，防范不良经济活动、业务行为和风险，以达到治理要求。

综上所述，可见我国在行政事业单位内部控制影响因素的研究已经有了大幅度的提高，但是关于内部控制的有效性及影响因素的研究必须驶向更加具体、明确的方向，只有明确了相关的有效性边界与要素的影响程度，才能助力于行政事业单位内部控制制度的有效发挥，建设具有中国特色的内部控制理论体系。

三、行政事业单位内部控制影响因素的分析

（一）合理的控制环境是前提

1.外部环境

国家从2012年开始，颁布了一系列有关内部控制的权威性文件，制约了行政事业单位的内部权利，使大部分的经济与业务活动变得合法合规，并保障了财务信息的真实性。但内部控制在我国的发展时间过短，很多相关的法律法规仍不完善，更是缺乏管理经验，对于制度成本与行事效率之间的权衡考量不充分。同时，财务管理制度改革缓慢，政府的审计与集中收付制度不够科学，难以提高内部控制的质量与效率。

其次，内部控制最早是在西方国家的实践中产生的，之后被引入公共管理领域。我国在进行内部控制后，尤其重视本土化创新，综合了我国的实际国情，并与“为人民服务”这一宗旨紧密结合，弥补了行政事业单位在公共服务领域内部控制建设理论层面的欠缺。但目前亟待提出符合时代特征和中国特色的内部控制规范，形成“中国标准”，为世界贡献自己的一份力量。

2.内部环境

有序的内部环境可以让行政事业单位的管理有法可依、更加高效。其影响方面主要表现为：第一，组织内的岗位设置与权责分配不合理，有些组织职位数量少而职责种类多，导致了不合理的兼岗问题。对于组织来说，不相容的职务相关人员在岗位上相互监督，在工作过程中相互制约，可以有效消灭腐败的滋生与繁衍。还有些组织没有设立单独的审计机构，财务人员又招收较少，形成了不合理的财务管理机制。第二，组织制度设置不科学。应明确各个部门和岗位的权限范围及相关责任制度，避免相关制度朝令夕改、内容笼统且缺乏预见性与可行性，使得人员对制度流程模糊不清，行为随心所欲。第三，预算、审批等控制活动不到位，步骤流程形同虚设，难以发挥实际作用，这不仅影响了行政事业单位的日常工作，而且使管理目标的实现受到阻碍。

（二）有效的控制活动是基础

行政事业单位缺乏对资产的控制，其目前仍采用政府集中采购制度，该项制度在一定程度上减少了成本花费，统一购置了固定资产，但缺乏相应的控制管理，致使单位过于重视购置而忽视了对固定资产的管理，甚至为了支出经费虚报固定资产的购买花销。情况表现为：购置资产、折旧损耗未能及时登记入账，实际固定资产与账目不符，花销开支效率低下。在预算编制方面也较为粗糙，对于具体的业务支出不够细化，造成活动分配不合理、资金预设不充足，业务难以展开，支出的经费最终由机会成本变为了沉没成本。编制过程也未体现科学性与计划性，使得执行时不断调整预算资金，既消耗了工作人员的办事信心，也影响了预算的控制力。

（三）风险的控制水平是关键

风险控制的主要任务是经营好组织日常业务，提前识别风险并作出决策，建立预警机制，做好风险的规避行为。事业单位会面临各种各样的风险，若是内控随意，缺乏控制流程与风险控制，则会阻碍组织的可持续发展。首先，人员对内部控制的认识不足，风险意识淡薄，大部分组织人员将内控视作增加单位成本的无效行为，没有深刻理解其真正内涵，致使内控流程繁杂，正式规范沦为过场行为、责任流于形式，过于注重短期利益，对潜在风险的判别意识及敏感程度低，难以及时识别风险、防范危机。其次，没有设立风险评估机制，任务的可行性和沉没成本与机会成本的判断通常由领导决定，不够准确。执行人员对自我评估的价值体系不够通透，限制了内部控制评估工作的有效开展。

（四）良好的信息沟通是保障

在大数据时代，为了更好地适应环境的更新变化，需要重视信息建设与沟通渠道，充分利用信息技术开展工作。其一，预算管理、会计核算、人力资源等信息系统不对口，未建立信息系统交换平台，形成了各部门沟通之间的信息壁垒，且文件格式不统一，汇总难度大，耗费时间，降低了效率。其二，信息公开程度不同，导致各部门之间的信息不对称，甚至有些部门以信息涉密为由，不公开或者选择性地公开一些已经处理过的信息，混淆大众视野。其三，上下级及外部监督渠道不通畅。当问题出现时，难以及时解决，导致问题扩散，错过了处理的最佳时机。而且外部监督的力度较弱，审计等机关监督的重点在于业务是否合规及合法，几乎不会对内控制度的进展情况进行检查，使得内控推行无法得到保障。其四，将信息化顺序置于制度建设之后。完备的内控建设是实现的基础，而信息化是落实手段。一些组织预备将内控制度完善后再开始信息化建设，其实可以因地制宜，预先信息化，让各部门及领导成员感受到流程制度的不合理，促进制度的改进。

（五）人员的重视参与是动力

在事业单位，领导的意见往往成为核心要素，组织思想与命令由领导传递给下级职员再贯彻实施，但他们拥有“有限理性”，内部控制体系既能成为管理规范化及目标实现的重要帮手，体现领导的权威与能力，也能使领导的自由裁量权受到限制，左右其“任性”想法。每个人的精力有限，无法事无巨细地处理业务，所以领导应着重关注组织的未来发展规划与经济业务，借助内部控制实现内控目标。其次，内控体系建设与领导的职责及绩效并无关联，所以很多部门对此仍处于观望状态，并不积极主动实施改进，哪怕提倡实施也多为形式主义，可见行政事业单位的内控建设力度不够。最后，组织领导惯用政治抵制内控，即只要做好交办的任务即可，忽视了完成任务的代价，本可以用少量资金完成的事却花费了大量资金，加大了人民的税负，增加了财政压力。

内部控制仅靠一个人或者一个部门是难以完成的，需要单位全体成员共同出谋划策、一起完成。内部控制就像一只无形的手，对单位的各个方面都起到重要作用，既可以帮助领导控制各个层面的经营活动，也可以矫正组织的运行轨迹，防患于未然。但是组织成员总是忙于眼前的实质性工作而忽视了这一抽象的概念，使得内控全员参与率低，这也是内控成效差的原因之一。

四、加强行政事业单位内部控制的措施

（一）完善机制，保障实施

我国于2012年颁布的行政性规范文件相比《预算法》《政府采购法》来说效率过低，还不能纳入法律体系内，应当在实践中不断积累经验，将一些成熟的、受到一致认可的制度上升到法律层面，扩大内控的法律覆盖面，从法律的角度明确内控建设的权利与责任，规范违规违纪行为，防范贪污腐败。不断跟随时代的步伐，配套相应的制度改革政策，提高内部控制的质量与效率。

事业单位还应从组织框架入手，将内控工作从财务部门分离出来，对下设法律审核、资金管理、预算管理等责任权限进行界定与细化，有序开展各项活动。建立严格的内控制度，当预算目标发生偏离时，经上级批准层层落实，避免控制乏力。全面覆盖组织的财务审批流程和经费报销制度，并要求所有资金的收入与拨付都登记入账、合理保管。通过不相容岗位，规避事前贪污、事后舞弊现象。实行轮岗制度，尤其是财务负责人这一关键岗位，并将审计、会计、采购等人员纳入轮岗范畴，妥善处理工作的交接。

（二）加强控制管理活动

各行政事业单位需根据自身的实际情况设置相关内控模式，解决过程混乱，采购、使用、报销等行为不规范的问题。一方面，规范组织的资产盘点行为，要求资产部门定期对资产数量、价值、损耗等情况进行核查。制定资产出入库程序，保证信息及时录入，做好账务处理工作。另一方面，发挥预算绩效管理的作用，将日常管理工作，重大项目开展以及关键岗位作为考核评价的主要对象，制定相应的考核指标，将其与组织目标联系起来，缩短考核周期，实现对预算过程的控制。

事业单位应以审计部门和纪检部门为核心机构，确定审计工作范围，关注重大项目审计、审计报告编制等内容，发挥事前预测与事中监管职能，加大监管力度。还可以采取外部监管的形式，保证事业单位内部管理工作的透明度。同时，加强合同管理，规范签订程序，实现合同管理与预算、采购、收支管理等内容相结合。建立对合同订立、变更等全过程的有效监控，强化合同履行情况及效果的检查、分析与验收。事后妥善保管档案，防止问题的发生，维护双方权益。

（三）控制风险建立评估

行政事业单位需要熟悉风险管理的相关程序特点，便于在此基础上制定风险控制的方法。首先，要做好风险的前期准备工作，具备识别风险的能力，好在今后面临各种风险的时候能及时作出反应，对症下药。并划分各部门的工作目标，做好业务活动的一致统一。为了解决部门出现的目标偏差风险，可以利用各种媒介加强沟通交流，也可以对日常存在或潜在的风险进行梳理，归类出现频次与应对方法，制成清单。其次，基于资金的流动情况，将责任落实到个人，每个人都要对自己的风险点负责，采用专家分析法、调查法等，排查风险发生的原因，分析该风险对于事业单位带来的影响及波及范围，确认风险等级，列出各类清单，不断更新调整。实现“人治”向“法治”的转变，建立有效的制衡机制，回避风险。最后，定期进行风险评估并汇报。在做足前期工作和日常安排后，需要定期观测风险管理，一旦超过预警数额或者预警时间，则根据系统设置发送提示，汇报主要领导，发送可行性处理方案，较少危机扩散，提升效率。

（四）良好的信息沟通是保障

重视信息化建设工作可以更好地适应外部经济环境，提升内部管理效率。在信息化时代，行政事业单位的财务人员可以从单纯的会计工作中脱离出来，转而成为一名管理会计人员，实现信息数据的集成与交换，深入挖掘信息潜藏的价值，用精准的信息数据和资料分析指导业务决策工作与人员的管理行为，提升单位效益。

首先，要建立信息系统交换平台，实现单位内的资源共享。统一各部门的信息系统，连接端口与文件格式等内容，打破沟通壁垒，提升工作效率。其次，完善内控的信息公开机制，提高工作与信息的透明度。信息公开不仅是针对部门内的全体成员，还应当针对事业单位的受众群体，保障他们的知情权与监督权。再次，畅通沟通渠道，强化监督机制。完善内部监督方式，重视下级的信息反馈，做到及时发现、及时处理，将内控建设趋于完整。同时，加大外部监控力度，拓宽监督渠道。当信息不对称的鸿沟得到弥补时，公众对于内控也可以贡献一份力量。最后，依靠科技手段，将有效的控制制度植入信息系统中，用机器监管组织的业务活动，避免日常工作运行时的人为干扰，信息系统持续性的监督管理是实现高效内部控制的重要方式。

（五）动员全体培养意识

事业单位要重视思想意识的提升，组织单位的全体成员学习掌握内控的相关内容与优势，激发大家的行动积极性，并在学习的过程中提高自身的专业水平与责任意识。充分发挥绩效的功能作用，将内控的建设程度与执行情况纳入组织考核目标，使其与领导的绩效考核及晋升评优紧密联系，督促领导重视内部控制的建设工作，将组织发展目光从脚下转至未来，避免其因各种借口抵制内控的发展。

另外，单位要培养一批既懂内控又懂业务的人才，让他们探索更加具有中国特色内涵、符合单位实际的控制方式。凝聚组织内全体成员的力量，建立思想与行动的统一战线，在领导的带领下，增强部门成员的思想意识，提高人员的参与率。

五、结语

对于行政事业单位来说，搭建完善的内部控制管理体系既是适应国家政策法规的必然要求，也是单位提升内部管理水平的有效方式。在这一过程中，事业单位应基于自身在财务管理、业务管理等方面存在的不足之处，通过优化内控环境、完善内控机制、加强资金管理、强化风险控制、健全监管机构、推进信息化建设等方式，不断完善内部管理体系，从而实现事业单位又好又快的发展。