协同治理、网络化治理、整体性治理概念辨析

首都师范大学政法学院 朱宁

一、问题的提出

党的十九大以来，党和国家高度重视社会管理问题，在十九届四中全会上提出了“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新社会治理”“完善社会协同，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。基于社会治理的实际需要，近几年国内学者围绕着协同、网络化和整体性治理展开了较为广泛的研究。在对理论进行概念梳理的过程中，发现三个概念不仅名称相近，且概念内涵彼此联系，极易混淆。与三个概念同构的三个不同的治理理论均是西方舶来品，在实际运用中有不同的意涵，急需对三个概念及其关系进行梳理和界定。

二、三大治理理论综述

伴随着20世纪90年代新公共管理运动的浪潮，“Governance”被广泛应用，一个新概念和理论范式被赋予新的内涵，治理和统治逐渐分离，非正式的社会管理机制被纳入国家治理的框架内，治理强调没有强制权力的情况下，各个主体通过协商和共识实现共同的目标[1]。按照参与主体和方式的不同，治理被划分为网络化治理、整体性治理和协同治理等多个理论范式，以下是对三个治理理论的由来和中国化的综述。

（一）协同治理理论

协同理论源于1971年德国物理学家赫尔曼·哈肯在物理实验中的发现，他认为协同是系统中各要素和模块之间的协作，并基于系统内部新的结构和特征的共同运作而更加高效的状态[2]。2004年，哈佛大学学者Donahue 提出“协同治理”即“Collaborative Governance”的概念[3]。国内学者对协同治理理论进行了深入研究，解亚红和周志忍以中国行政体制改革为背景阐释了协同治理的中国价值[4]；燕继荣探讨了协同治理理论在国家和社会治理中的作用，而能够有效克服公共管理的碎片化[5]；张贤明和郁建兴则进一步明确了政府主导、社会协同和多元参与的协同治理理论的内涵和价值[6]，并强调协同治理理论对民主意识和能力的建构有积极影响[7]。至此，国内学者对协同治理概念的含义、特征以及应用价值都有了较为明确的定义。

（二）网络化治理理论

“网络化”即“Network”起源于政府大规模的外包服务合作，用于在高风险、高竞争环境中生产出复杂的产品和服务。与治理理论的发展背景相同，在21世纪初，全球化以及数字化革命加速了政府变革，政府角色从“划桨人”转变为“掌舵人”。“网络化治理”即“Network Governance”，指政府将其核心职责从管理人员重新确定为协调各种社会资源以创造更大的公共价值[8]。在国内网络化治理研究上，陈振明明确了网络化治理参与的多元主体之间的关系，即政府部门和非政府部门等众多行动主体彼此合作，在相互依存的环境中共享公共权力，共同管理公共事务[9]。田凯和黄金则强调网络化治理多元主体关系的复杂性，在网络化治理中同时包括多个治理关系，如政府与企业之间互动产生的市场治理、政府与非政府部门之间互动产生的公民社会治理、企业与非政府部门之间互动产生的私人治理[10]。陈剩勇和于兰兰在网络化治理复杂关系的基础上，强调多元主体关系间的责任共担和利益共享，更强调管理模式的串联整合[11]。

（三）整体性治理理论的发展

与治理理论发展背景相同，整体性治理也是新公共服务学派在新公共管理的批判反思中提出的，也称为“整体治理”，即“Holistic Governance”。1997年，这个理论的旗手人物佩里·希克斯提出整体性治理的两大核心要义，即运用信息化技术使之在治理中起到技术支撑的作用，并在政府直接建立协调整合的联结性机制，使之在治理中起到组织支撑作用[12]。国内学者孙迎春则强调政府的整体性治理要借助大部制改革重建政府，破解政府碎片化难题[13]。胡象明和唐波勇进一步剖析了整体性治理的治理结构和机制，强调政府需要在“网络结构”的管理中不断实现整合和优化。实际上整体性治理是基于治理的内涵，在治理中对政府提出了更高的要求[14]。

三、概念内容

协同治理、整体性治理、网络化治理等理论都是20世纪末到21世纪初对国家政治生活和社会公共事务管理产生重要影响的思潮，作为治理理论的分支，三者在概念上略有不同。

（一）协同治理

协同治理是以政府为主导力量，社会各个主体共同参与公共事务的管理，以促进公共利益提升的持续动态过程，其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，又包括各种促进协商和和解的非正式的制度。这之间的协同就如同协同论所说，在一个复杂的大系统内，各个子系统为实现系统总体目标相互配合、相互支持而形成的一种良性循环[15]。

（二）整体性治理

整体性治理就是政府通过组织和技术手段整合社会资源，使整体产生以整体主义为核心价值的一致行动体系，强调机构间的协调、政府功能的整合与行动的紧密化，最后提供整体性而不是碎片化的公共服务[16]。

（三）网络化治理概念

网络化治理是政府与社会组织等其他网络参与者组成的较为松散的联盟体系，各参与主体相互协作、相互依赖，并分享利益，在充分考虑共同目标的基础上，把保护和促进其自身利益作为着重点考虑。即在网络化治理的体系内，每一个参与者出于自身利益，灵活采取与其他成员协作配合的行动[17]。

四、概念辨析

本文将从整体性治理、协同治理、网络化治理的概念主体、内涵、特征和实现机制方面对三大治理理论进行辨析。

（一）主体辨析

治理概念的主体是指参与治理的主体，即“谁治”。在概念主体上，不同治理理论的主体范围不同，主体间的地位不同。协同治理的主体范围包括政府、社会（包括营利组织和非营利组织）和个人，但协同治理的核心是政府，社会和个人是以政府为中心活动的，政府作为治理的发起者，对于社会和个人起指导作用，因此在协同治理中不同主体间的地位不同。整体性治理的主体范围虽不囿于政府与其他社会组织和个人，但整体性治理因强调整体主义的理念，主体范围更聚焦于政府以及政府内部的不同部门。对各个政府部门实现高度整合，其他治理主体在政府的引导下促进共同利益的实现。在主体地位上，对整体性治理的两种关系进行分类讨论。第一，政府不同部门职责边界有重合交叉，以整体主义观念克服搭便车行为，所以整体性治理并不强调政府平行部门间的主次之分。第二，政府和其他非政府参与者之间，政府起指导和相互监督的作用，在这个层面主体间的地位不同。网络化治理的参与主体范围更大，囊括政府、社会、市场与个人多个主体。为有效激活各个参与主体，提高参与主体的积极性，网络化治理没有固定的发起者，因此更强调治理参与主体之间地位的平等[18]。

综上从概念的主体范围上看，网络化治理和协同治理参与的主体范围大，整体性治理范围稍小。从概念的主体地位上看，协同治理和整体性治理均强调政府的主导地位，网络化治理则强调参与主体地位的平等。

（二）内涵辨析

治理的概念内涵，即回答“为谁而治、为何而治”等问题，是治理的根本出发点，也是治理主体参与治理的内生动力。三大理论作为治理理论应用于实践中都强调通过调动参与主体的积极性，通过协商共识解决公共问题。但同样以解决公共问题作为根本目标，不同治理方案所秉持的根本出发点不同。协同治理倡导在解决公共问题的过程中实现公共利益的最大化，这既是政府主导的出发点，也是参与治理其他主体之间形成有效协同的根本出发点[19]。网络化治理则把若干主体置于网络中，主体组成的网络所面对的是较为复杂的问题，问题的解决需要所有参与主体平等协商，在实现公共利益的同时满足各个主体的利益。所以，网络化治理的根本出发点是每一个参与主体在网络中基于各自利益实现公共利益。整体性治理的出发点则是关切公民需求，提高政府效能，同其他治理主体合作以实现公共利益，其核心内涵是行政效率和政府能力的提高。

综上从概念的内涵分析，三种治理有显著的不同。协同治理强调合作基础上的公共利益最大化，网络化治理强调参与主体与网络整体之间的利益共赢，整体性治理强调提高政府效能下的公共利益最大化。

（三）特征辨析

治理的特征是用来描述相关主体之间的关系，即主体之间结合构成的治理形态。协同治理的特征是“中心发散”型，其中，“中心”指政府作为核心起到居中协调、总揽权责的作用，并由政府向其他治理主体寻求合作，共同参与到公共事务的决策管理中，政府为参与治理的其他主体赋权，这个赋权过程体现为“发散”，其他治理主体如社会组织和营利组织扮演建议和执行等辅助角色，其他治理主体之间靠政府召集并由政府协调运作实现协同治理。整体性治理的特征是“沙漏型”，沙漏的顶端代表整体政府，下端代表受整体政府指导的其他治理参与主体，治理的效能如同沙子由高效协同的政府赋能给下端，其他治理参与者没有像协同治理那样发散，沙漏的下端在整体主义观念影响下也更加聚合。网络化治理的特征是“网格状”结构，各个参与主体都可以成为“网格的交叉口”，所有参与者组成一个积极的行动者联盟，网格本身紧密而富有张力，可以达成多维度的目标，多元主体在不同目标的不同方向采取共同行动，形成一个动态关系网络。

（四）实现机制辨析

治理理论的实现机制是指由理论应用于实践的方法路径，即回答“怎么治”的问题。协同治理在实际应用过程中不仅借助现有的组织框架和法律等正式制度，还要通过建立临时工作小组、临时沟通渠道、调整对其他参与者的激励等众多非正式制度，以规范与其他治理参与者的合作关系，实现协同治理。在管理实践中，协同治理常常以政府项目外包作为主要形式，即政府作为外包需求的发起者，要对个体参与者起到监督的责任，并有权通过调整激励以及合同的内容对个体参与者参与的程度、参与标准和参与的情况进行调整。因此，协同治理的实现机制要将动态的调整同静态的顶层设计相结合，并兼顾正式制度因素和非正式制度因素。整体性治理在实践中则首先强调政府内部打通内部沟通的壁垒和障碍，以信息管理和收集平台为技术依托，以公民的行动和路径选择为价值判断，通过部门的合并、规约和单独建立正式机构等正式制度实现整体性治理。在整体性治理中，政府在召集其他治理参与主体前需要完善的顶层设计，以更好地实现整体规划，在完善的顶层设计下，各主体分工负责实现整体性治理。因此，整体性治理更注重正式制度的建立与静态的顶层设计的发挥。网络化治理在实践中需要各个主体都要在网络中成为潜在网络建设的推动者，利益相关者以非正式制度的形式组成行动者联盟，形成了一个动态关系网络，以实现复杂、多元、弹性的网络化治理。比如，社区中退休党员组成的先锋队，他们既是社区的党员也是当地居民，在社区建设中兼具强烈的责任意识和利益意识，在社区网络治理中起到关键作用。因此，网络化治理更强调正式制度因素和动态弹性的治理结构。

综上在实现机制层面，协同治理既强调动态的治理结构，又强调静态的顶层设计，并在治理中兼顾正式制度因素和非正式制度因素。整体性治理在实践中更偏重静态的顶层设计和正式制度的建立。网络化治理则在实践中更强调正式制度因素和动态弹性的治理结构的构建。

五、结语

协同治理、整体性治理和网络化治理作为治理理论的分支，遵循着协商、合作、民主等基本理念。从概念来看，以强度或大小排序，在主体范围上，网络化治理大于协同治理大于整体性治理；在治理主体的强度上，整体性治理强于协同治理又强于主体地位平等的网络化治理；在治理的内涵和主体根本出发点上，协同治理和整体性治理均强调公共利益的最大化，其区别在于前者强调合作基础，后者强调充分发挥政府效能，网络化治理则强调主体间的利益共赢；在治理的特征和形态上，协同治理是“中心发散”型，整体性治理是“沙漏”型，网络化治理是“网格状”；在治理的实现机制上，协同治理兼顾动态与静态、正式制度因素和非正式制度因素，整体性治理偏于静态治理与正式制度因素，网络化治理偏于动态与非正式制度因素。