公共场所卫生监督管理存在的问题及对策

唐山市丰南区卫生监督所 童海潮

公共场所属于围护性结构的场所之一，具有人员流动性大的特点。根据流行病学统计，在公共场所中，传染病的发生概率明显高于其他场所，而且属于传染性疾病的重要传播渠道之一。对其原因进行分析，主要是因为传染病病人在公共场所活动后，其病原体污染了公共用品和环境，由于公共场所单位清洗消毒措施落实不到位，被污染的用品被健康人员再次使用后，传染病病原体便会传给健康人群，从而导致公共卫生突发事件发生，甚至造成传染病暴发流行，引发社会严重的恐慌和不安。基于此，加强公共场所卫生监督管理是至关重要的一环，将公共场所卫生监督管理水平提升上来，切实维护好人民群众的生命安全和身体健康，其现实意义突出。

一、卫生监督概述

卫生监督具体而言指的是国家授权卫生行政部门基于相关卫生条例有效管理与监督企事业单位，并严格处罚那些违反卫生法规的行为。国家、省市、县区等各级政府必须建立开展行政执法与定期预防性监测有关的卫生监督机构。目前，卫生监督分为职业卫生监督、传染病和放射卫生监督、学校卫生监督、计划生育监督、公共卫生监督、饮水卫生监督和医疗卫生监督。[1]在卫生监督管理中，各级卫生监督机构是最为主要的执行机构，具体责任部门为各级卫生行政部门。公共场所的人群较为密集，通过有效的监督检查和监测手段对其实施卫生监督管理，能够保证一个国家或一座城市的健康发展。但也正是因为公共场所人员混杂，健康情况参差不齐，导致卫生监督工作面临诸多困难，给公共场所卫生监督工作带来了更多的挑战。

二、公共场所卫生监督档案管理工作的重要性

公共场所是通过安装合理的公共设施，在自然环境和人工环境的基础上为人民提供多种服务的场所，让人们在公共场所当中能自由地进行工作、娱乐以及学习等活动，是人民生活环境的重要组成部分。一般来说，公共场所包括宾馆、公共浴室、美容美发店、影剧院、展览馆、图书馆、商超等场所。各类公共场所的特点是人员多且流动性大，空间有限。他们可以在固定的空间和一定的时间接待或聚集大量的人，组成人员较为复杂。由于人们的生活环境和生活方式不同，公共场所环境的复杂性大大增加。人们在公共场所活动期间，将化学、物理、生物和其他元素引入公共场所，可能严重影响公共卫生质量。卫生监督机构在其管辖范围内针对公共场所开展的监督、监测和纠正活动，称为公共场所卫生监督。基于此产生的监督档案包括公共场所的基本情况、日常监督检查资料、定期监测资料和数据等内容。公共场所卫生监测是卫生监督机构在其卫生监测、监控、制裁、管理等活动中直接产生的数据，可以使用文本、图形、声音图像和其他媒体来保存文件。监督监测和卫生管理可以加强公共场所各类传染病的预防和控制，维护正常的社会卫生秩序，维护人民健康，在一定程度上促进经济文化发展和社会进步。世卫组织的记录表明，卫生监督机构依法履行监督职能，是各级卫生监督机构作出决定的重要依据。卫生监测数据是公共场所卫生研究的基础，也是改善公共卫生管理的必不可少的依据。因此，若想提高整个社会的经济文化水平，更好的公共卫生档案管理和更好的健康状况管理必不可少。

三、公共场所卫生监督管理的现状分析

（一）公共场所监管法律法规不健全

我国现行的公共场所卫生监督管理是依从《公共场所卫生管理条例》和《公共场所卫生管理条例实施细则》执行的，这两则条例分别于1987年和1991年陆续发布，也标志着我国正式迈入了法制管理公共场所卫生监督的轨道。由于时代处于快速发展的阶段，各类新兴产业也取得了显著发展，部分新生行业其本质上也属于公共场所的组成部分，但是目前执行的法律法规却没有将其纳入，导致监管出现空白区，实际管理过程中没有相关的法律条例给予支撑，甚至与公共场所的卫生监督工作背道而驰。2011年，原卫生部对1991年颁布的《公共场所卫生管理条例实施细则》进行了全面修订，且《公共场所卫生管理条例》至今也已经施行了三十多年，这期间也进行了小部分修改，但同样整体操作性不强。两个法律条例存在相同的问题，罚款额度虽大了，但处罚力度依然不够，仅以罚款的方式不足以达到教化效果，还存在违法成本低、罚款程序烦琐、自由裁量权滥用造成相同违法行为罚款金额不对等等问题。而且罚则多是先责令限期整改，逾期不改的才能立案处罚，对违法行为起不到威慑和惩戒作用，致使公共场所经营单位违法行为屡禁不止。

（二）公共卫生监督执法力度不够

随着国家机构改革的实施，原卫生防疫站划分为卫生监督所和疾病预防控制中心。之后，食品卫生监管职能又划转到当时的食药监局，伴随着行政职能的划转，按照“人随事走”的原则，大部分监督执法人员转走。加上各级编制部门在人员招聘方面没有及时跟进以及自然减员等原因，造成卫生监督机构执法人员严重短缺，远远不能满足《卫生监督机构建设指导意见》中规定的辖区内每万名居民配置1-1.5名卫生监督员的标准。卫生监督机构受同级卫生行政部门委托，承担着卫生行政部门全部行政执法工作任务，加之2019年职业卫生监督划转到卫生健康部门，各项工作越来越细化，本来就捉襟见肘的公共卫生执法人员更是身兼数职，工作压力极大。同时，《公共场所卫生管理条例》中适用的公共场所种类繁多，根据法律法规规定，省、自治区、直辖市人民政府卫生健康行政部门公布公共场所卫生监督的具体范围。以一个省为例，除公园、体育场和饭店外，共有7类20种公共场所在监管范围。公共场所卫生监督职责基本以区县级为主，仅一个县区在册公共场所即接近400个，而负责公共场所的卫生监督人员一般仅2-3人，可见执法人员数与被监督单位数量差距悬殊。伴随社会经济发展，新生事物和技术在各类公共场所被使用，监管内容也日益增多，但卫生监督执法人员的专业知识没有更新，执法技能的落后使得卫生监管工作不到位，埋下了极大的安全隐患。

（三）公共场所工作人员缺乏守法意识

一般来说，在当今法律、法规和评价标准的限制下，大多数大中型公共场所都有完善的卫生管理组织、管理措施和相应的卫生设施。工作人员接受的培训是系统的、专业的，也有一定的卫生法律法规知识。不过，公共场所涉及行业广，相关从业人员基数大，文化素质参差不齐，培训措施不完善，导致部分从业者卫生法律意识淡薄，卫生知识缺乏，导致卫生监管失效。[2]在小规模旅馆和游泳场（馆）中，经常发生不符合卫生标准的卫生事件，或者缺乏必要的设施和设备，导致卫生监督和管理出现漏洞，影响了社会风气，不利于全民健康素质的提高。在公共场所的卫生监督和卫生管理过程中，大多数自营职业者缺乏一定的法律意识和健康知识，不承认遵守公共卫生相关法律法规的重要性，工作随意性大，不利于公共场所卫生监督监测的顺利进展。其次，一些规模相对较小的公共场所，如理发店、浴室等，因为规模小、人流量大，工作人员一般都是流动人口，文化程度低，缺乏行业相关卫生知识和法律意识，对其无法进行有效的监管。因此，缺乏按照公共卫生法律法规和标准开展经营活动的意识、卫生管理制度不健全、清洗消毒设施不完善、消毒措施落实不力等普遍问题，导致了公共场所存在卫生安全隐患。

（四）监督管理人员综合素质比较低

卫生监督管理人员对公共场所进行卫生监督管理工作的过程中，过于重视实践性的发挥，而且监督管理人员的工作量比较大，没有多余的时间让监督管理人员学习专业知识，也无法进行有效的实践训练，所以无法从根本上提高监督管理人员整体的专业能力与综合素养，对于公共场所卫生监督管理的工作无法进行有效的协调，可能会引起后续一系列的卫生安全隐患。特别是基层卫生监督机构普遍存在执法监督管理人员严重短缺、监管范围大监管单位数量多、执法人员年龄结构老化、监督执法能力水平不高等问题，公共场所监督执法人员的业务素质、行政执法效能、执法办案能力还需要不断改进和提高。

（五）公共场所缺乏充足的硬件设施

自审批和监管分离后，公共场所卫生许可证审批由行政审批部门负责，而事后监管由卫生健康行政部门负责。近几年来，对公共场所审批实行承诺制，现场审批现场发证，在方便了申办人员的同时，审批把关不严可能会导致公共场所硬件设施缺失，在卫生监督部门发现后，很难在短时间内整改到位。按照法律规定，各类公共场所的空气质量、照明和卫生设施应符合国家卫生标准的要求。但是基层卫生监督部门不具备检测能力和资质，只能委托疾控部门和有资质的第三方进行检测，造成对公共场所空气质量和小气候进行采样检测时，卫生检测结果报告不能及时出具，很难保证监管人员对公共场所环境卫生状况有高度的了解，按照时效性要求，所出具的报告也不易作为处罚的依据。并且目前少部分公共场所缺乏公共物品的消毒设备设施，甚至没有设置专用消毒间。另外，配备专用消毒间的公共场所由于经营面积小，缺乏卫生硬件，或公共场所有一定的消毒设备，但大多闲置、没有利用好，不按规定消毒。在这方面，想要提高公共卫生监督管理水平，还需要不断探索和努力。

四、公共场所卫生监督管理的改善对策

（一）完善公共场所相关法律法规及标准规范

公共场所要想与社会经济发展趋势一致，加强公共场所卫生管理法律制度建设是至关重要的，这对于促进公共卫生场所高质量发展具有极大的保证作用。国家在修订《条例》及《细则》时，应对社会经济发展的实际问题进行充分考虑，不断修改完善，加强罚款金额的设置，适度加大惩罚力度，提高违法成本。对于违法行为，也要严惩不贷，充分发挥法律的威慑力、约束力和严肃性。同时，行业卫生标准的提高至关重要，为公共卫生管理的效果提供有力的保障。对于《公共场所卫生管理条例》，应紧密结合完善的卫生标准，及时修订更新，扩大卫生管理的监督范围，做到与时俱进，实现公共场所各行业全覆盖，同时加强实施细则的制定和修改，做到有法可依，执法必严，违法必究。其次，卫生监督管理人员要及时掌握新颁布和修订的法律法规，掌握一定的规章制度，并结合卫生监督管理工作实际，对相关规章制度的完善提出自己的建议。

（二）加强监管模式的构建

关于卫生监督机构，不断创新相关法律，加强公共场所卫生监督量化分级管理模式的实施，并将监督检查和行政处罚结果纳入信用评级体系，实施动态监管。卫生健康主管部门要主动与行政审批部门会商，要求其严格发放公共场所卫生许可证。卫生监督机构在收悉公共场所卫生许可证发放信息后20天内进行检查。如果检查发现承诺内容与实际监督检查情况之间存在重大差异，则按照时限要求责令整改。整改不到位或拒不整改的，通知审批部门依法吊销卫生许可证，并视情节轻重给予行政处罚。加强监管模式建设可以通过完善管理制度来实现，促进公共卫生场所健康发展。通过补充大量创新型新兴产业发展项目，扩大监管范围，明确相应的管理规定，可以有效提高管理质量。实施有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。结合卫生管理工作实际，有针对性地调整现有的管理法规和规章，在一定范围和一定程度上严惩违法行为，提高违法成本，真正达到震慑作用，使经营者不敢跨越法律红线。

（三）加强卫生监督管理队伍和人员的综合素质

公共卫生监督管理人员的综合素质直接影响公共卫生监督管理的效果。公共卫生监督管理需要思想道德水平过硬、业务能力良好的人才，特别是要加强对其思想政治素质的教育和培训，发展多元化的培训方式、加大人才投入。为了实现自上而下的监管透明化，还可以利用远程监控，增设执法记录仪、执法终端、录音笔和照相机等取证设备，实现全过程执法，对卫生监督人员的管理进行创造性的改变。此外，上下级和同级卫生监督机构之间的业务交流也应相应增加，以便及时了解公共场所卫生监督动态，更好地开展公共场所卫生监督工作。[3]同时，为适应新的卫生监督管理要求，积极开展老员工培训活动，更新卫生监督管理理念。还应引导监督管理人员树立高度的责任感，对公共场所经营单位的违法行为予以严惩，更好地落实公共场所卫生监督管理责任。

（四）强化公共场所经营者和从业人员的卫生管理意识

为了确保公共场所卫生能够得到有效管理，公共场所负责人和相关从业人员应严格按照相关规章制度落实卫生管理措施，公共场所经营者应在接受检查和受到行政处罚时予以积极配合，在双方的共同努力下，卫生监督管理部门的工作才能顺利进行。因此，在经营管理过程中，公共场所负责人要不断强化卫生管理意识和卫生安全第一责任人意识。基于此，可以定期组织经营者进行卫生知识培训，增加其对卫生管理重要性的认识和对卫生管理相关制度的了解，大力宣传法律知识和相关卫生知识，并将其纳入培训内容，普及健康知识宣传，积极动员社会力量为公共场所监管创造有利条件。既能提高经营者的认知水平，又能引导员工严格遵守卫生管理的相关规定，认识到自身卫生管理的重要性。公共场所经营者应定期培训、考核和卫生管理体系建设，以实现持续改进。管理人员应定期对培训效果进行全面检查，对相关从业人员的卫生知识和法律法规培训情况进行评估，根据具体的卫生环境，制定有针对性的人员健康管理计划，督促人员严格按照规范做好健康管理工作。要体现培训管理的针对性，加强长效管理机制建设，不断规范公共场所从业人员行为，积极渗透以人为本的思想，高效利用社会资源。此外，充分动员社会力量形成公共管理的透明度，呼吁引导经营者在日常经营活动中自觉维护和自查，不断强化法律意识和卫生管理规范意识，切实提高公共场所卫生监督管理效果。

五、结语

总而言之，在我国经济社会发展过程中，极大地凸显出了人类与生态文明和谐发展的重要性。其中，公共场所卫生状况与人民群众健康安全之间有着密切的联系，公共场所卫生监督管理工作也成为重要的民生事业之一。所以在丰富人民群众物质、精神娱乐需求的同时，应积极开展公共场所卫生监督管理工作，明确其实施现状，及时配备行之有效的改进对策，不断强化公共场所卫生监督管理效能，确保人民群众身体健康免受威害，最大限度地预防和规避卫生安全隐患。