健全辽宁养老服务体系建设制度供给对策研究——以城市空间治理为视角

郑 萍

（沈阳工程学院法学院 辽宁沈阳 110000）

城市空间治理涉及整个社会利益的调整，是社会各主体利益诉求，通过对话、妥协、求取共识而形成的一个有最大公约数的管治目标。2021年5月国家统计局公布第七次全国人口普查主要数据结果显示，辽宁65岁及以上人口占比达到17.42%，位居全国第一，向超老龄化社会迈进，在“十四五”时期要实施积极应对人口老龄化战略，保障养老服务措施稳步开展。打造共建共治共享的老龄社会治理共同体离不开社会和政府的参与，在推进城市治理现代化过程中要健全“居家为基础、社区为信托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。

一、城市空间治理进程中养老服务体系建设现状

（一）辽宁省养老服务制度建设基本情况

自2020年以来，辽宁省一直将政府工作报告中提出的“开展居家和社区养老服务改革试点，建设100个示范性居家和社区养老服务中心”逐项落实，通过设立试点单位、划拨资金补贴养老服务行业建设、增加城乡养老服务设施等一系列措施，推进居家养老、社区养老、医养结合的养老服务体系建设。

（二）城市更新对养老服务体系建设的政策支持

2021年4月辽宁出台《辽宁省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，提到“十四五”辽宁省积极应对人口老龄化，积极开发老龄人力资源，推动养老事业和养老产业协同发展，规范企业职工基本养老保险省级统筹，提升养老服务供给，大力发展新技术、新产业、新业态、新模式。

2021年7月辽宁公布了《辽宁省国土空间规划（2021—2035年）》，向社会广泛征求意见，明确将打造以人为本的高品质生活空间为编制目标，其中对养老服务中做了相应的规定，如在公共基础设施建设上提出构建高品质“15分钟”社区生活圈，以补齐老人和儿童设施配套为核心，打造全龄友好的社区生活圈。

2021年11月，辽宁发布了《辽宁省城市更新条例》，开启了辽宁城市治理的全新进程。《辽宁省更新条例》中明确规定要加强和创新社会治理，加强智慧城市建设，并建立城市更新专项规划，在第十七条中提出在老旧小区改造过程中要“增设社区卫生服务设施、幼儿园、警务室、养老设施、文化设施等基本公共服务设施和便民商业服务设施，加强居住社区无障碍环境建设和改造，为居民生活提供便利。”

人口老龄化已经成为辽宁城市空间治理进程中不可忽视的重要现实，在落实以“居家为基础、社区为信托、机构为补充、医养相结合”的居家养老服务体系建设过程中，各项政策都表明城市未来发展已将老年人口生活需求列入考量。

二、人口老龄化引发城市空间治理新思考

人口老龄化形势严峻，辽宁地区的“人口红利”在逐步弱化，随着人口老龄化的推进，老龄群体在经济、社会、文化和政治中所担当的角色也随之变化，给城市治理带来诸多的影响。

（一）劳动力供给缺乏可持续性

据2016年辽宁省社科院发布《辽宁蓝皮书：2016年辽宁经济社会形势分析与预测》中统计：2005年18—35岁劳动适龄人口为1101.8万人，占总人口比重为26.30%；35—60岁劳动适龄人口为1778.7万人，占总人口比重为42.46%。到2013年，18—35岁劳动适龄人口减少到988.8万人，所占比重降低到23.33%；35—60岁劳动适龄人口增加到1866.6万人，所占比重增加到44.05%。2021年第七次全国人口普查数据显示：全省人口15—59岁人口为26899001人，占63.16%；60岁及以上人口为10954467人，占25.72%，其中65岁及以上人口为7417481人，占17.42%。同2010年第六次全国人口普查相比，0—14岁人口的比重下降0.3%，15-59岁人口的比重下降9.99%，60岁及以上人口的比重上升10.29%，65岁及以上人口的比重上升7.11%。上述数据鲜明地指出辽宁省劳动力人口的年龄构成快速趋于老龄化。劳动力是社会生产要素之一，劳动力人口趋向老龄化直接影响辽宁当前及未来经济发展的长久可持续能力。

（二）引发产业结构变化

新一轮东北老工业基地振兴战略实施以来，辽宁省的产业结构调整已经由协整比例关系向促进产业结构优化和升级转变。但是随着东北地区人口趋向老龄化，适龄劳动力数量不断减少，老龄人口消费市场增加，老龄产业也随之加快发展速度，养老产业与养老事业协同发展的需求不断增加，银发经济也日渐走进人们的视野。一方面是保障老龄人口生活需求，另一方面是开发老年人口资源，不断催生教育、医疗、金融、养老领域的服务供给需求，培育养老新技术、新产业、新模式、新业态成为当前产业结构调整的新方向。

（三）引发公共服务供给变化

随着老龄人口数量的增加，适老型的城镇公共服务与公共设施建设的需求也在不断增加，老龄群体由于自身的特点对医疗、交通、居住、环境有着特殊的要求，城镇建设要坚持“老有所养、老有所居”，如扩大保障性住房，强化老龄人口使用的市政公用设施和公共服务，改善城市交通，提升医疗水平，建立城乡统筹的社会保障体系等。城镇建设要与新兴城镇化战略目标一致，不再单纯地追求城市的扩张，要注重人口素质的提高和生活质量的提升。城乡规划作为城乡发展的综合性规划应当适时进行调整和转型，确保规划内容能够保障公共服务与公共设施的供给，满足城乡经济发展和社会需求。

（四）城乡养老水平差距加大

城乡差距一直是城市空间治理中不可忽视的一个问题，传统的城乡规划忽视了农村发展规划，规划决策上仍奉行城市优先，对于城乡结合部、小城镇、乡村的规划重视程度不够。辽宁省卫生计生委于2015年对外发布《辽宁省农村家庭状况调研报告》指出，辽宁省农村人口老龄化水平较高，农村人口老龄化率2012年达到23.3%，比全国高出9%，但是农村养老保障各项措施落实不到位，养老水平普遍较低。在城市和农村二元制经济条件下，城乡规划往往是采用“取代”的方式，即用城市文明代替农村自身的发展诉求，对农村发展重视程度不足，城市和农村缺少统筹规划，以人为本和老年关怀的规划理念在城乡一体化建设战略中难以得到贯彻落实。

（五）老龄人口参与城市空间治理的意愿增强

老龄人口日益增长，老龄群体在城市空间治理中的利益诉求日益增多，老龄群体对城市空间治理的参与意愿也日益增强。但当前普遍存在着老龄群体对城市空间治理参与不足的现象。

第一，城市空间治理信息公开仍不足。一方面，各类规划的编制是一项专业性很强的工作，但是普通公众，特别是老龄群体对规划的性质不理解，降低了老龄群体的参与热情，参与的意愿明显低于年轻人。另一方面，各类规划的相关信息可能存在着信息不准确、公开内容不充分、信息更新不及时等多方面的问题，导致老龄群体对城市空间治理的各类信息了解不足，也无法参与。各类规划公众参与的范围局限于专家、学者等有限的特定主体，老龄群体则由于受到自身受教育程度的限制，或者对规划的性质不了解，或者对规划信息知情较少，或者参与的积极性不高，无法真正参与到规划编制中。

第二，老龄群体的意见得不到重视。职能部门在制定城市空间治理各项政策过程中还存在着一些不听取、不吸纳相关专家、学者或社会公众的建议情况，而对于老年人的参与和意见，职能部门则更容易忽视。老龄群体的意见和建议无法得到处理，使老龄群体对城市空间治理的参与流于形式。

三、健全辽宁养老服务体系建设制度供给的对策建议

（一）进一步加强老年关怀理念与专项规划的融合

在国土空间统筹规划制度背景下，经济社会各项发展措施都将以专项规划的形式落实，要通过专项规划编制进一步促进老年关怀理念与空间治理政策的深度融合。

提升城市公共服务水平。当前城市空间治理坚持以人为本，剔除了过往盲目追求经济效益、城市“摊大饼”式的发展的弊端，本着协调城乡发展、提升环境品质、提高人口素质，改善生态环境、提供公共服务的公益性目标，注重人口老龄化的加速发展对城市基础设施的刚性需求，致力于提升城市公共服务水平，健全城市功能，满足新时代公众对城乡空间和功能的需求。

一方面，新兴城镇化战略不断推进，在产业结构调整、资源配置方面，城镇建设应立足于城镇人口的全面发展。即专项规划在注重人口结构和人口规模的基础上，要更加关注人的生存和发展需求，注重社会问题的解决；另一方面，在人口老龄化形势下，以空间规划和城乡规划为总体依据，重视老龄群体的需求，健全居家、社区、社会一体的养老服务体系，在编制各市、县、区、乡镇、村等各详细规划时，根据本地区老龄人口的实际状况构建与本地区经济发展相适应的养老服务体系，如加大养老型住房供给、增加老年人公用设施、改善本地区公共交通、建立与发展老龄产业、银发经济适配的供地制度等。

以沈阳市土地供给为例，《沈阳市城市总体规划（2011-2020年）》中关于中心城区用地规划中划分了六类公共设施用地：行政办公用地、商业金融用地、文化娱乐用地、体育用地、医疗卫生用地、科研教育用地。这六类用地都是以城市中心的经济发展为规划目标，可以结合沈阳地区老龄人口的分布情况，在老龄人口密集地点单独设立适用于老年人的文化、娱乐、居住或者用地，并将这类用地独立于其他公用设施用地以外，在供地时优先供给。此外，在沈阳城市的工业布局中，老龄产业的发展也应受到重视，在优化产业结构过程中，加强对老龄产业的发展也应列入城市发展规划之中，并在产业用地供给分类中体现出来。满足老龄人口用地需求既能提升老年人生活的便利性，激励满足老龄人口需求的新技术新模式发展，又能顺应时代发展要求，提升银发经济活力，建立新产业新业态，突破了以往城市规划只注重城市规模的弊端，是对以人为本、老年关怀规划理念的落实。

（二）坚持城乡统筹，消除城乡养老服务差距

农村老年人数量众多，人口老龄化压力较大。农村老龄人口能够获得与城市一样的养老保障，城市空间治理就必须坚持城乡统筹一体化发展理念并在所有详细性规划、专项规划中同步落实。一方面，空间总体规划要充分考虑城乡差异，合理配置区域内养老资源。有学者提出城乡统筹可以通过“城镇群”的规划模式实现，实现“规划一张图、建设一盘棋、管理一体化”的建设目标，能够有效降低区域间农村养老设施资源配置中的损耗，整合资源，实现城乡互补。2016年出台的《辽宁省人民政府关于深入推进新兴城镇化建设的实施意见》中提到“推进省域城镇体系、省域空间、区域重大基础设施、城镇群和都市区规划编制”的规划理念，新民市等作为推进新兴城镇化战略第二批试点的地区，可以在城市规划中尝试城镇群规划模式，建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的城乡一体化养老服务体系。另一方面，各层级、各类规划要相互协调共同完成养老服务体系建设。当前，省域空间规划已经指明了发展方向，划定了发展框架，但乡镇规划和村庄规划的水平仍旧不高，因此，加强下级规划对空间总体规划要求的落实是未来城市空间治理领域的重点。提升下级规划水平的关键是要提升规划编制的科学性，增强规划编制的民主性，增加规划的可操作性。

（三）提升老龄群体对城市空间治理的参与度

老龄群体对城市空间治理决策民主性具有同样的促进作用，重视老龄群体的参与和意见，是老龄化社会的必然要求，也是城市空间治理政策民主性和科学性的保障。因此，务必提升老龄群体在城市空间治理中的参与意愿、参与深度和广度。

第一，健全公众参与机制，从制度上确保老龄群体参与城市空间治理的权利。多元主体参与社会治理是当前推进社会治理现代化的必然要求，应通过制度供给完善和健全当前的公众参与机制，特别是老龄群体参与社会治理的权利。通过立法明确一些特殊群体，如大学生、老年人等社会治理的主体身份，并进一步明确老龄群体参与社会治理的权利范围。法律的确认能够有效增强老龄群体的参与主动性和积极性，避免老龄群体话语权被剥夺的情况发生。

第二，进一步加强城市空间治理的信息公开，保障老龄群体获取信息的权利。各职能部门应严格执行政府信息公开的法律规定，将城市空间治理的决策信息准确、及时、全面地向社会公众公开，特别是涉及老龄群体养老需求的规划内容，务必要向老龄群体提供充分的信息和详细的说明，使老龄群体能够及时并充分了解到政策内容。职能部门还应对老龄群体提出疑问的事项给予及时、细致解答，以便老龄群体更好理解城市空间治理政策目标，有利于参与者提出切实可行建议，增强城市空间治理决策的科学性和民主性。

第三，完善意见反馈机制，重视老龄群体的意见和建议。老龄群体的意见和建议职能部门应当重视，可以由专门人员对老龄群体的意见进行收集、整理、分析、总结和反馈，而且要将意见和建议向社会公开，并对是否采纳和理由也要进行公开的说明。只有这样才能真正实现老龄群体对城市空间治理决策的参与，鼓舞社会老龄群体积极行使社会治理参与权的热情。

第四，老龄群体参与度在不同层级的城市空间治理决策上应体现差异性。老龄群体对城市空间治理的参与程度应随着城市空间治理政策层级的降低而升高，特别乡镇规划和村庄规划中，参与讨论的事项是非常具体和明确的，其所涉及的事项与老龄群体自身生活息息相关，必须加大专项规划、详细规划、村庄规划中老龄群体的参与程度，拓展老龄群体的参与范围，赋予老龄群体更多的话语权以便空间治理决策能够更好地体现和表达老龄群体的利益诉求。