《中华人民共和国乡村振兴促进法》对西部乡村振兴的法治保障作用研究

马 琰 蒿 愿 韩雨旋

（新疆司法警官学校 新疆维吾尔自治区乌鲁木齐 830000）

党的十九大明确提出了乡村振兴战略，并将其纳入党章。2021年6月1日《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式开始实施运行，这标志着我国乡村振兴的法治篇章正式开启，自此乡村振兴战略步入了有章可循，落地有声的新时代。2021年6月9日，司法部在全国范围内开展为期两年的“乡村振兴法治同行”活动，更是从具体措施层面推动了乡村振兴的法治进程。坚持依法治国，以法治保障社会实践、城乡经济建设的持续健康发展，是我党带领中华民族走向复兴道路取得的宝贵经验。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议中强调“中国特色社会主义实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步”。当前，在全面推进依法治国方略，巩固脱贫攻坚成果，献礼党的百年华诞的宏大历史背景下，《中华人民共和国乡村振兴促进法》的出台，对西部乡村振兴实践的法治保障作用就具有更加重要的意义。

一、《中华人民共和国乡村振兴促进法》的意义及特点

（一）《中华人民共和国乡村振兴促进法》的重要意义

法律是对现实的回应，是对历史经验的总结和对未来发展的规划。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，《中华人民共和国乡村振兴促进法》作为中国历史上首部针对乡村振兴的法律，开辟了中国农村发展历史的新篇章，其出台和实施均有重要的意义。《中华人民共和国乡村振兴促进法》的出台是增强国家治理能力现代化的有益实践，是全面落实依法治国方略的重要体现，是切实巩固脱贫攻坚成果的重要抓手，是持续推进乡村振兴战略重要部署。

（二）《中华人民共和国乡村振兴促进法》特点

1.传承性

《中华人民共和国乡村振兴促进法》一方面汲取了马克思主义有关城乡发展经典论述的思想精髓，另一方面继承了历代中国共产党人在中国革命和建设发展中总结的农村发展，城乡融合的有益经验，体现了较强的传承性。

在著作《马克思恩格斯全集》中，马克思提出“农业劳动是其他一切劳动得以独立存在的自然基础和前提”。这一论述将农村农业的发展摆在了至关重要的位置，这一思想贯穿了《中华人民共和国乡村振兴促进法》的始终，并生动体现在第四条“坚持农业农村优先发展、在干部配备上优先考虑、在要素配置上优先满足、在资金投入上优先保障、在公共服务上优先安排”中，一代又一代的中国共产党人在新中国建立的革命和建设实践中，形成了具有中国特色的农村发展思路。毛泽东同志提出“实现农村工业化是农村伟大光明的前途”。他提出农村的发展，要着重发展农村产业，在《中华人民共和国乡村振兴促进法》中就设立了专门的章节探讨乡村振兴中的产业发展。

2.创新性

《中华人民共和国乡村振兴促进法》定位是一部促进法，其有别于其他涉农法律的最大创新之处就是突出乡村群众主体地位，确立了一系列有益于发挥乡村群众主体地位，激发乡村群众推进乡村振兴积极性、创造性的法律条款，如确立每年农历秋分日为中国农民丰收节，并以此为抓手振兴乡村文化。在农村治理方面，首次以法律的形式确立了“自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系”，这种“三治合一”的创新模式以其灵活性、便捷性更适宜于中国乡村的治理现实。再如新增了粮食安全和规范村庄撤并，保护传统村落等一系列创新内容。

3.综合性

新中国成立至今，已经有了较为完备“三农”法律体系，法律法规的数量和质量不断提升，为我国农业农村的发展提供了法治基础。然而我国目前大部分“三农”法律法规，只是针对专门领域如《渔业法》《森林法》《草原法》等，缺乏一部从农业乡村发展的全局出发，统筹乡村振兴的核心综合性法律。《中华人民共和国乡村振兴促进法》的出台，填补了这一空白，不仅综合涉及乡村振兴多个方面的内容，还实现了与其他农业类法律有效衔接，构成新时代中国特色农村法治体系的重要环节。

4.针对性

《中华人民共和国乡村振兴促进法》具有很强的针对性，重点回应了人民群众关切的城乡发展、农村产业升级等问题。改革必然涉及局部利益的调整，乡村群众和农村不能在全面建设社会主义现代化强国的过程中，成为改革的牺牲者和失语者。实现乡村振兴有两个抓手：一手抓发展，促进农村产业升级；一手抓法治，将党的十八大以来一系列惠及乡村群众的好的政策以法律条文的形式固定下来，为农业农村发展系好安全带，为乡村振兴保驾护航。

5.实用性

在以往的农业农村相关立法中，笼统性、政策指导性的立法在现实中往往面临着“理想很丰满，现实很残酷”的窘境。《中华人民共和国乡村振兴促进法》从制定、审议再到颁布实施，注重实用性是其重要特征。《中华人民共和国乡村振兴促进法》对于乡村振兴的法治保障作用不应当被字面化地理解为，将“政策目标写成文字，然后由立法机关表决通过”，而应当为乡村振兴过程中各种权利和义务主体设定具体的行为规则和行为规范，并重点完善现行法律体系中不合理的规则，从而为乡村振兴保驾护航。

二、《中华人民共和国乡村振兴促进法》对西部乡村振兴的法治保障作用

我国地域广阔，区域之间发展不平衡的问题由来已久。在全面推进依法治国的战略背景下，如何让法治在西部地区乡村振兴战略中充分发挥其独有的保障作用，面临着诸如经济发展、地理区位、民族构成及语言风俗习惯等诸多挑战。综合国家统计局《第三次全国农业普查主要数据公报》及第七次全国人口普查的数据，我们可以看出，西部乡村自2017年至今，呈现出以下特点。

一是农业经营主体数量大，脱贫攻坚成果仍需巩固。二是农业型村庄占多数，以农业种植为主要收入。土地增值缓慢，不能享受农村产业升级和基础设施投资的红利。三是中西部地区农村青壮年劳动力大量流失，农村经济不活跃，整体呈现出“空心化”状态。这些特征明显区别于中东部发达地区产业密集的乡村。因此，《中华人民共和国乡村振兴促进法》对中东部乡村和西部乡村的法治保障作用上，也略有区别。针对中东部的产业相对密集乡村，《中华人民共和国乡村振兴促进法》的法治保障应当侧重于农村产业发展，而针对西部乡村振兴的法治保障着重体现在以下几点：

（一）明确政府职责，建设法治政府

法律充满活力的秘诀，在于实施。国家治理能力和治理体系的现代化，离不开制度的保障，乡村作为国家治理的重要领域，离不开乡村振兴法律制度的保障。以往的工作中，西部乡村的很多地方政府都在强调“三农”工作的重要性，但是这种重要性更多体现在文件和规划上。在具体实践中，由于职责不明晰，检查监督制度不完善，面临这些问题时各个部门又常常出现推诿扯皮的现象，这使乡村振兴战略在具体实施过程中所发挥的作用“大打折扣”。

针对此种情况，《中华人民共和国乡村振兴促进法》专门设立了第八章“扶持措施”和第九章“监督检查”两个章节，共计十六个条款来明确在乡村振兴过程中各级政府和相关部门的权利与义务，并提出相应的监督考核措施来配套，促使乡村振兴战略能够“跳出纸面，落到实处”。政府管理服务切实做到有章可循，有法可依，推动建立法治政府，提升治理能力和治理水平。在“措施扶持”这一章中，明确规定了县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入，确保投入力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应，这就从法律层面确保了乡村振兴的资金支持。此外，还以法律条文的形式明确了政府在保障乡村振兴与脱贫攻坚的有效衔接上的职责，“各级人民政府应当采取措施增强脱贫地区内生发展动力，建立农村低收入人口、欠发达地区帮扶长效机制，持续推进脱贫地区发展；建立健全易返贫致贫人口动态监测预警和帮扶机制”，为了确保《中华人民共和国乡村振兴促进法》的对政府履职的指导作用能够落到实处，第九章“监督检查”重点提出了“国家实行乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度”，构建了涵盖考核、统计、报告、监督、追责等内容的较为完善的监督检查体系。

（二）完善治理体系，突出乡村群众主体地位

《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确规定，“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村”。其中重点突出了乡村群众的主体地位，实现了被管理者到决策参与者的转变。在党委的领导，政府的支持下，有效通过法律条文的形式激发了乡村群众参与乡村振兴的积极性，完善了乡村的治理体系。

（三）健全公共服务，改善西部乡村“空心化”

西部乡村因为其特殊的地理区位，造成了农业型村庄占多数，不能享受产业集聚和基础实施投资带来的土地增值，这也导致了乡村公共服务与城市公共服务水平脱节，人口大量流失，造成了西部乡村的“空心化”。针对这一情况，《中华人民共和国乡村振兴促进法》在“城乡融合”这一章节，着重从健全乡村公共服务与城市衔接，加强政策对乡村群众权益保护等角度建立了一系列规章制度，最终达到“全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，加快县域城乡融合发展，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”的目的，切实增强西部农村的吸引力，留住离开的脚步，改善西部乡村“空心化”。

三、西部乡村地区发挥《中华人民共和国乡村振兴促进法》法治保障作用面临的挑战

（一）平衡自治、法治、德治的关系

我国是发展中国家，尤其在西部乡村地区，经历了漫长的以村规村约来治理的封闭时期，“人治”人情社会的治理体制占据了较长时间。《中华人民共和国乡村振兴促进法》创新的提出“三治合一”即自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系。德治依靠的是道德的约束，自治依靠的是乡村群众自身的自觉性，而法治依靠的是规章制度。如何保证三者关系的平衡，是在西部乡村地区推进乡村振兴的所面临的挑战。“三治合一”有利于发挥主观能动性，但是西部乡村欠缺法治文化的滋养，现阶段想要最大限度发挥《中华人民共和国乡村振兴促进法》的作用，仍需在平衡三者关系上下功夫。

（二）法治需求与供给的不平衡

法律是对社会关系的调整，法律条文在现实生活中的适用就会产生法治的需求。现阶段，西部乡村法治需求和供给并不平衡，虽然存在有一定数量的法律援助，然而此种援助多是被动而为，西部乡村本身缺乏相应的法律咨询机构，也缺乏相应的法律人才。受到“无讼”思想和保守乡土思想及少数民族语言文字等情况的限制，现阶段的西部农村地区的法治供给，无论是从数量、质量、形式上都不能满足法治需求，成为制约《中华人民共和国乡村振兴促进法》发挥其法治保障作用的瓶颈。

（三）基层党组织在法治保障中发挥作用不明显

2021年是建党100周年，我们党走过了光辉卓越的100年，党始终是“三农”工作的主心骨、领路人，当前乡村振兴实践正如火如荼地展开。西部农村的基层党组织作为乡村振兴的中坚领军力量，作用发挥还不明显，个别党组织工作还是旧观点、旧思路、旧方法，这使得《中华人民共和国乡村振兴促进法》法治保障作用的发挥也受到一定程度的限制。

（四）乡村振兴法律体系尚不完备

《中华人民共和国乡村振兴促进法》从起草到颁布承载着农民的期望，三次审议、千锤百炼、再三打磨，终于在2021年6月1日正式实施运行。从法的定位来看，这是一部促进法。从调整方法不同来区分，法律可以划分为主体法、促进法、行为法等。《中华人民共和国乡村振兴促进法》更多是规范国家、政府和有关部门在乡村振兴过程中的职责权限。至于如何细化的去推动乡村振兴的具体事项，尚缺乏相应的法律条文支撑，乡村振兴的法律体系虽然奠定了良好的基础，但是仍不完备。

四、西部地区全面推进乡村振兴法治保障的建议

（一）加大对基层干部法治培训

抓住关键少数，是平衡“三治合一”这种乡村治理模式的解决之道。在西部乡村，关键少数的重要组成部分就是基层干部。思想是行动的先导，法治培训就是从思想上先解决关键少数的问题，加大对基层干部的法治培训，转变乡村干部的思想观念，培育法治思维，用法治理念指导乡村建设和治理，在“三治合一”的治理模式中，以法治为中心，综合调动“人治”的积极性；以“德治”作为“法治”的有益补充，树立法律的权威性，让农村群众感受到法律的力量，真正的培育出法治文化，来保障《中华人民共和国乡村振兴促进法》的作用发挥。

（二）丰富普法形式，营造法治氛围

乡村振兴，还要依赖于良好的法治氛围去保障。法治氛围的营造是一项系统工程，我们要在充分调研的基础上，根据新时期西部乡村群众的法治需求，有的放矢，有针对性开展丰富多彩的普法活动，更加注重普法活动的实效性和功能性，更好贴近不同的经济水平、文化层次和年龄阶段的西部乡村群众的法治需求。我们可以采用以下措施来丰富普法形式，如定期将法律服务送上门，解决乡村群众生活中关心难题；利用“互联网+”等新媒体，丰富法治宣传手段，推动乡风文明；有针对性对农村产业进行法律服务，支撑农村电商产业发展；培育乡村“法治明白人”，强化自我服务。

（三）加强基层党建，推动治理能力现代化

在推进西部乡村振兴过程中，要坚持党的领导，加强基层党建。基层党建主要是规定在《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规，但是实施乡村振兴战略，不仅事关各级政府，基层党组织也要切实负起责任。在《中华人民共和国乡村振兴促进法》中有专门的条款规定强调党在实施乡村振兴战略中的领导地位、乡村社会治理体系中党委的领导地位和农村基层党组织建设等内容。我们要以加强基层党建为抓手，助力法治建设，推动西部乡村治理能力的现代化。

（四）持续建立乡村振兴法律体系

《中华人民共和国乡村振兴促进法》为建立完备的乡村振兴法律体系建立了良好的基础，具有跨时代的意义。与此同时，我们不得不承认，建立乡村振兴法律体系的征途刚刚开始，乡村振兴战略的落实，需要法律的保驾护航。这就需要我们多调研，多反思，“良法善治”的前提是有“良法”，我们一定要着眼当前与长远，以《中华人民共和国乡村振兴促进法》的颁布实施为契机，查漏补缺，加快研究制定乡村振兴相关法律，强化法律的实操性，为切实推进乡村振兴保驾护航。