新时代社有企业监管机制研究

2022-12-25吴燕

现代营销·经营版 2022年2期

吴燕

（浙江经贸职业技术学院浙江杭州 310018）

中国供销合作社是党领导下的为农服务的综合性合作经济组织，历史悠久、光荣传统，是推动农业农村发展的重要力量。近年来，供销合作社全面深化综合改革，持续提升服务能力，充分发挥党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带作用，为农业农村发展、农民增收、脱贫攻坚等作出了重要贡献。作为供销社服务“三农”工作重要载体的社有企业与新中国几乎同时代诞生，在长期的发展中，逐渐形成了组织体系健全、基层网络覆盖面广的特点，在构建现代化农业经营、流通、服务体系方面肩负着重大的责任、发挥着重要的作用。在社会主义市场经济条件下，供销合作社如果没有社有企业作为实体经济提供支撑，供销合作经济无异于空中楼阁，其为农服务的职能也无法很好实现。因此，完善社有企业监管机制，提升社有企业运营效率，具有重要意义和作用。

一、社有企业的发展史

（一）建立和发展初期（1949年—1957年）

新中国成立初期，国家财政面临严重困难。为尽快恢复经济，保证城乡物资交流畅通，1954年，更名为中华全国供销合作总社，建立了全国统一的供销合作社系统。供销合作社的基本任务是通过供销业务，开展城市与乡村的物资交流；通过有计划的供销业务和合同制度，将小农经济、个体手工业逐步纳入国家计划轨道；在国营商业机关的领导下，扩大商品流转的组织性，改造农村私商。从新中国成立到1957年，供销合作社迅速发展。合作社下属的各类经营机构和专业公司纷纷建立，成为社有企业最初的雏形。

（二）曲折发展期（1958年—1977年）

1958—1977年，供销合作社经历了曲折发展期，与国营商业两合两分。1958年，全国供销合作总社与城市服务部合并，成为第二商业部；县级以上供销合作社与国营商业合并，供销社由集体所有制改为全民所有制；基层供销社改为人民公社供销部，人民公社具有资金、人事、商品和经营权。在这种情况下，供销合作社原有的完整体系受到破坏，社有企业并入国营商业部门，按照全民所有制企业进行管理，社有企业与基层社成为单纯的商业买卖关系，与农民群众的链接渐渐削弱。1962年供销合作社从商业部中独立出来，供销合作社系统体制基本恢复到1957年状态。但是“文化大革命”期间，供销合作社再次与国营商业合并，各个网点机构被撤并，原有的规章制度再一次被废止。社有企业成为政府行政化企业，官商作风再一次滋长，脱离了合作经济组织性质的供销合作事业受到重创。

（三）改革探索期（1978年—2000年）

1982年，党中央在《全国农村工作会议纪要》中要求供销合作社恢复“三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性。社有企业在恢复“三性”的改革中逐渐拥有了经营自主权。1995年，中央根据社会主义市场经济体制发展和深化农村改革的需要，颁布《关于深化供销合作社改革的决定》，恢复成立中华全国供销合作总社。1999年印发《关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》，明确提出供销合作社要“建立起自主经营、自负盈亏的经营机制，更好地为农服务”。在这一阶段，社有企业改革重点是积极适应市场经济，转换内部经营机制，扭亏为盈。2000年，供销系统汇总利润13.77亿元，结束了连年亏损的局面，实现了扭亏为盈的战略目标。

（四）快速发展期（2000年—至今）

2000年以来，社有企业坚持为农服务宗旨，顺应市场规律，通过产权、制度和资产管理体制改革，大力发展新兴为农服务业态，取得显著成就。2011年，中国供销集团以营业收入960亿元列中国企业500强第83位，中国服务业500强第31位，供销合作社社有企业首次入选中国百强企业。

2015年，中共中央、国务院颁布《关于深化供销合作社综合改革的决定》，要求联合社机关要切实把握好社有企业为农服务方向，加强社有资产监管，社有企业要加快完善现代企业制度，健全法人治理结构，面向市场自主经营、自负盈亏。截至2020年底，全国供销系统共有各类法人企业22739个（不含基层社），其中省社所属企业1303个，省辖市社所属企业3041个，县社所属企业16485个。全系统实现销售总额5.3万亿元，其中农业生产资料类销售额8667.1亿元，农产品类销售额22205.3亿元，消费品类零售额18234.5亿元，再生资源类销售额2824亿元。

二、社有企业的现状

社有企业经过几十年的曲折探索，进入了高速发展期。近年来，社有企业在理顺关系，健全机构，建立制度等方面取得了较大的进步。

（一）理顺社企关系，建立监管机构

中发〔2015〕11号文规定：“各级供销合作社理事会是本级社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者，理事会要落实社有资产出资人代表职责，监事会要强化监督职能。”目前，我国绝大多数供销合作社完成了社企分开，所有权与经营权分离的改革，实现了供销合作社理事会为所有者代表——社有资产经营公司为运营者——社有企业为经营者的三层次管理架构。浙江、四川等省供销社还在三层次经营管理模式基础上，增设社有资产管理委员会，形成了供销合作社理事会为所有者代表——社有资产管理委员会为管理者——社有资产经营公司为运营者——社有企业为经营者的四层次管理架构。社有资产管理委员会主要负责资本管理，履行出资人代表职责，供销合作社不再直接对社有企业进行管理，不干预企业经营活动。

（二）规范企业运行，建立法人治理结构

现阶段，我国省级社有企业普遍建立了多元化产权的现代企业制度，规范了企业党委会、董事会、监事会、股东大会及管理层“四会一层”的治理结构。如，四川省供销投资集团健全法人治理结构，成立集团党委、五人制董事会、三人制监事会，同时推进职业经理人制度、配齐配强经营班子，为企业规范运行提供良好保障。

（三）建立企业管理制度，提升管理效率

随着社企分开，社有企业自负盈亏的责任愈加彰显，通过制度管理提升运营效率，向制度要业绩的思维在社有企业逐渐形成。近年来，各级社有企业根据自身发展状况，修订章程、制订董事会及监事会工作规程、人事管理制度、薪酬管理办法、财务管理制度、合同管理制度、购销管理制度等制度，初步构建起决策部门、监督部门和经营管理者之间权责分开、相互制衡的运行机制，促进企业运行规范化、科学化。

三、社有企业监管存在的问题

（一）法人治理的实际成效尚待提高

社有企业虽然在形式上完成了改制，建立了现代企业组织架构，但在实际工作中受原有经营观念的影响，存在着“四会一层”的职权没有充分发挥、法人治理的实际成效尚待提高等问题。尤其是市级、县级社有企业，大部分规模较小，管理人员紧缺，董事长与总经理由一人兼任、董事会、总经理会和日常办公会议一起开的现象较为普遍，有的监事会成员为兼职，职级身份与经营班子相差悬殊，难以有效履行监督职责，这些都导致部分社有企业法人治理结构责权不够清晰、彼此制衡作用难以有效发挥。

（二）协同监管缺乏有效性

在社有企业监管工作开展过程中，监事会、纪检部门、内审部门都具有各自监督的职责和范围，各部门之间缺少完善的协同运作闭环，容易出现监督工作彼此割裂和重复的状况，影响监管效果与效率，监管合力的实效性较弱。有些社有企业由于人力有限，未能设立多方监管部门，就更谈不上协同监管了。

（三）监管成果运用缺乏长效性

监管部门工作通常采用事后监管、结果导向的方式，经常是问题出现后进行查办和问责。各监管部门联合执行监督管理任务时，由于各自关注的重点有所不同，相应的监管成果也各有侧重，在监管成果综合评价并如何针对监管成果建立长效的内控制度方面缺乏统一的认知。

（四）监管办法缺乏创新性

社有企业监事会、纪检部门、内审部门主要依据《公司法》开展监督，相关条文规定原则性强，具体实践中需要各部门根据企业实际情况创新监管办法。由于社有企业监管机制的建设尚处于不断探索和完善期，同业间彼此可借鉴的经验较少，使得监督部门在工作过程中缺乏创新的方法与手段。

（五）内控制度建设的理念有待进一步提升

不少社有企业人员老化、管理人才缺乏，内控管理的实际工作经验少，对内控建设的重要性认识不深，风险意识不强，虽然根据现代企业制度要求制定了一系列规章制度，但有些制度与实际工作的契合度不够，流于形式，疏于落实，不利于开展事前事中事后的全过程监管。

（六）建立社有企业大监管机制

随着社有企业市场化、规范化的发展，在社有企业内部建立长效的监管机制是企业有效运营的重要保障。作者建议，在社有企业内部构建大监管机制，在企业党委会统一领导下，实现监事会、纪检部门、内审部门、法务部门等部门的联合监督，形成一个大监督闭环。根据《公司法》《章程》等相关规定，监事会是对社有企业财务及董事、高级管理人员履行职责的合法性进行监督，维护企业及股东的合法权益。纪检部门是按照党章党纪的相关规定，协助党委抓好党风建设，对党员和管理人员违法党纪、政纪的行为进行监管查处，接待群众来信来访，受理群众在党纪、政纪、党风廉政建设方面的检举、控告和申诉，受理上级部门批转的信访案件。内审部门是根据《审计署关于内部审计工作的规定》（2018年审计署第11号令）规定，对企业财务收支、内部控制和风险管理、资产质量、经营绩效、领导人员经济责任等的真实性、合法性和效益性进行监督和评价。法务部门是根据法律规范，对企业重大经营决策提出法律意见，参与起草、审核重要的规章制度，负责合同文本的规范化，对合同的履行进行监督，对企业涉及的法律事务提供专业指导和法律风险防范管理。由此可见，在大监管机制中，各监管部门侧重于不同的监管方向，如何让各监管部门协同作战，发挥最大的监督合力，是进一步提升社有企业监管工作的关键。

四、社有企业大监督机制的具体举措

（一）充分发挥党委会在大监管机制中的核心作用

新中国成立以来，社有企业从无到有、从弱到强，走过了不平凡的征程，正踏上高速发展的道路，在这条道路中最关键的是始终坚持中国共产党的领导。中国共产党从建党之初，就将马克思主义与中国国情相结合，认为供销合作社是工农运动和改造社会的重要组成部分，指导供销合作社在新民主主义革命、社会主义制度建立与建设过程中做出了重要贡献。党的十八大以来，多次对供销合作社综合改革做出重要指示，加强党对供销合作社的全面领导，将深化供销合作社综合改革纳入“三农”工作全局考虑。实践充分证明，只有始终坚持中国共产党的领导，充分发挥中国特色的组织体系和经营优势，供销合作系统才能不断壮大，社有企业才能不断发展。因此，在社有企业大监管机制中，党委会要充分发挥核心引领作用。在党委会领导下，构建大监管平台，制定联合监管机制，召开联合监管会议，提升监管效率，最大化监管效能。

（二）提升纪检部门在全面从严治党中的影响力

纪检部门在全面从严治党中承担着重要使命，必须切实提高政治站位，增强政治能力，强化政治监督，为社有企业高质量发展提供坚强政治保障。纪检部门要督促单位领导树立正确的企业发展观，切实做好“一把手”和领导班子党风廉政建设的监督工作，把纪检工作融入社有企业经济发展过程中，收集整理系统内违法违纪案件，通过自学、专题讲座、组织重点岗位重点人员参观廉政警示教育基地等多种方式进行宣传教育，营造“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的威慑力，充分发挥纪检在公司治理体系中保驾护航的作用。

（三）完善监事会机构建设

监事会机构建设要分两步走。第一步对于尚未配备专职监事的社有企业，领导班子要统一思想，加强对监事会人员配备、机构建设重要性的认知，配齐人员，不能长期以兼职代替专职。第二步对于已经设立监事会办公室，配备了专职人员的社有企业，要建立和完善监事会工作规则等基本工作制度，确保工作有章可循；对专题调研、专项检查中发现的问题和风险，采取发提示函、建议函、整改通知等方式，进行风险提示、督促整改，并对管理层提出有价值的意见和建议，注重工作实效；通过参加联合监管会议，运用审计、纪检等部门的监督成果对发现的问题进行提醒警示，提升监管效率；借鉴国有企业监事会、其他兄弟单位监事会的经验做法，积极创新、提升监管水平。

（四）完善内审机构建设

目前，社有企业内审人才缺乏，部分企业尚未设立内审机构，无专职内审人员。因此，内审机构建设迫在眉睫。一是社有企业领导要充分重视内审工作的必要性和重要性，建立内审机构，配备内审人员；二是完善内审工作程序，重点对社有企业贯彻落实国家重大政策措施情况、社有企业年度计划执行情况、企业绩效和经济责任履行情况进行审计；三是加强审计质量控制，充分运用大数据系统，加强对企业数据及时分析，运用数据比对、排查异常数据等方式，及时发现风险，提升内审时效性；四是加强和国家审计部门、社会审计的沟通，加强和内部监事会、纪检等监管部门的融合协作，加大内审成果运用范围。