法治化企业营商环境指标体系的构建方法探讨

李 谦

（大连大学，辽宁 大连 116000）

一、法治化企业营商环境的含义

“企业营商环境”一词属于舶来品。其含义是在某一经济体系中成立的企业，包括电力使用许可、纳税、贷款融资、合同履行、破产清算等一系列外在因素，也包括生存、发展所需要的材料及时间费用。它涉及影响企业经营活动的多个方面，例如经济、政治、社会、法律、环境、历史等，是包含企业外部环境和对外发展等各种领域的全面、系统的工程。一个地区的营商环境代表着该地区政府决策的科学程度和稳定程度，与此同时，也影响着该区域内企业的运营与发展，以及对区域外企业的招商引资能力，最终将反作用于该区域内市场的活跃度和经济的发展，甚至影响该地区的财政收入、人员就业等。规范地界定企业经营环境，是指市场主体在经营活动中所面对的非自身因素。从因素方面总体来看，包含进入市场的主体；生产经营；政府、市场、法治等领域的公平、效率和相关的宏观治理环境。

在我国，“企业营商环境”这一词语应用的时间比较短，一些学者认为，商业环境是指政府政策、人力资源、基础设施、组织机构、地域等因素的总和，这些因素会影响不同的产业和企业的运营效率。另一些学者认为，商业环境既是“硬环境”（如工业结构、技术进步、一系列的政府监管），又是“软环境”（如市场环境、社会环境和法律环境）。

在企业生存和发展的过程中，营商环境是企业发展的关键外在条件，包括企业的物质条件、体制条件、法律条件等。“硬环境”的物质条件难以在短期内改变，所以，营商环境往往与“软环境”相对应。商业环境的建设与发展是一项长期、系统性工程，从空间上来说，它是由市场、政府、市场、社会三种功能分工发展到一定程度，并在一定程度上与商品经济、公共领域相结合出现，且在三种功能的不断相辅相成、互相配合中得到发展。

结合上述分析，本文对营商环境的定义为：所有市场主体在注入、设立、经营至破产、退出市场全过程中所涉及政治、文化、经济、社会等各种因素的综合。

二、国内关于法治化企业营商环境指标体系的研究与实践

当前，我国对有关企业营商环境法制化指标体系构建的基本理论研究还处在起步阶段。其中，易海辉的“营商法制指数”是具有代表性的理论之一，该理论认为，在建立法治化营商环境的指标体系时，应特别强调企业发展、市场自由等价值观。例如商事效率、交易公平、诚实守信、市场包容及商业安全等。在具体的指标体系建设中，要有清晰的标准基础和定位，要准确把握区域和认同感，科学、合理地设定指标的权重，并收集相关的数据。广东省在国内率先研究和实践了企业的营商环境评价指标体系，《广东营商环境评价指标体系》是亚太创新研究院制定的，包括市场化、国际化、法制化三个层面。其中，营商环境评估的第一项指标是“法治性”，它包含4个二级指标，下设政府法制的廉洁、司法的公正、投资者权益的维护、社会的公平正义、制度规范的完善性、政府政策的连续性、行政执法效率、司法的透明度、商事合同纠纷解决的司法效率、社会公平和社会治安环境等16个三级指标。但是，从整体上来讲，我国学界还没有建立起一套完整、具有高度认同的企业营商环境评估指标体系。

三、构建法治化企业营商环境指标体系的基本方法

企业营商环境法制化指标体系是一个复杂的系统工程，既要建立学理，又要进行专业的实际操作。目前，国内法治化企业营商环境指标体系的建设上缺乏统一的标准，各地区的做法差异较大，很难完全反映出我国营商环境的真实情况。在此背景下，笔者对构建相关体系提出以下几种策略。

（一）加强理论引导

企业营商环境法制化指标评估系统的理论和方法常常涉及很多领域，涵盖学科的多样性使法治化企业营商环境指标评价体系的建设难度大大增加。在此情况下，本文建议：第一，有关部门要及时组织机构、专家，对法治营商环境的评估系统进行研究。通过积极调研，对我国的营商环境法律指标进行深入的探讨，使法治化营商环境指标评价体系的研究具有坚实的理论基础。第二，应当组织相关部门加强宣传教育，通过加大普法宣传教育，使企业认识到法治化营商环境的必要性，并且呼吁其积极配合评价活动。第三，积极推进法治建设，建设法治化营商环境指标体系的过程，包含立法、执法、司法、普法四个基础环节，各级立法、执法、司法机关在各项活动中形成法治理念，认真行使职权和履行职责。通过上述几个方面，在理论层面引导企业实现良性发展。

（二）强化法治化营商环境的顶层设计

各相关主体应当纵观全局，加强顶层设计，对法治化营商环境评价指标的实现进行监督和管理，并且在设计过程中结合经济、市场等多方面变化不断加以修订完善。对此情况下，本文提出以下实施路径：一是确保企业评估指标系统稳定、高效实现。这就需要在评估的指标结构上，始终要有一个稳定的空间，不会由于行政区域内的一些微小的变动或地区之间的不同而发生任意的变动，评价指标体系的建立有一定的预期，保证评价内容和结果的公正性，真正实现营商环境评价指标体系建立法治化的目的。二是保证客体的一致性。区域包含县级市、县、区，行政区划相对较多，因此，不能给予区县独立制订企业的营商环境评价指标体系的权力，因为这会导致无法进行客观、公正的横向比较。营商环境和营商能力会受到经济发展水平的影响，现阶段，各地的经济水平不可避免地存在差异，因此，法治化营商环境的建立应当时刻以法治化为主线，将其他社会因素的影响降至最低乃至排除。

（三）推动企业法律顾问以及法治理论智库建设

法治化的企业营商环境评价指标体系的建设较为复杂，因此，聘请法律顾问是十分必要的。法律顾问能够为各级政府部门提供全方位的咨询和咨询。一方面，可以为政府依法决策发挥打好前站，提出专业意见；另一方面，能够帮助政府建设更加完备、客观的企业营商环境评价指标体系，使体系内容的构建紧紧围绕法治，帮其把好“法律关”。在此情况下，践行企业的法律顾问制度，使法律顾问切身实际地参加到企业的生产经营活动中来，真实了解该地区的企业营商情况，将其专业优势最大化地发挥出来，提出建设性意见，进行法治理论智库建设，做好“智囊团”。

（四）践行第三方评价方式

对于如何对法治化企业营商环境进行评价，有两种模式，一种是内部评价主体，另一种是第三方评价模式。现阶段，第三方评价更具独立性和专业性，评估结果通常更加客观、公平，因此被普遍采用。例如，湖南省政协副主席、省工商联主席张健曾表示，营商环境是一个复杂的、综合的问题，需要政府组织有关部门、专家学者制定一套比较客观的评价指标，或者通过制定市、县的评估指标体系来推动第三方评估，并将排名结果公布给全社会，以此来推动企业的发展。

第三方法律评价具有如下含义：第一，第三方能够在最大程度上保持中立、客观地评估，减少市场主体与国家机关的干预。第二，在企业营商环境评价指标体系的制定专业性较强的特点下，第三方主体往往是各学科领域的专业人士，对企业相关知识理论有全方位的把握，尤其是对法治理论和实践全面科学的把握，可以保证评价的深度，使企业营商环境评价指标体系的法治化真正实现。第三，第三方评价主体往往具有法治化营商环境评价的经验，可以找出评价体系中的不足，提出意见并进行弥补，使评价工作得到质和量的提升。综上所述，可以通过政府的各种方式选择第三方，如高等院校、科研院所、律师事务所等兼具理论能力和实践经验的社会组织，以此指导法治化营商环境的建设。

（五）对评价结果进行深入分析

建立法治化营商环境指标体系，旨在从对营商环境进行评估来推进我国的法治化营商环境建设。评估的结果是评估工作的最终环节，也是评估工作的重要内容。一方面，评价结果代表着营商环境的法治化程度；另一方面，也表现出营商环境指标评价体系的完善程度。通过对评价结果的回溯分析，可以帮助市场主体、国家机关、人民群众提高认识，对存在的问题进行改正，对明显的优势继续保持。同时，找出体系中的漏洞，弥补其中的不足，跟随着经济的不断变化，以及市场活跃度的不断变化，及时调整评价体系中的内容，真正达到评价企业相关营商环境体系的目的。

（六）推进政务公开，强化社会监督

政府工作的效率和决策的科学性与稳定性关乎企业的，企业的运转同时也是营商环境指标评价体系内容中的重要参考因素。通过采用政务公开的方式将政府的信息完全展示在人民群众面前，坚决消除各类隐性障碍和“潜规则”。进一步做到政务公开，就要严格遵守法律的规定，依法、全面地公开，市场主体乃至人民群众申请政府信息公开的，除法律规定的不对外公开的情况，都要及时回复并及时公开。通过这种方式保证企业的高速、平稳运转，保证营商环境指标评价体系能够全面地、系统地构建。

（七）加强涉外法律服务队伍建设

要积极适应市场变化，迅速提升涉外法律服务能力，加强涉外因素在法制化企业营商环境指标评价体系中比重，使评价体系更加的完善具体，更好地适应本地的实际情况，对于此种观点，笔者提出以下建议：第一，注重人才的培养和引进，构建涉外法律人才培养引进制度，纳入人才建设工程，帮助企业进行涉外事务处理。第二，在引进涉外律师的同时，对本地律师进行涉外领域的培养，本地律师往往对该区域的实际情况有更深入的了解，加强对其涉外领域的培养，可以更快帮助本地区将涉外因素纳入评价体系中。第三，加强和境外法律机构的合作，积极与境外机构和律师进行经验交流、相互研讨、共同进步，使评价体系的内容反映出多方面的观点，使其更加客观化。

四、结语

世界银行2020年公布的企业营商环境报告显示，我国营商环境的全球排名已经跃升至第31位，这证明我国优化企业营商环境的具体措施产生了实际效果，企业营商环境评价指标体系初见成效。对于进一步优化营商环境、促进营商环境体系落实，各地区推出自己的法治化营商环境指标体系迫在眉睫，只有建立健全适合本地区的法治化营商环境指标体系，才能更好地规范相关主体的行为，引导市场经营主体的生产经营行为，为经济增长提供稳定的法治环境。