撤销行政许可的法律性质——某老年公寓诉某市民政局撤销行政许可决定书案

☉ 金侠

案情简要

某老年公寓于2010年1月成立，住所地为某市古楼南大街7号，业务范围包括代养护理健康和非健康老人等服务。2011年1月，某市人民政府出让一块国有土地给该老年公寓使用，并于次年7月为其办理了该土地的使用权证，随后该老年公寓搬迁至新址。2015年1月21日，某市民政局向该老年公寓颁发《民办非企业单位登记证书》，有效期限自2015年1月21日至2019年1月21日，登记住所为某市古楼南大街7号。随后，某市民政局发现该养老公寓实际经营地与登记住所地不一致，先后于2015年8月6日、2015年11月11日、2015年12月2日三次向其发出第1号、第48号、第50号《限期整改通知书》，责令其对地址变更问题进行整改。某市民政局经处罚告知程序后，认定该老年公寓未依法申请《养老机构设立许可证书》，不具有申请《民办非企业单位登记证书》的资格；住所变更未重新办理申请设立许可手续，未到登记管理机关办理变更登记。因此认定某老年公寓上述行为违反了《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第十五条的规定，且不符合《养老机构设立许可办法》第十四条规定的办理登记的法定条件。依据行政许可法第六十九条第一款第（四）项及《暂行条例》第二十五条的规定，作出某民许撤决字（2016）2号《撤销民办非企业单位登记证书决定书》（下称“撤销行政许可决定书”），撤销了颁发给某老年公寓的《民办非企业单位登记证书》。某老年公寓不服该决定，向法院提起行政诉讼。

【典型意义】

行政许可法第六十九条规定出现法定情形时，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。本案的典型意义在于当事人因涉及两类违法行为导致登记管理机关撤销了其民办非企业单位证书，但是这两类违法行为所导致的撤销行政许可性质不完全相同，需要结合具体情况判断，从而进一步明晰撤销行为应依据何种法律规范和履行何种法定程序。

首先，关于养老机构准入问题。2013年7月1日施行的《养老机构设立许可办法》（已废止）规定，依法成立的组织或者具有完全民事行为能力的自然人可以向养老机构住所地县级以上人民政府民政部门申请设立养老机构。县、不设区的市、直辖市的区人民政府民政部门实施本行政区域内养老机构的设立许可。养老机构应当取得许可并依法登记。未获得许可和依法登记前，养老机构不得以任何名义收取费用、收住老年人。养老机构变更住所的，应当重新办理申请设立许可手续。2018年12月29日修正后的老年人权益保障法规定，设立公益性养老机构，应当依法办理相应的登记。养老机构登记后即可开展服务活动，并向县级以上人民政府民政部门备案。2020年11月1日施行的《养老机构管理办法》第九、十条规定，设立养老机构应当先行办理相应登记，并在收住老年人后10个工作日以内向相应民政部门办理备案手续。综合上述规定，2018年12月29日之前，设立养老机构、变更养老机构住所，均应获得行政许可，方可进行登记。老年人权益保障法2018年修正后，取消了养老机构许可准入，只需要办理登记手续；2020年11月1日起，养老机构登记后还需及时办理备案手续。本案中，该老年公寓于2015年1月登记为民办非企业单位，当时养老机构设立许可尚未取消，其应在登记前获得养老机构设立许可。因此，该老年公寓并不具备获得《民办非企业单位登记证书》的条件。

其次，关于撤销行政许可行为的性质。《行政许可法》第六十九条第（四）项规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的”，办理民办非企业单位登记属于行政许可行为，理应受到行政许可法的调整。如前所述，该养老公寓未办理养老机构设立许可，某市民政局于2015年1月21日向其颁发《民办非企业单位登记证书》于法无据，应撤销该行政行为。某市民政局发现其作出的行政许可行为不合法时应当依法予以纠正，且该行为不具有惩戒性，因此某市民政局在该种情形下作出的撤销民办非企业单位登记证书的行为是对错误许可行为的纠正，不属于行政处罚。

另一方面，根据《暂行条例》第二十五条第一款第（四）项规定：“民办非企业单位有下列情形之一的，由登记管理机关予以警告，责令改正，可以限期停止活动；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（四）不按照规定办理变更登记的”，民办非企业单位登记事项发生变更，应办理变更登记。如不按照规定办理变更登记，则民政部门可以对其进行警告、责令改正、限期停止活动。如情节严重的，则民政部门应撤销其民办非企业单位的登记。从文义解释来看，上述处置措施均属于对当事人应当办理变更登记而未办理变更登记违法行为的惩戒性措施，因此该种情形下撤销登记行为应属于比警告、限期停止活动惩戒性更强的行政处罚行为。本案中，某市民政部门认定该老年公寓未依法办理住所地变更登记，将其作为撤销登记的事实条件之一，则该撤销登记属于行政处罚，应适用行政处罚法相应规定。但值得注意的是，本案较为特殊，该老年公寓尚未完成登记前的前置许可，现实条件下其登记行为本身不合法，也无法仅仅通过变更地址实现合法化。

最后，行政处罚程序中当事人的陈述申辩活动不能替代听证程序。如前所述，行政处罚法（2009年）第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，某市民政局依据《暂行条例》第二十五条拟对该老年公寓作出撤销登记时并未告知其享有听证的权利，某市民政局称赋予了某老年公寓陈述申辩权，但陈述申辩权与听证权是两种不同的权利，某老年公寓享有的陈述申辩权并不能代替听证权。某市民政局不告知某老年公寓享有听证权，剥夺了某老年公寓申请听证的权利，属于程序违法。

此外，2021年修订的行政处罚法对行政处罚程序规范得更为严格，对于直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的行政处罚，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。

【办案体会】

随着法律规范和执法实践的不断改进，各领域的行政监管方式正在逐渐改变。本案中，该老年公寓设立于2010年，至2016年某市民政局撤销登记证书时，民政部已经颁布了《养老机构设立许可办法》，养老机构登记前需办理准入许可。但是某市民政局在三次下发的整改通知书中均未提及应当办理养老机构设立许可的事项，仅告知应办理地址变更登记，该整改通知书亦不符合法律规定。此外，根据行政许可法第三十二条的规定，行政相对人在办理相关许可事项时，如材料不符合要求，行政机关也应一次性告知如何补正，而非简单退回，以便为基层和群众提供更为便捷的服务。