深入推进殡葬改革 为百姓“身后事”减负——以湖南省岳阳市惠民殡葬政策实践为例

☉ 陈平刚

全面推行惠民殡葬政策，为城乡低收入群众乃至全体社会成员身故后提供遗体接运、存放、火化、骨灰存放等基本殡葬服务，是一项重要的民生工程。本文以湖南省岳阳市惠民殡葬政策实践为例，探索推进殡葬改革、提升殡葬服务的有效途径，努力把群众“身后事”办成“暖心事”。

本质内涵与发展脉络

惠民殡葬体现了殡葬事业发展的重要特征，是一项具有公益属性的社会服务，是一项具有兜底特征的社会保障，是一项具有导向功能的社会福利。其本质上是一项公共福利，通过政府“买单”基本殡葬服务，引导群众形成科学、健康、文明、节俭、环保的治丧理念。

党的十八大以来，习近平总书记对殡葬工作多次作出重要指示批示，为做好新时代殡葬礼俗改革、推进移风易俗指明了方向，为持续推进殡葬改革提供了根本遵循。2012年民政部颁布《关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见》，标志着我国殡葬公共服务实现了从救助性到普惠性的过渡。

近年来，全国各地形成了一批符合实际、各具特色的殡葬改革模式。山东沂水县的“惠民礼葬”改革在全国率先实行殡葬全免费政策，实现了全民惠葬政策、公益性公墓建设安葬、“追思会”丧礼服务“三个全覆盖”；贵阳市的“节地生态”安葬逐步建成一批节地生态安葬设施和生态安葬示范区，累计逾1.4万名逝者骨灰通过花坛葬、草坪葬、壁龛葬等方式安葬；湖南津市市的“以城带乡”样本突破了农村殡改壁垒，推动了传统墓葬向生态墓葬转变。这些成功案例为殡葬事业发展蹚出了新路子，很具启发意义。

岳阳的探索与实践

作为湖南省域副中心城市，岳阳市近年来在实施惠民殡葬政策上进行了很多有益探索，先后出台《关于推进全市殡葬改革工作的指导意见》等政策文件，加速殡葬服务回归公益性进程。

坚持“逝有所安”与“逝有所尊”并重，大力完善殡葬设施。“十三五”期间，在实现县（市、区）城区都建有带火化设施殡仪馆的基础上，完成3个城镇公益性骨灰安放设施建设，推进11个经营性公墓正常运营，建成135个农村公益性公墓。如汨罗市武夷山村投入420余万元建成福寿园公墓，一期免费提供9000个壁葬宫格，600余座土坟全部迁入公墓，成功入选“湖南基层改革探索100例”。

坚持“实行火葬”与“改革土葬”并重，大力推进生态安葬。出台《市中心城区惠民殡葬奖补实施细则》，对实行火葬的城乡低保对象、特困供养人员、贫困重点优抚对象、民政部门认定的特殊困难对象和支出型贫困家庭成员，免除普通殡葬专用车遗体接运、三日内普通冷藏柜遗体存放等费用。2021年全市遗体火化率63%，平均生态安葬率超过50%。

坚持“丧事简办”与“祭扫简约”并重，大力开展移风易俗。持续开展以减轻人民群众丧葬负担为目的的移风易俗，丧事活动“人情”负担下降30%。截至2021年，全市丧事简办5618起。大力推行文明治丧，制定居（村）民文明治丧公约，持续强化清明节和其他重要节日的文明祭扫工作，公墓内采取文明祭扫的群众超过60%。

坚持“行政推动”与“宣传发动”并重，大力深化专项整治。出台《违建墓地专项整治行动实施方案》，重点开展“三沿六区”无坟化治理，共摸排重点地区可视范围内违建墓地13748座，现已基本整治到位，做到了大整治没有大震荡，一举攻破了传统土坟“不可动”的禁锢。

坚持“行业监管”与“执法监督”并重，大力规范殡葬秩序。市、县两级均成立殡葬改革领导小组或建立殡葬改革联席会议制度，全市设有8个专门的殡葬管理执法机构，协同开展殡葬领域突出问题专项整治。对全市殡葬服务价格进行再核定，完善政府定价、政府指导价和市场调节价的价格宏观调控机制，殡葬服务总体价格持续降低。

现实问题与对策建议

惠民殡葬政策的实施，有力推动了殡葬改革，但仍存在思想观念转变困难、配套设施不足、管理体制尚待理顺、法律政策亟须完善等待破解的问题。对此提出如下建议：

进一步加大惠民殡葬力度。一要“扩面”。地方政府要加大资金保障力度，突破行政区划壁垒，在减免对象范围上破除户籍限制，逐步扩大享受救助性殡葬公共服务的群体覆盖面。二要“增项”。在现有基本殡葬服务的基础上，逐步将普通告别厅的哀乐服务、能够循环使用的花圈和鲜花的无偿租用及海葬、深埋等节地生态葬方式列入基本殡葬服务，减轻群众丧葬负担。三要“提标”。鼓励各地出台推行火化、集中文明治丧、节地生态安葬等促进殡葬改革的奖励措施，提高惠民殡葬标准。同时对履行基本殡葬服务职能的殡葬服务机构，落实政府投入和税费减免配套优惠政策，确保持续稳定提供基本殡葬服务。

进一步健全殡葬基础设施。围绕一县一殡仪馆（带火化功能）、一县一城市公益性公墓（骨灰楼）、一乡（镇）一农村公益性公墓目标，打造以农村公益性公墓为基础、以城市公益性公墓（骨灰安放设施）为主体、以经营性公墓为补充的安葬服务格局。充分利用镇（街道）、村（社区）闲置设施或场地改造建设一批集中治丧场所，进一步规范社区集中治丧活动。适当降低经营性公墓收益的相关税率，使个性化安葬服务收费保持在群众可承受的合理区间。强化日常监管，对存在不规范行为、公众满意度差的经营性公墓，建立违约赔偿和退出机制，实现政府、市场、社会的优势互补。

进一步完善殡葬公共服务。制定和完善殡葬设施数量、布局规划，重点完善设施空白地区规划，调整优化基础薄弱或服务饱和地区殡葬资源结构，确保殡葬设施种类、数量、规模与群众殡葬服务需求相匹配。鼓励引导社会力量有序参与，创新殡葬服务与“互联网+”融合发展新模式，推动殡葬服务供给主体和供给方式多元化，为群众提供更加方便快捷透明的殡葬服务。

进一步稳妥推进殡葬改革。统筹推进火葬土葬改革。明确火葬区与土葬改革区的划分标准，明确具体范围和调整周期。实行火葬的地区要坚持遗体火化与骨灰处理两手抓，着力巩固提升火化率，大力推进节地生态安葬；土葬改革区要引导群众实行集中安葬，倡导遗体深埋、不留坟头或以树代碑，严禁建造豪华墓、宗族墓地。大力推行节地生态安葬。加大城乡公益性节地生态安葬设施建设，因地制宜提供树葬、撒散、骨灰存放等节地生态安葬方式。对经营性公墓，提高节地生态安葬比例。积极推进殡葬移风易俗。深化丧葬习俗改革，把殡葬移风易俗纳入文明村镇和美丽乡村建设之中。开展老墓生态化改造，在“三沿六区”逐步实现见山见水不见坟、见林见绿不见墓。发挥村（居）委会、红白理事会等基层组织作用，引导树立厚养薄葬、节地生态、文明节俭殡葬新风尚。

进一步强化行业执法监管。强化制度供给，加强有关殡葬执法改革的法律规范建设，加强对经营性殡葬服务机构的管理。强化部门联动。加强行政执法部门之间的协同和殡葬管理部门与第三方部门间的协同，解决职责不清等问题。推动重心下移。探索逐步将违法从事殡葬经营服务、乱埋乱葬等现象的发现和初步证据收集等相关执法事务性工作委托给街镇，实现权责统一与事权匹配，缩短执法半径，提高管理效率。