新设路径下我国跨地区环保机构的设置研究

王超锋

（江苏海洋大学文法学院，江苏 连云港 222005）

2015年11月3日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，明确提出“探索建立跨地区环保机构”的要求。2017年5月23日，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议则审议通过了《跨地区环保机构试点方案》，决定“在我国京津冀及周边地区开展跨地区环保机构试点”，从而将跨地区环保机构的设置提上了日程。为了保障跨地区环保机构设置工作的顺利实施，需要对跨地区环保机构的设置问题展开研究。对于跨地区环保机构的设置，本文认为有两种路径可选：其一，在不改变原有环境监督管理体制的基础上通过增设跨地区环保机构的路径来实现，本文将其称为新设路径；其二，通过对原有环保机构的整合重组来实现跨地区环保机构的设置目的，本文将其称为重组路径。其中，重组路径意味着要将我国传统的环境管理体制推倒重来，不仅实施成本较高，也不利于协调环保机构和地方政府之间的关系。相较而言，新设路径则可以在实现跨地区环境治理目标的同时不对我国传统环境管理体制造成冲击。在此背景下，本文拟以新设路径作为我国设置跨地区环保机构的首选路径，并对新设路径下跨地区环保机构的定位、跨地区环保机构与原有环境保护机构之间的关系处理、跨地区环保机构的体系建构三个问题展开探讨。

1 新设路径下我国跨地区环保机构的定位

跨地区环保机构是一个具有法定职权的政府组成部门，还是仅仅由地方政府组建的一个协调机构？这个问题我国政府和学界尚未有明确答案，而这也阻碍了跨地区环保机构的设置进程。鉴于此，在设置跨地区环保机构之前，需要对跨地区环保机构的地位予以明确界定。当前，以我国现有的政策法规为基础，我国学界对跨地区环保机构的定位进行了解读。其中，环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光认为，“跨地区环保机构，又称区域环保机构，是指在现有中央环保机构与各省级环保机构之间，再增加一层跨越各省级行政单元的环保机构”[1]。据此，我国学者已将跨地区环保机构明确界定为我国政府的有机组成部分，反映出我国学界也支持将跨地区环保机构实体化的倾向。以此为背景，本文认为，新设路径下的跨地区环保机构如同我国按行政区划设置的环保机构一样，其也是享有环境管理职权的政府组成部门，而非像联席会议或协调小组那样只是一个松散的协调组织。只不过与传统的环境保护机构相比，跨地区环保机构是以环境区域作为管辖区域，而其管辖业务也以跨区域的水污染、大气污染以及固体废物的跨界转移等跨行政区域的环境事务为主。

对于跨地区环保机构的设立层级，我国学者主张在中央环保机构与各省级环保机构之间建立跨越各省级行政单元的环保机构，抑或在省级环保机构与各市级环保机构之间建立的跨越各市级行政单元的环保机构，本文对此予以赞同[2]。不过，为了保障上述机构在履行环境监管职能时做到相互配合、协调统一，还应对不同层级跨地区环保机构的职能进行明确分工。其中，为了保障跨地区环保机构在区域环境治理中的作用，应赋予跨市级行政单元的环保机构以具体的跨区域环境事项的监管权，从而使其在跨区域的视野下担负起实施我国环境法规的职责。对于学者所主张设立的跨越各省级行政单元的环保机构，本文则倾向于将其定位为区域环境治理的组织协调主体，其主要担负着组织协调以及引导所辖地区的区域环境治理活动，但并不宜直接享有相应的环境监管职权。之所以如此考虑，是因为即便将具体的环境监管权限赋予跨省级地区的环保机构，但囿于上述机构的数量有限，其难以承担繁重的监管任务。此外，跨地区环保机构的行政位阶越高，其从基层获取监管信息的成本也就越大，从而难以保障区域环境监管活动的有效实施。

2 新设路径下我国跨地区环保机构与原有环保机构之间的关系

新设路径下所建立的跨地区环保机构与原有的环境保护机构之间是一种并存关系，二者在环境监管和执法领域中分工协作，共同完成环境监管任务和环境执法职责。为了保障二者的协调统一，需要对二者的关系作出适当处理，而这首先有赖于对跨地区环保机构和传统环保机构所各自承担的职责进行明晰。考虑到我国原有环保机构主要按照行政辖区来履行其环境监管职责，而新设的跨地区环保机构则按环境区域履行其监管职能，因而前者主要负责行政辖区内的环境事务，后者则主要负责跨行政区域的环境事宜，二者各司其职并相互配合，共同组成我国的环境监管体制。

此外，为了促进跨地区环保机构与原有环保机构的合理分界，在明确跨地区环保机构以及传统环保机构的职责之外，还应对二者的隶属关系作出新的安排。具体来说，在设置跨地区环保机构时，可以借鉴美国法院系统的设置体系，将我国传统的省级以下环保机构作为地方政府所属的环保机构，上述机构像美国的州法院系统那样，依然归属地方政府管理，并按照各自所属政府管辖的行政区划履行监管职责；与此相应，我国跨地区环保机构则像美国联邦法院的设置一样，其作为环保部的直属机构，实行中央垂直管理，在设置区域上也不受行政辖区的限制，主要依照环境区域进行安排[3]。

值得一提的是，依照中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年9月印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，当前我国正在开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革的探索，这一改革有助于消解地方政府对环境监测监察执法的不当干预，对破除行政区划给一体性环境监测监察执法带来的阻隔也有一定的效果。不过，这一改革路径依然没有突破按行政区划设置环保监测监察执法机构的传统模式，而若将这一改革路径置于建立跨地区环保机构的大框架之下，则有助于消除其受行政区划限制的弊端。这是因为，跨地区环保机构是按照环境区域设置的，因而更能有效突破行政区划对环境监管的限制，无疑是对传统环境执法体制的有益和必要补充。由此可见，若能将省以下环保机构监测监察执法垂管改革与跨地区环保机构的设置有机结合，必能促进我国环境监督管理体制的优化，提升我国环境监管执法的效能。

3 新设路径下我国跨地区环保机构的层级安排

如上文所述，为了保障跨地区环保机构在自身独立的前提下实现与原有环保机构的有机统一、和谐共处，我国应参照美国联邦法院系统对跨地区环保机构进行设置。考虑到美国联邦法院系统包括联邦高等法院、联邦上诉法院以及联邦地区法院三个层级，我国跨地区环保机构的设置也可以按照三级体系进行。其中，第一层级的跨地区环保机构即为我国环保部这一中央环境保护行政主管部门，其主要在跨区域环境污染执法环节中起到决策作用，负责监管和指导下级跨地区环保机构的运行，并为下级跨地区环保机构的履责提供相应的顶层设计和具体的政策法规支持。此外，跨省级行政区域的环保机构以及跨市级行政区域的环保机构则分别为我国跨地区环保机构的第二和第三层级，下文对此予以具体论述。

第二层级的跨地区环保机构是指按照跨省级区域的环境大区所设置的跨越各省级单元的环保机构。比如，我国中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过的《跨地区环保机构试点方案》所拟定的京津冀地区环保机构就是一个跨省级单元的环保机构。需要指出的是，在建立我国第二层级的跨地区环保机构时，我国可将现有的环保督查中心上升为拥有实际环境监督管理职权的主体，以便形成华北、华东、华南、西北、西南、东北六个大区的跨地区环境保护机构。2017年，原环保部宣布环保部华北、华东、华南、西北、西南、东北环境保护督查中心由事业单位转为环境保护部派出行政机构，并分别更名为环境保护部华北、华东、华南、西北、西南、东北督察局[4]。原环保部环境保护督查中心的这一实体化倾向与我国《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中的“探索建立跨地区环保机构”的要求不谋而合，也印证了将其设立为跨省级区域环保机构的可能性。

第三层级的跨地区环保机构则是跨市级区域的环保机构，其作为我国跨地区环保机构体系中的最低层级，既是我国基层的跨地区环保机构，也是跨行政区域环境事项的主要执法主体，在跨行政区域范围内承担实施我国环境法规的职能。需要指出的是，跨市级区域的环保机构并不必然在省域管辖范围内设置，与此相反，为了凸显跨地区环保机构打破行政区划的宗旨，跨市级区域的选择最好立足于跨省际效果，将相邻省份所属的市级管辖区域作为跨市级区域环保机构的设立区域，以便使其在实质上承担起协调跨省环境事务的职能，从而将生态环境部从跨省环境纠纷的繁琐事务中解脱出来，有助于提升我国环境监督管理体制的整体效能。