浙江省深化环境影响评价审批制度改革的探讨

2022-12-22吕梅乐潘霞

环境与发展 2022年4期

吕梅乐，潘霞

（1.丽水市生态环境局，浙江丽水 323000；2.温州市生态环境局洞头分局，浙江温州 325000）

环境影响评价(EIA)制度是当下国家强制性执行的制度之一，其目的在于促进经济和环境的和谐发展。近年来，浙江省以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，践行“绿水青山就是金山银山”理念，生态环境保护持续走在全国前列，环境管理工作成效显著。深化环评审批制度改革，在打赢污染防治攻坚战、服务疫情防控阻击战、推进生态环境治理现代化的背景下，显得尤为重要。本文梳理了浙江省环评审批制度改革及特色重点工作的进展成效，分析了目前面临的问题和挑战，并提出了相应的建议，为改革的深化发展提供参考意义。

1 浙江省环评审批制度改革进展

浙江省工业企业众多，环评审批体量较大，2019年和2020年全省环评报告书（表）审批数为1.7 万和1.6 万余个，登记表备案数约5.1 万和4.6 万个。“十三五”以来，浙江省坚决贯彻“最多跑一次”“放管服”等改革精神，大力推进环评审批制度改革，在环评审批、监管等方面取得了一系列成果和进展。

1.1 简化环评审批

制定项目豁免名录。自2012年，浙江省环保厅陆续发布了五批不纳入建设项目环境影响评价审批的目录，共涉及包含民宿、乡村道路、餐饮等171类小行业，名录内建设项目环评审批或备案予以“豁免”。

实施“区域环评+环境标准”改革。《浙江省人民政府办公厅关于全面推行“区域环评＋环境标准”改革的指导意见》（浙政办发〔2017〕57号）明确提出[1]，在省级及以上开发区和特色小镇范围内开展区域规划环评，明确6 张规划环评结论清单，对符合环境标准要求的项目采取承诺备案、精简环评内容。据统计，到2020年底，全省共258个区域实施了改革，其中开发区143 个，近1.1 万个项目享受到了改革红利，改革区域内项目环评数占总环评数的28%，需要审批的项目占总项目数的比例约为35%，另65%实行承诺备案。以浙江上虞区为例，改革区域内项目环评编制费用平均降低1.75 万元/每个左右，审批时间由原先平均编制时间2 个月缩短到15 天左右，切实减轻企业负担[2]。

探索环评新审批模式。新冠肺炎疫情以来，为服务中小企业发展，全省实施环评告知承诺制审批，制定正面清单，简化审批流程，2020年全省承诺审批项目环评数占总环评审批数的23%。金华义乌市创新开展小微园企业“1+X”环评审批模式。实施小微园区环评一次办理，分级动态管控，工艺相同的入园企业不再要求单独环评审批，为入园企业减少环评文本编制、竣工验收监测等费用3～5 万元/家。

1.2 加强环评监管

强化环评机构监管和环评质量复核工作。为营造良好诚信自律的环评中介市场，近年来，浙江省陆续出台了多个环评机构信用考核管理制度文件，2020年全省共实施编制单位和人员失信记分30 余次。各级生态环境部门加强财政预算，全力开展环评报告质量抽查（复核）工作，并对重点行业、重点流域及告知承诺制审批、环评承诺备案项目加大抽查比例。

实施“三线一单”强化宏观管控。浙江省是全国第一个各级各地“三线一单”均发布的省份。湖州市作为试点市，在“三线一单”“调控”下，其资源开发、产业布局、项目选址等更趋合理规范，实现高质量绿色发展。各市县均突出差异化管控要求，针对性地制定生态环境准入清单，为地方项目准入提供更精准明晰的依据。“三线一单”应用可帮助提高规划环评和项目环评审批的科学性，加强源头把关和预防[3]，为环评审批下放地方“接得住”提供参考决策。

加强数字化智慧环保工作。在国家环评智慧监管平台的大背景下，浙江省开发建设了建设项目环保审批系统、排污权总量监管系统等平台，形成以审批、服务、监管为主要内容的网络体系。建设项目环保审批系统能实现省、市、县环评审批信息联网，以及污染物排放量、投资额等项目基本信息内容的提取和统计汇总，从而完善环评基础数据库，通过大数据、互联网+等技术手段，实施智能化、精准化、全流程的环评事中事后监管[4]；排污权总量监管系统则能实现“项目环评审批、排污权有偿交易、排污许可证管理”三个重点环节在省、市、县三级生态环境系统内部的流转，避免制度执行过程中的缺位和越位问题。

1.3 提升环评服务

推进环评“最多跑一次”改革工作。根据“互联网+政务服务”主要指标要求，通过减少和取消不必要的审批环节、容缺受理等方式优化审批流程，缩短办事时间，简化办事材料，并统一使用电子签章进行审批工作，实现企业办事跑零次。同时建立“领跑者”制度，浙江省生态环境厅定期对各设区市生态环境局从建设单位委托编制环评至出具环评批文所需总时长、技术评估机构评估时间进行考核，从而提高服务效能。

实施环评审批代办服务。环评审批涉及各部门、处室间内部的事项，均由审批职能部门负责联系并落实，切实承担代办职责，主动服务企业，不得让企业上门分多头多次汇报，及时协调处理解决审批中遇到的困难和问题。全省各地均创新代办服务机制，延伸服务触角，提升服务内涵。

搭建平台提高咨询服务工作。全省建立“企业环保咨询日”制度，持续推进深化“三服务”活动，为企业、生态环境技术服务中介机构提供点对点、面对面的专业咨询服务，帮助企业和中介机构答疑解惑，解决实际困难。为有效解决企业反映环评中介收费贵、服务差问题，宁波市生态环境局奉化分局积极搭建“环评集市”，创建生态环境部门减力、中介得利、企业受惠的三赢局面。

2 存在的问题

2.1 制度体系建设不够完善

环评等各项制度体系建设有待加强。对于地方政府实行简化环评内容的改革举措，如“区域环评+环境标准”改革、简化公众参与存在一定的法律风险，亟须上位法律法规的支撑来确保改革有序进行。改革的工作难点在于要突破原先的条条框框，制度体系不完善带来的无法可依将在一定程度上打击了环评改革的积极性，继而影响改革成效。此外，“三线一单”、规划环评、项目环评、排污许可、执法监管等制度尚未很好衔接，未能形成制度合力，影响了整体效能的发挥。

2.2 改革成效评估工作有待加强

环评审批制度改革作为推进生态环境领域简政放权的重要抓手，取得了实质性进展。浙江省在环评放管服工作上也是集中发力，助推绿色发展，但缺乏对部分重点工作如“区域环评+环境标准”改革成效的具体评估。为推动环评改革向纵向发展，有必要开展改革“回头看”，实施第三方评估工作，从评估中发现问题解决问题，从而实现量到质的转变。

2.3 环评服务质量有待提高

从服务能力上看，审批人员少、业务水平不高、审批力量薄弱的状况尚未得到根本性改变；从服务形式上看，在“最多跑一次”对标大赶超的形势下，部分地方为应对考核，片面追求改革成效，如将承诺时间压缩的很短甚至是即办，可能导致建设项目尤其是重污染高风险等项目环评质量差、审批把关不严而准入的情况。

2.4 各方职责和管理工作有待强化

建设单位、环评机构、审批机关、第三方技术评估和专家均是环评审批过程中不可或缺的参与方。现今的法律法规、规章制度均明确了建设单位的主体责任，环评机构的直接责任和审批机构的监管责任，但对评估单位和专家技术审查责任等尚未明确，也未建立完善的考核管理机制，影响环评制度的有效性。

3 建议

3.1 完善制度体系建设

加快完善相关法律法规，破除环评改革的体制机制障碍，尽早使环评改革有法可依有理可循，营造良好的营商环境。建立健全以环评制度为主体的源头预防体系。要在为环评减负增效、提升内涵上下功夫，推动工作重心转变。

3.2 加强改革成效评估

在“放管服”改革的趋势下，不断完善事中事后监管、健全监管体系、开展改革成效评估对稳定和深化改革成果十分重要。做好重点改革的深化文章，对“区域环评+环境标准”等改革开展第三方评估，根据评估结论进一步研究拓展改革举措，加大改革红利。探索继续改革空间，总结可复制可推广经验，提高简政放权改革效率。

3.3 提高环评审批服务

“放管服”改革的目的不是要放松准入要求，而是要集中有限的审批力量用于重污染高环境风险项目的准入把关。对于一些生态环境影响或邻避效应明显、社会反映较强烈的项目，不能一味追求审批速度，而是要兼顾审批时效和质量。因此要考虑合理设定重大项目的环评审批承诺时限。另外，加强对基层审批人员的业务培训，提升环评服务意识和能力。