让执法有力度又有温度国家市场监管总局规范行政处罚裁量权

《法人》特约撰稿 万静

近日，国家市场监督管理总局（下称“市场监管总局”）印发修订后的《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（下称“指导意见”），进一步规范行政处罚裁量权，做到严格规范公正文明执法。

2021年7月15日，新修订的行政处罚法正式实施，对不予行政处罚、从轻减轻行政处罚、从重行政处罚等内容作出新的规定。2022年7月29日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，对行政处罚裁量权基准制定和管理工作提出新的要求。为贯彻落实新修订的行政处罚法和前述国务院意见，更好地保护市场主体和人民群众合法权益，切实维护公平竞争的市场秩序，保障法律、法规、规章的正确实施，市场监管总局对2019年12月24日发布的旧版指导意见进行了修订。

避免“过罚不当” 增加公平公正原则

指导意见针对个案中适用行政处罚裁量权基准可能出现明显不当、显失公平等情形，增加经过一定程序可以调整适用的规定，最大程度保护市场主体和人民群众利益。

对于市场经济行为的各类行政处罚当中，最为社会各界诟病的就是“过罚不当”“类案不同罚”等涉及公平公正的问题。为此，指导意见在“市场监管部门行使行政处罚裁量权坚持的原则”当中，增加了“公平公正原则”，防止出现处罚畸轻畸重、类案不同罚等现象，稳定市场预期。

对外经贸大学副校长王敬波认为，该条要求市场监管部门对违法事实、性质、情节、社会危害程度等基本相同的违法行为实施行政处罚时，适用的法律依据、处罚种类和幅度基本一致，要求行政主体及工作人员处罚公道，不徇私情，不因行政相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而分别对待歧视执法。处罚公正原则是处罚法定原则的延伸，要求执法人员在进行行政处罚时要注意“过罚相当”，即当事人应承担的法律责任要与其违法行为相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚。此外，还要特别注意对“过”的准确把握，“过”不仅是违法行为人造成的可见损失，还是违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等的综合考量。

灵活调整基准保障处罚裁量规范化

行政处罚裁量权基准是行政机关实施行政处罚的具体尺度和标准。对于市场监管的行政处罚应该秉持公平公正原则，指导意见用行之有效的制度和措施来保障。市场监管总局在指导意见中，首次设立灵活的行政处罚裁量权基准机制，即针对个案中适用行政处罚裁量权基准可能出现明显不当、显失公平等情形，增加经过一定程序可以调整适用的规定，最大程度保护市场主体和人民群众利益。

市场监管总局有关负责人介绍，指导意见聚焦当前行政处罚裁量权基准制定和管理工作中存在的实际问题，提出具体要求。

首先，规定了制定主体的职责权限。明确了省级和设区的市级市场监管部门可以结合地区实际制定行政处罚裁量权基准。将裁量权基准的制定主体由省级局扩大到地市级局。县级市场监管部门可以在法定范围内，对上级市场监管部门制定的行政处罚裁量权基准适用的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以合理细化量化。

其次，要求原则上不重复制定行政处罚裁量权基准。指导意见规定，对同一行政处罚事项，上级市场监管部门已经制定行政处罚裁量权基准的，下级市场监管部门原则上应当直接适用；如下级市场监管部门不能直接适用，可以结合地区经济社会发展状况，在法律、法规、规章规定的行政处罚裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级市场监管部门划定的阶次或者幅度。

最后，强化日常监督管理。指导意见规定各级市场监管部门要依照《市场监督管理执法监督暂行规定》，加强对行政处罚裁量权基准制度执行情况的监督检查，同时要建立行政处罚裁量权基准动态调整机制，根据法律、法规、规章的修改以及客观情况的变化，及时进行调整。通过上述规定，推动实现行政处罚裁量标准制度化、行为规范化、管理科学化。

此外，指导意见还强调市场监管部门实施行政处罚应当以法律、法规、规章为依据的同时，明确有行政处罚裁量权基准的，要在行政执法决定书中对行政处罚裁量权基准的适用情况予以明确。

防止裁量滥用明确“首违不罚”

今年8月，国务院第九次大督查第十六督查组在陕西发现，当地市场监管部门针对小微市场主体的一些行政处罚存在“过罚不当”“类案不同罚”等问题，影响了小微市场主体的正常经营。

个体户罗某和妻子贺某在陕西省榆林市榆阳区经营一家蔬菜粮油店。2021年10月，罗某在某农贸市场从一农户手中购进7斤芹菜，其中两斤被榆阳区市场监管局提取检验，剩余5斤以每斤4元的价格售出，共收入20元，纯利润不足10元。约一个月后，夫妇两人接到市场监管部门反馈，称该批芹菜有一项指标超标。因售出的芹菜已无法追回，且该对夫妇无法提供供货方许可证明及票据，不能如实说明进货来源，未履行查验义务，榆阳区市场监管局决定对其处以罚款6.6万元。

此案被媒体曝光后引起社会各界争议。业内专家认为，榆林芹菜案背后的实际问题是如何规范使用行政处罚裁量权的问题，也是如何让立法、执法既有力度又有温度的深层法律问题。新修订的行政处罚法规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。

市场监管总局有关负责人向记者介绍，为全面落实新修订的行政处罚法，此次指导意见修订重点是，对旧版指导意见中与修订后的行政处罚法规定不一致、不衔接、不配套的内容作出修改。具体包括：首先按照过罚相当、宽严相济的原则，对行政处罚的裁量情形作出修订。增加了依法应当不予处罚、应当从轻或者减轻处罚、可以从轻或者减轻处罚的情形，减少了可以从重处罚的情形，同时对其中多项情形作出修正，从制度层面推动行政处罚裁量适当，确保处罚裁量基准于法有据。其次，增加了依法可以不予处罚的情形，增加“首违不罚”的规定，同时将有证据足以证明没有主观过错列为不予处罚情形，体现宽严相济。最后，增加应当从重处罚的情形，对于法律、法规、规章规定应当从重处罚的，依法从重处罚。

更为重要的是，指导意见明确需要在法定处罚种类或者幅度以下减轻行政处罚的，在明确具体情节、适用条件和处罚标准前，应当严格进行评估，避免裁量权滥用。

国家行政学院教授杨伟东分析认为，行政处罚法修订后新增了“首违不罚”的免罚制度规定，是行政处罚法秉承“以人为本”理念，对于行政处罚的执法适用、保护行政相对人的权益都具有重大而深远的影响。目前，我国已有地方市场监管部门在行政执法中适用“首违不罚”规则。如四川省市场监管局披露，自去年年底制定相关试行规则以来，省内实施“首违不罚”的案件数达上千件。安徽省宣城市泾县市场监管局也在处理“化妆品广告宣传语”涉嫌夸大、宣传医疗功能等案件中，因商家违法情节轻微，也未造成危害后果等理由，也适用了“首违不罚”规则。

据悉，为推动各级市场监管部门做好行政处罚裁量权基准制定和管理工作，持续规范行政处罚裁量权，市场监管总局下一步将着力做好合理罚款事项的清理工作，推动修订或废止一批行政法规和规章，同时研究制定《国家市场监督管理总局法治建设评价办法》，将行政裁量权基准制定和管理工作纳入法治市场监管建设考评指标体系，明确任务，落实责任。