我国行政听证制度的现状及其完善路径

2020-07-14李璐琳刘天

法制与社会 2020年18期

李璐琳　刘天

关键词行政听证制度行政程序行政相对人行政处罚法

作者简介：李璐琳、刘天，河北大学法学院宪法学与行政法学专业，硕士研究生。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.252

1996年的《行政處罚法》使我国的听证制度初步确立，实现了从无到有。在今年10月份，《行政处罚法修正草案》中，在行政程序方面作了一定的修改，引起了社会各界的关注。但是我国的行政听证制度相对于域外国家来说还不成熟，这是由于历史的长期积淀造成的，现实因素的复杂性也使得实行效果不尽人意。

一、行政听证制度的概述

（一）行政听证的概念

就“听证“一词而言，是舶来品。听证制度与英国的自然公正原则有着千丝万缕的联系，包含两方面的内容：一方面是要听取对方的意见，也就是陈述和申辩;另一方面是，案件的审判必须经过正当的程序，自己不能既是案件的经历者，又是案件的审判者，这样是对公民权利的不尊重。任何人都不能做自己案件的法官。自然公正原则一开始适用于司法审判案件，是司法听证。司法听证也就是，在司法案件中，裁判任何个人或者机构的行为，应该多方面听取陈述，而不能只听取一方的陈述和说明。为了保证案件裁判的公正性，不能在未充分听取各方意见的前提下而轻易做出判决，实行惩罚。在二十世纪末，行政权力的扩张使得相对人的权利越来越多地受到了行政机关的限制，听证正式运用于行政方面，用来约束行政机关的活动。

在美国，听证泛指听取当事人意见;日本对于行政听证的定义侧重于程序方面，当行政机关作出的决定影响相对人的利益时，相对人有权提出申述，对事实和法律问题提出意见。①各国关于听证的规定各有不同，但其本质都是“听取当时人的意见”。特别是在做出对当事人不利的决定的时候，应当按照法定程序听取当事人的意见，保证当事人陈述的机会和身边的权利，维护自身利益。在我国，听证也有广义和狭义之分。广义的方式是指行政机关在做出决定之前，通过各种方式听取意见，不仅局限于举行听证。那么，在听证会上双方对质，听取相对人的陈述，就是狭义上的听证。目前我国适用狭义的听证方式。简言之，我们可以这样概括行政听证：行政听证是指在行政机关作出行政决定之前，告知相对人有申请听证的权利，行政相对人提供证据，对意见进行陈述。行政机关对意见进行讨论，对证据进行核实之后，重新做出决定，这一套步骤所构成的程序就是听证制度。

（二）行政听证制度的价值功能

行政听证的其本质是为了保障相对人的权利。权力需要制约，近年来听证会开展次数的增加也表明这一制度能够更好地制约行政机关的行政权力，从而体现内在的价值取向。

1.保障行政决定的合法、公正

行政听证具有公开性，这种公开性使的公民对行政机关进行了监督，而公民的监督又属于外部监督，所以听证制度也是一种外部的监督。行政机关与行政相对人为证明案件的事实提出证据，对适用哪部法律进行辩论。这种设置借鉴了诉讼庭审中的审理模式，使得行政相对人与行政机关处于同一地位，相对人不再因畏于行政机关的权威而不敢表达自己的主张。这样一来，各方都提出了证明案件实施的证据，经过公示和质证，使得案件更加清晰明朗。听证制度证明了行政程序存在的意义，不再是虚置的，推动行政机关认真考虑相对人提出的意见，做出更正确的行政行为。

2.提高行政行为的可接受程度

只有行政行为更易被相对人所接受，才能更快地执行，行政效率也就会得到保证。行政听证能够让行政相对人充分表达自己的意见，这是一次陈述和申辩的机会，也充分保障了其参与权，整个行政过程得以公开。在这一制度下，行政相对人的地位得以提高，有了一定的自主权，改变了原有命令与服从的管理模式。即使行政相对人最终没有改变行政决策，但是在一定程度上增加了行政决定做出的透明性和公开性。相对人参与了行政决定过程，能够进一步了解新政权行使的依据、方式，也能比较全面地了解新政决定做出的步骤，也有力地保障了相对人的辩护权。在行政听证制度中，为了保证行政行为的公正性和合理性，行政机关不能没有依据地做出行政行为，也不能“一刀切”，必须有做出决定地理由和依据，并进行说明，对于行政行为地偏差和进行纠正。让行政相对人进行了解，也使得行政相对人对于自己不利的决策，也更容易接受，从而减少或者避免了行政纠纷，提高行政决策的效率。

3.保障相对人合法权益

听政制度的出发点就是尊重并保护当事人的合法利益，其中对相对人的保护是一种事前保护，在行政决定作出之前进行的保护能防患于未然。②换言之，当行政决定引起争议的时候，相对人能够通过听证制度与行政机关进行沟通，不至于“诉之无门”。听证制度能够起到连接作用，使得处于不利一方的行政相对人有为自己的权利进行申辩和陈述的权利，反驳对自己不利的观点。无论最后是否能够改变行政决定，都在一定程度上为维护自身的合法权益做出了努力，这也是民主政治的一大进步。

二、我国听证制度的现状及存在的问题

（一）行政听证制度的立法现状

我国对于听证制度的重视在立法中体现了出来，在宪法和法律中有相关的规定。其中《宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业、管理社会事务”。这表明人民国家权力是受到监督的，宪法规定了人民参与管理国家事务的基本原则，充分体现了宪法精神，在宪法和行政法的发展过程中也注入了活力。此外，行政听证制度在法律层面的制定主要体现在：

1.中华人民共和国处罚法的规定

1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《行政处罚法》，我国听证制度得以确立。在此之前，我国从未以立法的形式确立行政听政制度，这是第一次，具有里程碑的作用。其中第42条规定的适用范围较狭小，关于听证笔录的法律地位和效力也没有界定，其内容还需进一步完善。2019年在《行政处罚法修正草案》的征求意见稿中，增加了“没收财物”“限制生产经营活动”“限制或者禁止从事相关职业活动”的情形。同时对听证的组织程序进行修改，明确要求行政机关做出决定以行政笔录为据。虽然《行政处罚法修正草案》尚未通过，但这实属听证制度的一大进步，着重表明了立法机关对于听证制度的重视程度。

2.《中华人民共和国价格法》的相关规定

《价格法》第23条规定：制定关系群众切身利益的政府经营的商品价格的政府指导价、政府定价时，应当建立听证会制度。由此可以明确，政府不再自主定价，必须经事先质证，征求意见商议定价，受到了听证制度的制约。在政府进行定价时，如果被列入了行政听证的范围，必须经过事先听证，是政府定价的前置程序。听证范围得以扩大。如果参加听证的人员反对经营者和部门申请调价，或者申请调价的理由不充分，那么就不能实施此项调价，所以价格听证制度是一种强制性的制度。

3.《中华人民共和国立法法》的规定

《立法法》第5条规定：立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。第34条也表明，听取相对人意见的形式是多种多样的，座谈会和听证会也是听取意见的重要方式，不要仅局限于听证会。这是在立法上将听证制度确立下来，对于我国行政制度来说也是一大飞跃，是新领域的拓展。但是《立法法》对于听证的规定不详细，没有明确听证制度的严格性，只笼统地说它是一种听取意见的方式，法律地位较低。

4.《中华人民共和国行政许可法》的规定

《行政许可法》第45条规定：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要体征的其他涉及公共利益的重大许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。同时也规定了行政政机关做出决定的依据，就是行政笔录，也就是将“案卷排他性原则”确立了下来。由此可以看出，这些规定扩大了我国听证的范围，听证程序得到完善。

（二）我国行政听证制度存在的问题

一直以来，我国“重实体轻程序”。这种错误观念使得听证制度在具体规定上不够细致，再加上听证制度在我国起步也较晚，行政听证制度在我国起步较晚，在实施上也不规范，在保证相对人合法权益和利益的过程中还存在一些问题。

1.听证适用范围的规定过于狭窄

目前来说，我国听证的范围相对于世界其他国家来说相对较狭隘，除了行政许可和行政处罚领域之外，听证程序也仅仅适用于价格调整和公共决策领域。在行政执法领域，还有其它行政行为广泛影响了相对人的权利和义务，如行政强制措施、行政收费、行政征收和行政裁决等。③但听证范围在都没有把这些领域囊括进来。政府管理范围的广泛性与听证范围的狭窄性形成了鲜明对比。随着经济的发展，人民群众的现实需求与以往不同，涉及到的领域也越来越广泛，所以应当保证对相对人合法权益救济的多样性，拓展多种渠道，充分且公正地保障相对人地合法权益。听证制度仅仅局限于为作出行政决定而设立，在这个过程中发现法律适用存在的问题，以及拓展行政执法的技术也是对听证制度功能的充分挖掘，要想尽一切办法利用行政资源，提高办事效率。

《行政处罚法》只涉及到责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等。也不包括其它的行政处罚类型。有许多学者对“等”字的理解认识也不同，导致无法明确地理解“等”字地含义。作为限制人身自由这一涉及人身权最严厉的行政处罚也没有相关规定，这是令人费解的一件事。

2.听证主持人的资格规定不明

在听证制度中，调查人员必须和主持人的职责进行分离，也就是听证主持人员不能是本案的调查人员，这一原则在《行政处罚法中》进行了明确的规定。体现行政程序的不偏不倚，使行政人员更清正廉洁，杜绝腐败行为。但是在该条款中存在漏洞，除规定过于简单之外，也未能清晰界定听证主持人的资格。虽然规定听证主持人不是本案的调查人员，但是也是该案同一机关的工作人员，最先接触案件，难免会先入为主，与调查人员也有着相关的联系，要求其不偏不倚地主持听证会有一定的难度，难以做到公平和中立。如果不能做到听证主持人与案件的完全分离，难以保证主持人在听证中的中立性和公开性，當事人的合法权益也受到了威胁。其它法律中也缺少对于专职主持人、听证支持人的任免等事项的规定，只在相关法律中规定了主持人的担任资格。

3.听证笔录的效力不明确

在听证过程中，将双方的陈述和辩论以文字的形式记录下来，所持的证据类型和数量，也记录到案卷中，就形成了听证笔录。行政许可案件中，将听证笔录的效力确定了下来，听证机关要依据听证笔录作出是否许可的决定，可见其重要性。听证笔录作为行政机关作出决定的依据，同时完整保存，为日后的行政活动提供借鉴。但在行政处罚案件中只是仅仅记录了听证内容，对其效力避而不谈。这也就意味着，虽然听证会召开了，但却没有实质发挥作用，行政机关在作出决定时还是依据之前得出的证据，听证记录束之高阁，听证会流于形式。

三、行政听证制度的完善路径

我们可以从以上几个方面出发，在加强听证立法这个顶层设计的基础上，借鉴西方国家发展听证制度方面所做的有益成果，从而完善我国的行政听证制度。

（一）完善行政听证立法

行政程序是当事人表达意见的重要途径，但我国缺乏统一的行政程序法，虽然我国宪法和有关法律都直接或间接规定了当事人可以参与听证。但其基本要素也未明确清晰。行政机关在执行活动中依据法律规定作出决定，行政活动具有广泛性，与民众生活息息相关，每个行政机关的立法成本和立法能力是有限的，不可能都会对听证规则进行制定。另外，如果各个机关纷纷进行听证规则的制定，就会造成各自规则的差异，不利于相对人对行政决定的了解和接受，难以进行法制统一，给听证制度的顺利实施造成了很大障碍。所以立法工作必须要提上日程，制定统一的行政程序法，为听证提供法律上的依据。结合已经制定的专门法律，对地方比较健全的关于行政听证的规定进行参照。《行政处罚法修正草案》中新增扩大了听证的适用范围，修改了听证的组织程序，修改了听证程序案件决定的依据。虽然该修正草案尚在征求意见中，但是也证明了立法机关正努力在立法上不断健全行政听证制度。

（二）扩大听证程序的适用范围

听证范围的扩大不应是毫无根据的，而应该兼顾效率与公平。在适用时主要用于对相对人作出不利的处分的情况，为了更好地保障相对人的权益，一般范围较广，限制较少。在有些国家，听证制度也适用于抽象行政行为，在制定法规时通过听证征求意见，但是我国仅适用于具体行政行为，这一大缺陷有待弥补。所以为了保障公民的合法权利，使其不受侵害，我国应该进一步扩大听证程序的范围，除具体行政行为之外，对于抽象行政行为也应举行听证程序。由此，应该在条件合适的地方适当的扩大行政处罚的适用范围，尝试将“非法财物”“非法没收”，这种行政行为给相对人造成了负担，在权益上遭到侵害，理应进行听证。限制人身自由由公安机关进行行政处罚，对于当事人不仅仅是身体上的束缚，也会带来心理上的创伤，所以为了将公民权利的损害降到最小，给予其行政救济，应该将其纳入听证的适用范围。

（三）建立健全听证主持人制度

听证活动的有序开展，依靠听证主持人在听证过程中进行指挥，对双方意见起着收集和疏通作用，对案件事实的查询影响着听证机关作出听证决定。所以要将主持人制度规范起来，保证听证的公正性。首先，听证主持人如果与当事人双方有利害关系，这种利害关系既包括客观上存在的，也包括主观上的偏见。那么行政机关和听证申请人可以向听证主持人机关提出申请，主持人也可自行回避。其次，听证主持人具有超然性，主观感受和外在压力是听证主持人保持中立地位的决定要素，禁止和避免主持人和相关听证人员单方面接触。如果听证主持人逾越了界限，听证申请人和被听证人可以申请另行指定的申请人，也可以建议听证主持人机关对违反规定的人员进行处分，情形严重的予以免职。作为一个具有特殊地位的行政工作人员，行政管理的工作经验是必备的，同时专业法律知识也不应缺少，这样才能符合相关案件的具体要求。应设立专门的考试，将听证主持人的选拔标准法定化，加强听证主持人的规范管理。

（四）确立严格的案卷排他性原则

听证制度的核心是听取当事人意見，在听证过程中记录下来的听证笔录是当事人表达自己意见，反驳对自己不利的观点之后所形成的文字内容。案卷排他性原则确立的目的就是将听证笔录作为行政机关作出决定的依据，调动公民积极参与行政听证活动，从而监督行政机关，并对其权力进行限制。在听证中，相对人将对影响行政相对人权利和义务的内容进行质证和辩论，并将其记录到听证案卷中。如果将未经质证的证据作为决定的依据，就会造成“听而不证”，如此，听证会也就失去了其意义，相对人对行政机关就会产生排斥，不利于行政工作的开展。所以，应当将案卷排他性原则确定下来，并严格遵循，不能以听证笔录以外的证据作为行政决定的依据，防止行政权力进行滥用。