柳州市高质量建设广西副中心城市研究

□吕 松

（中共柳州市委组织部、中共柳州市委党校，广西 柳州 545001）

当前，“经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。”［1］打造省域副中心城市成为与强省会战略并行的两个热点区域发展现象。2021 年底，广西接连发布《广西推进新型城镇化三年行动计划（2021—2023年）》《广西支持推进新型城镇化若干政策措施》《广西新型城镇化规划（2021—2035年）》三个文件，部署广西新型城镇化建设工作。《广西新型城镇化规划（2021—2035 年）》还作出了“推动柳州、桂林升级发展，建设广西副中心城市”的具体部署，明确提出“推动柳州建成广西现代制造城”，为把柳州建设成广西副中心城市描绘了宏伟蓝图。

一、柳州市建设广西副中心城市的重大意义

（一）让更多人民群众享有更高品质的城市生活

2015 年12 月召开的中央城市工作会议强调：“城市工作是一个系统工程。做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是做好城市工作的出发点和落脚点。”［2］柳州市建设广西副中心城市必须遵循这一要求。第一，通过建设广西副中心城市，将更加凸显柳州市在广西发展大局中的战略地位，将会迎来人口、资源的富集，能够通过分担南宁市中心城市的部分功能来吸引大量的人口，向优势区域集中。第二，通过建设广西副中心城市，不仅可以推动中心城区功能向周边县延伸，带动区域城镇协调发展，更好实现基本公共服务均等化，而且有利于构建生态资源与人文资源复合利用、生态保护与高质量发展相适应的空间结构和城乡体系。第三，随着广西副中心城市建设的推进，柳州市人民群众将可以享受到更完善的城市配套设施、更高水平的公共服务，城乡居民人均可支配收入差距会进一步缩小，朝着共同富裕的目标稳步迈进。第四，通过建设广西副中心城市，把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标，可以更好实施公共服务能力提升计划，加快柳州市公共卫生应急中心和危重症救治中心等重点医疗卫生机构建设。第五，柳州市建设广西副中心城市可以在提升就业创业、子女入学、医疗卫生、社会保障、住房保障等基本公共服务水平方面大有作为，促进民生发展，从而实现让更多人民群众享有更高品质的城市生活，推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。

（二）助力建设高水平的创新型制造业城市

2020 年10 月，习近平总书记在《求是》发表文章指出:“要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。”［3］8他提到：“中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免‘一市独大’的弊端。”［3］8这说明目前除以直辖市、省会城市、计划单列市为中心城市建设主体之外，部分普通地级市也可以成为重点发展的中心城市。《广西新型城镇化规划（2021—2035年）》规划柳州市建设广西副中心城市，正是抓住了这难得的战略机遇，为柳州市发展赋予了新的定位，即建设高水平的创新型制造业城市，描绘了柳州市建设广西副中心城市的宏伟蓝图，这也给柳州市贯彻落实习近平总书记重要指示精神，顺应时代潮流，加快城市发展步伐提供了有利契机。首先，通过打造副中心城市，柳州市主动融入粤港澳大湾区，强化与粤港澳大湾区之间的互联互通，可以带动柳来河一体化发展，打造珠江—西江经济带开放新格局。其次，可以加强柳州市与桂林、河池、来宾等城市产业分工协作，围绕广西打造我国西南中南地区开放发展新的战略支点定位，抓住国家推进制造强国、创新型国家、质量强国建设等重大机遇，以振兴实体经济为支撑，加快建设国家重要的先进制造业基地和创新型城市步伐。再次，可以推动南宁、柳州、桂林等城市率先共建区域产学研用协同创新体系，整合城镇带高校、科研院所、高新区、高新企业科创要素资源，合力在汽车、机械制造、电子信息、高端装备制造、生物医药等领域组建产业技术创新联盟。再次，柳州市可以以此为契机创建国家职业教育改革发展试验区，把高职院校升格为本科层次技术大学，支持现有中职学校升格为高职院校，为制造业输送大量优秀的高级技术工人。这些必将为柳州市建设高水平的创新型制造业城市提供强大的动力源泉。

（三）提升面向东盟的区域影响力

围绕广西构建面向东盟国际大通道的定位，充分发挥区位、产业、交通优势，通过打造广西副中心城市，柳州市可以建立中国与东盟双向往来的物流中转、加工贸易基地，进一步丰富以“南宁渠道”“柳州枢纽”为核心的广西“双核驱动”战略发展体系。柳州市利用作为距离东盟最近的中国工业城市优势，推动加快由老工业基地向先进制造业基地的转变，在RCEP①背景下，可以为柳州赢得提升面向东盟的区域影响力的战略机遇，从而深度融入RCEP，建设面向东盟的综合性创新型制造业城市，挖掘东盟地区市场。柳州市积极融入RCEP 将为构建新发展格局提供有力的支撑，可以深度挖掘汽车、机械等产业国际竞争优势，扩大汽车及零部件等优势产品出口，推动钢铁、工程机械、有色金属、化工等传统优势出口产品向产业链中的高附加值、高技术含量环节延伸拓展，增强外贸发展后劲，助推柳州工业高质量发展。此外，柳州市可以建设面向东盟的区域性国际科技创新中心，围绕“科创中国”试点城市建设（2021 年获得）和创新型城市创建的目标任务，引入中科院、区外知名高校等一流创新资源，围绕绿色、低碳、智能、网联等方向，建设自治区级科研机构和联合实验室等创新平台，拓展高水平科技交流合作，进一步提升柳州市的科技创新优势，不断增强柳州市面向东盟的区域影响力。

二、柳州市建设广西副中心城市的现实基础及面临挑战

（一）现实基础

1.综合发展水平较高，区域集聚力不断增强

近年来，柳州市坚持稳中求进工作总基调，经济社会综合发展水平迈上新台阶。2021年全市地区生产总值达到3057.2亿元，固定资产投资1608.3亿元，财政收入402.48亿元，城乡居民人均可支配收入分别增长8%和9%，全市地区生产总值、城乡居民人均可支配收入提前实现较2010 年翻一番的目标；城市建设面积248.5 万平方公里，2021 年全市常住人口417.53万人（其中市区人口253.12万人）；基本养老保险参保率92.2%，基本医疗保险参保率95%；医疗实力稳居广西一流，共有41家市级医疗质量控制中心，数量上居广西榜首；全市学前三年毛入园率达96.4%，高中阶段毛入学率达96.5%，义务教育集团53个，集团化办学覆盖率46.3%，惠及学生25 万人②。在职业教育方面，柳州市是广西唯一国家首批产教融合试点城市。

2.工业产业快速发展，区域引领力稳步提升

柳州市是广西乃至我国西南工业重镇，工业实力是其成为广西副中心城市选择的关键因素。柳州市可以分担广西中心城市的部分功能，在工业经济等方面不仅能够独当一面，还可以辐射带动周边城市。“十三五”时期以来，柳州市工业总量、工业效益均居广西各市首位。其中，汽车、钢铁、工程机械三大支柱产业为广西经济发展贡献了巨大力量，也提供了大量税收和就业岗位。经过不断转型升级，柳州市构建了汽车产业、钢铁产业、机械产业、化工及日化产业、轻工产业等5 个传统产业和高端装备制造业、新一代电子信息技术产业、节能环保产业、生物与制药产业、生产性服务业等5 个新兴产业的“5+5”产业体系。柳州市规模以上工业企业突破1000家，亿元工业企业突破400家，战略性新兴产业占比从10%提升到17%；2021年新增规上工业企业202 家、规上（限上）三产企业超过500 家，主导产业加快升级；汽车产销分别增长8.2%和4.7%，超过全国行业平均增速，新能源汽车产量48.2万辆，增长157.6%，占全国1/7③。东风柳汽工业设计中心获国家级认定，柳钢集团本部产值突破千亿元，柳工集团装载机、推土机市场占有率稳居全国行业前列。

3.改革创新领先示范，区域创新力明显提升

柳州市创新在众多领域领先、超前，具有示范性，能够影响和带动周边城市。“十三五”时期，柳州市在“认真落实党中央、国务院稳增长系列重大政策措施”“真抓实干、为百姓办实事”“实施老工业基地调整改造”等方面获得国务院通报激励。近年来，柳州市在广西首推“一枚印章管审批”“全城通办”等改革，进一步优化营商环境。2021年，柳州市通过国家知识产权试点城市验收，获批“科创中国”试点城市；柳州螺蛳粉产业园获评国家级消费品标准化试点，柳州螺蛳粉产业的快速发展获得国务院通报表扬。另外，2021年，柳州市还入选全国城市体检样本城市，获评全国首批“千兆城市”，成为广西唯一国家首批产教融合试点城市。

4.生态文明建设持续深化，区域带动力不断凸显

2018年，柳州市人民政府制定了《柳州市国家生态文明建设示范市规划（2019-2030 年）》，大力实施“生态立市、工业强市”战略。一是争创生态环境治理典范，强化国土空间规划和用途管控，落实生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界，健全环境风险防控体系。二是打造绿色低碳发展样板，把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展和生态文明建设整体布局进行谋划，健全绿色低碳循环发展体系。三是支持绿色技术创新，推进重点行业和重要领域绿色化改造。四是创新“生态+”发展模式，发展壮大绿色制造、节能环保、清洁生产、可再生能源等产业，加快循环经济园区建设和重点园区循环化改造。最近五年，柳州市全力打好蓝天碧水净土保卫战，生态环保累计投入72.3 亿元；2020年至今地表水水环境质量一直排名全国设区市第一；目前全市森林覆盖率达67.02%，市区人均公园绿地面积14.23 平方米；2020 年成为广西首个在生态环境领域获得国务院督查激励的城市［4］。柳州市成为工业发展和山清水秀共生的样板城市。

5.发展格局不断完善，区域吸纳力不断增强

建设广西副中心城市，柳州市需要实现两个硬指标——到2025年常住人口达到300万人、市区建成区面积达到300 平方公里的Ⅰ型大城市④。这需要柳州市具有很强的人口吸纳能力。近年来，柳州市不仅是广西城镇化率最高的城市，还是博士站、众创空间等最多的城市，城市年轻人口吸引力尤其是高层次人才吸引优势非常明显。比如，上汽通用五菱就拥有4000 多名来自全国各地的研发人员，柳州市市级公立医院拥有的医学博士总数量超过其他13 个设区市市级医院医学博士的总和。柳州市拥有1000 多家上规模的大中型企业，伴随着高质量发展步伐的加快，这些企业吸引人才、聚集产业的能力也会不断增强。

（二）面临的挑战

1.顶层设计尚未完善

近年来，为打造省域副中心城市，广东、江西、湖北、河南等省份从省级层面纷纷出台一系列配套政策，这些政策包含基础设施、产业布局、能级定位、财政转移支付等方面内容。柳州市建设广西副中心城市的顶层设计还不完善，急需自治区层面参照其他省份做法，尽快出台支持柳州市建设广西副中心城市的若干意见，在财政、金融、产业、用地等方面给予政策支持。

2.内在动能有待增强

一方面是产业结构亟待优化。工业比重较高，汽车、钢铁、机械三大支柱产业占全市工业的比重超过70%，产业链延伸的深度和广度明显不足。服务业比重偏低，发展相对缓慢，生产性服务业发展水平与工业化发展程度不匹配，难以支撑工业高质量发展。另一方面是新旧动能接续不畅。新冠肺炎疫情加速全球产业链重构，柳州工业高质量发展面临更复杂更严峻的外部环境。例如，第一支柱产业——汽车产业进入“负增长”时期，战略性新兴产业尚处于培育期，2021年占柳州市工业的比重不到20%，尚未形成支撑工业经济增长的新动能。

3.空间布局有待优化

柳州市是广西最大的工业城市，城市规模却相对较小，丘陵、山区是限制城市规模发展因素之一。柳州市国土空间发展面临区域枢纽地位下降、与主体功能战略不协调，出现城镇发展空间不足、耕地后备资源匮乏等一系列问题，柳州市外环工程及相应片区的项目开发用地缺口较大。同时，突破横向交通瓶颈，强化交通枢纽地位，是柳州市建设广西副中心城市所必需的，但是柳州市在确立区域交通枢纽地位上面临巨大的挑战。另外，柳州、来宾、河池三市区域交通基础设施还没有形成有效的配套衔接，对外运输道路还存在通而不畅的问题。

4.软环境有待提升

主要体现在三方面：一是高端专业人才不足。由于受地理区位、人才配套条件、企业实力、企业经营状况等制约，工业企业对高端人才吸引力相对不足，难以吸引高层次的复合型、创新型领军人才，特别是当前发展较快的电子信息、互联网、云计算、大数据等新兴产业领域，高端人才缺口较大。二是企业创新能力不强。虽然柳州市的研发投入在广西排名第一，但仍落后于全国平均水平，规上企业中，建有市级以上技术研发机构的不足30%。企业专利申请特别是涉及关键技术、核心技术少，多数企业创新研发投入不足。三是优化营商环境任重道远。存在优化营商环境政策宣传主动作为不够、部署不到位；关于疫情防控期间的惠企补贴、人才引进补贴、企业稳岗补助等支持政策网上公开整合推广不足；主动服务企业意识不强、推动重点项目不力、部分审批事项仍存在难点堵点等问题。

三、柳州市高质量建设广西副中心城市的对策

（一）做好顶层设计，强化战略定力，落实广西副中心城市建设规划

1.突出做好顶层设计

设立广西副中心城市建设领导小组及工作小组，认真研究并制定《中共柳州市委员会、柳州市人民政府关于推进广西副中心城市建设的实施意见》《柳州市建设广西副中心城市总体方案》等指导性文件，做好顶层设计。组织人员统一谋划，重点突破，系统协调副中心城市建设的规划编制、指标体系、政策支持、措施保障、重点项目等工作。参照国家中心城市实力评估的指标体系，建立起副中心城市建设目标的指标体系和达到目标的时间安排。比如，建立起人口、经济、社会、文化、环境等发展指标体系，建立起由综合实力、中心作用、战略影响等构成的评估指标体系，指导、规范柳州市开展高质量建设广西副中心城市的具体行动。

2.构建形成广西副中心城市有效推进的工作机制

将涉及其建设的重要指标、重大事项、重点工程，分年度逐级细化分解，明确责任主体和完成时限，及时跟踪督导，狠抓工作落实，提高工作执行力和落实力，营造举全市之力、集全市之智建设广西副中心城市的浓厚氛围。

3.积极争取自治区和中央各有关部委的支持

第一，通过主动融入、统筹推进城市之间基础设施相联相通、产业发展互补互促、资源要素对接对流、公共服务共建共享，进一步争取自治区党委、自治区人民政府出台支持柳州市建设广西副中心城市的配套政策。尤其在重大基础设施建设、重大产业布局、重点科技项目、城市能级定位、财政转移支付方面，加大对柳州市建设广西副中心城市的政策扶持力度。第二，积极主动与自治区有关部门做好对接，争取广西给柳州建设广西副中心城市以高强度的政策支持。第三，通过自治区层面的协调，争取中央有关部委在城市轨道交通建设、国家级跨境电子商务综合试验区建设、高新技术产业园建设等方面，给予必要的支持和帮助，使柳州市在更高起点上高质量推进广西副中心城市建设。

（二）突出核心带动，激发内生动力，推动建设广西现代制造城

1.坚持把主导产业做强

重点围绕骨干企业，完善汽车产业链布局，提升芯片、发动机等核心零部件稳定供应水平。加快调整钢材产品结构，加大对汽车、工程机械用钢研发力度，加快现代化绿色钢铁精品生产基地建设，推进柳钢金属循环利用产业园、柳城金属精深加工产业园建设，延伸钢铁深加工产业链。加快建设柳工智能国际工业园，积极引入产业链配套企业，大力拓展海外市场，打造智能制造集群。

2.坚持把传统产业做优

重点加快柳城六塘化工产业园、鹿寨化工等日化产业工业园建设，推进粤桂智能家电产业集聚区建设。重点加快现代服装产业园建设，加快布局新能源汽车全产业链，积极打造国家级新能源汽车战略性新兴产业集群。要大力发展智能网联汽车、汽车区块链，加快发展智能电网，推进智能轨道交通、机器人、旅游装备制造等产业园建设。推进节能环保产业和循环经济发展，提升生物与制药产业总体创新能力，推动生物医药全产业链发展。

3.坚持把特色产业做实

巩固提升柳州市螺蛳粉产业，严把质量安全关，完善安全溯源体系，加快构建全产业链标准体系。大力发展林业、粮油、茶叶、果蔬等深加工产业，加快建设粮油加工产业园，着力打造融安金桔、三江早春茶品牌。要因地制宜打造生态工业、文化旅游、康养等一批特色产业基地。

4.坚持把工业园区做强

适度超前加快园区基础设施建设，积极引导社会资金参与园区基础设施和标准厂房建设，深化园区体制机制改革，实施千亿园区、百亿园区培育计划，建设专业特色的园中园，支持鹿寨经济开发区创建自治区高新区、柳江经济开发区申报国家级经济开发区。加快补链延链强链，加快建设铸锻造产业园、模具产业园、商用车零部件共享产业园，培育一批供应链重点企业，提升产业链供应链现代化水平。

5.坚持把创新支撑做稳

推动创新资源围绕“5+5”产业布局，聚焦汽车、钢铁、机械等重点产业开展关键核心技术攻关，突破一批“卡脖子”技术。深化政产学研用结合，加强与知名院校等一流创新资源合作，与知名院士等一流人才资源合作，加快建设广西汽车研究院、工业设计协同创新中心。深入实施人才强市战略，创新实施重大人才项目，完善创新容错机制。扎实推进“科创中国”试点城市和国家知识产权示范市建设，加快建设面向东盟的区域性国际科技创新中心，巩固提升质量强市建设成果。

（三）提升功能辐射，增强集聚效力，拓展广西副中心城市建设空间

1.完善综合交通枢纽，促进区域互联互通

增强柳州铁路枢纽地位，抢抓国家实施交通强国机遇，找出突破口，加快推进对外交通基础设施建设。加快推进柳州至广州（柳梧段）和梧州至广州段铁路建设、推进柳州城市轨道交通、柳州至三江、柳州至贺州城际铁路等项目建设，积极联合沿线城市争取昆厦高铁经过柳州并早日列入国家铁路建设规划，同时推动柳州—贺州—韶关铁路、柳州—河池—百色铁路建设（建议加快推进百色—河池—柳州—贺州城际高铁规划建设，将之作为昆厦高铁的重要一段，成为广西东西走向沿线城市互联互通快速沟通桥梁），推进湘桂铁路柳州枢纽扩能工程、南宁—柳州—桂林—衡阳高铁、黔桂铁路增建二线、涪陵至柳州铁路建设，争取推进张家界经柳州至海口高铁等建设。推动柳州东站建设，以西部陆海新通道为依托，推动建设柳州至北海铁路，增强西江黄金水道支撑能力，科学有序推动码头航道建设，加快柳州融入粤港澳大湾区。完善交通物流体系建设，推动通道与产业、城镇融合发展，增强城镇带集聚辐射效应，加快铁路、公路、内河、航空等基础设施的互联互通。

2.精准规划空间布局，增强周边辐射带动

柳州市要拓展城市发展空间，加快城市化进程，在更大范围、更广领域、更深层次整合和优化配置各种资源。要进一步提升城市集聚效应，就要完善中心城区城市功能，提升主城区、柳东新区、阳和工业新区、柳江区要素集聚的能力，建设城区常住人口超过300 万的城市，提升城区综合承载能力。优化商业网点布局，建设专业化、特色化、区域性国际消费中心城市。推动中心城区功能向鹿寨县、柳城县延伸，带动区域城镇协调发展，推进市郊“1小时交通圈”建设。因地制宜培育中心城镇、产业强镇、文化名镇，推动农业转移人口就地城镇化。

3.构建完善城镇体系，推进城乡融合发展

以城镇化试点为机遇，结合深入实施乡村振兴战略，推进城乡融合发展。持续优化城镇化空间布局和形态，谋划建设柳州都市圈。强化“一主三新”⑤核心带动作用，进一步增强中心城区资源要素集聚能力。围绕城镇建设短板，加快旧城和老旧小区改造步伐，拓展绿色空间，推动城市转型发展。协同推进新型城镇化和乡村振兴，促进城乡生产要素自由流动、公共资源均衡配置、产业协同联动发展。

（四）优化软环境，提升竞争力，保障广西副中心城市建设可持续进行

1.强化人才支撑

围绕建设产才融合、宜居宜业的自治区级人才城目标，进一步深化人才发展体制机制改革，全方位引进、培养、用好人才，为柳州市高质量发展提供坚强的智力支持和人才保障。首先，要配套出台系列政策，支持打造“人才飞地”、培育企业家队伍，助推优秀人才创新创业，突出企业承载创新人才的主体地位，依托项目建设开发人才资源。其次，要围绕产才融合深入推进“汇商聚智”双招双引活动，创新开展“优秀人才创业柳州”大赛，更大力度集聚产业创新创业人才和团队。再次，要开展“链主”企业培育试点，为使用、评价人才放权松绑，强化政校企人才联动，试点“校企双聘”工作模式，鼓励高校院所专家人才从事企业科技创新实践。再次，要推进“龙城人才码”智慧服务平台建设，开展“龙城人才周”“万千学子入柳”“柳州企业日”等系列活动，营造一流的人才创新创业环境，让更多优秀人才扎根柳州。

2.释放创新潜力

增强创新实力，实现创新发展是产业发展形成集聚效应的突出载体。柳州市具有一定的企业规模和创新人才，拥有较好的教育科研资源，已经形成了较好的创新氛围。首先，政府要支持和突出企业创新主体地位。其次，政府要涵养创新之气、营造政策环境、完善创新硬件，争取建设更多的高端科研机构，吸引更多创新资源集聚，切实把依靠要素投入驱动产业发展的逻辑变为依靠科技创新投入实现高质量发展。要大力发展数字经济，释放传统产业发展潜力，把柳州建设成为区域产业中心和面向东盟的区域性国际创新中心。再次，政府要加大投入，调整提高政府预算支出中科技研发投入的比例，加大创新扶持力度，引导企业提高研发投入。特别是要推动国有企业带头提高研发投入，同时建立以龙头企业为主体的科技创新体系，围绕制造业与科技创新深度融合，提升科技创新向外辐射的能力。

3.优化营商环境

优越的营商环境是提高城市竞争力的重要途径。优化营商环境，要以国内大循环为主，加快形成国内国际双循环，提升城市影响力和软实力。要加大招商引资力度，加快建设和完善产业园区、产业集聚区的基础设施配套，推进精准招商、全产业链招商。继续拓展、深化“全市通办”“一窗通办”“一网通办”等政务服务改革，完善柳州市民云平台功能，优化政务一体化平台，提升营商环境便利度。加快推进高标准市场体系建设，全面实施市场准入负面清单制度，探索建立公平竞争审查举报和回应机制。以“企业服务年”活动为契机，做好企业生命全周期管理服务，支持重点行业龙头企业“走出去”，促进开放型经济发展，激发民营经济发展活力。

注释：

①是指《区域全面经济伙伴关系协定》。该协定由东盟发起，成员包括中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和东盟十国。

②③数据来源于2022 年柳州市人民政府工作报告。

④数据来源于《广西新型城镇化规划（2021—2035年）》。

⑤“一主”是指主城区，“三新”分别是指北部生态新区、柳东新区、柳江新区。