关于鹤壁市中小学校管理体制及机构编制使用情况的评估研究

崔 欣

习近平总书记提出“要深化办学体制和教育管理改革，充分激发教育事业发展生机活力”。为抓好各项改革的贯彻落实，进一步理顺鹤壁市教育管理体制，提升机构编制资源使用效益，针对中小学教育资源存在的供需矛盾、结构矛盾，鹤壁市委编办通过探索完善“市域调剂、动态调整、周转使用”的工作机制，有效破解编制使用壁垒问题，及时高效配置编制资源，同时，充分发挥机构编制在管理全流程中的正向激励和反向约束作用，实现编制资源“靶向”供给，保障各项教育改革有序推进，推动教育优质均衡发展。

一、基本情况

（一） 公办中小学概况

全市共有公办中小学校302所，其中小学238所、初中53所、普通高中9所、特殊教育学校2所。公办学校在校生215562人，其中普通小学131270人、初中60679人、高中23456人、特殊教育157人。

（二） 民办中小学校概况

全市现有民办学校52所，其中小学33所、初中10所、高中9所。在校生数47126人，其中高中13322人、初中10573人、小学23231人。

（三） 全市中小学教职工编制情况

2021年9月，根据中央和省要求，鹤壁市各级各地区中小学教职工编制总量均达到了国家统一编制标准。目前，鹤壁市中小学教职工编制共14514名，其中市直3981名、两县6926名、三个市辖区3607名。

（四） 在校生变动情况

在校生数量是核定教职工编制、配备教师的决定性因素，为更加全面掌握中小学在校生增减变化和流动趋势，依据教育统计提要，从时间和空间两个维度对全市在校生（含公办和民办）的变化趋势进行了分析。

根据统计数据（见图1），2013年至2021年，鹤壁市中小学在校生人数基本呈现增速逐步放缓的态势，9年间共增加了5553人，平均每年增加617人。

图1 2013年以来在校生数变动情况

随着城镇化步伐加快，在校生呈现出从县城向城区、从老城区向新城区流动的趋势（见图2）。2013至2021年9年期间，鹤壁市下辖两县共减少在校生18001人，减少比例为11.85%；老城区减少在校生10433，减少比例为26.46%；新城区增加在校生33987人，增加比例为54%。

图2 区域间在校生流动情况

二、存在的主要问题

（一） 教育资源存在结构性矛盾

一是区域间不均衡。由于新城区居住环境和教育资源较好，近年来从老城区以及周边县区流入人口较多，新城区在校生增长较快，形成了新城区教职工紧张、老城区教职工富余的结构性矛盾。以公办小学的师生比为例，新城区师生比为1∶24，老城区师生比为1∶12，教师配比失衡问题较为突出。二是校际不均衡。市直学校与区直学校交叉分布，市直学校直属市教体局管理，整体办学质量优于县区，部分市直学校办学规模不断扩大，而老城区的区直学校，因生源向新城区和市直学校分流，办学规模不断缩小，形成校际不均衡。如山城区有市直小学2所，其师生比为1∶26，而山城区的区直小学师生比为1∶12，两者差距更为明显。

（二） 义务教育学校的管理体制有待理顺

目前，市直和各区均举办义务教育学校，其中市直承担义务教育的公办中小学16所，在校生33813 人，占城区公办义务教育学生总数的34.58%，且市直学校与区直学校交叉分布，这种管理体制和布局存在以下弊端。一是与上级政策不符。2018年12月，新修订的《中华人民共和国义务教育法》第七条明确“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府管理为主的体制”。二是不利于教育资源统筹配置和均等化。近年来推行的“县管校聘”和“义务教育集团化办学”工作，其目的是将“学校的人”转为“系统的人”或“集团的人”，通过教育资源统筹使用和集约共享，达到提升效益、促进教育均等化的目标。但在现有体制下，在同一城区的各学校分属市、区两级教育管理部门，教育资源统筹存在较大阻力，教职工难以跨级流动。三是不利于市级教育主管部门更好地履行行业监督职责。2021年，中央推出了义务教育阶段“双减”政策，市级教育部门的行业监管任务加大。市级教育主管部门既管理中小学校，又监督教育政策法规执行情况，“管理”与“监督”没有分离，不利于市级教育主管部门以更公允的身份来督办“大班额”“学生减负”等教育违规行为。

（三） 学校存在“行政化”倾向

今年通过实地走访部分学校，一一比对学校在编人员与任课教师名单，发现有的教师专职行政工作不在一线任课的情况比较普遍。这些教师，有些是校级领导和中层干部没有按要求在一线任课，有些是评上副高职称后转为行政岗位。另外，市直中小学虽不定行政级别，但存在自设岗位的问题。经调研发现，个别学校设置了校级领导、后勤主任和创建办主任等岗位，这些自设岗位增加了行政人员数量，削弱了一线教师队伍力量。

三、鹤壁市的主要做法

（一） 按需分配动态调整编制总量

近年来，鹤壁市根据在校生变动情况，及时跨地区跨层级调整市直和各县区教职工编制总量。其中，2019年调整878名，2021年调整1770名，两次共调整2648名，占教职工编制总量的18.24%，有力促进了教育资源的平衡和均等化。

（二） 管住用活编制提升使用效益

2021年编制重新核定后，针对人员编制冗缺不一的问题，鹤壁市积极发挥编制在人员管理中的正向促进和反向约束作用。一是将超编地区入编审核权限上划，明确超编地区教师招聘计划须报市委机构编制部门审批，杜绝县区人员盲目膨胀。缺编地区招聘教师要充分考虑财政承受能力和人员结构比例，严禁扎堆集中进人。同时，细化编制刚性约束标准，超编地区教师招聘实行“退三进一”原则；超编学校原则上不招录新教师，缺编学校师生比如超核编标准原则上也不招录。二是实行编制周转制度，实现精准用编。此次编制核定，预留了部分机动编制用于建立周转池，以解决因课程改革、女职工生育形成的临时用编需求，通过“定编到人、动态销编、循环使用”，实现对新设立学校、办学规模扩大学校和满编学校急需用编的精准供给，确保周转池编制能放能收和使用效益最大化，并配套解决了满编学校在高层次人才引进中产生的岗位设置、社会保险缴纳等编制、组织、人社部门间工作衔接的问题。

（三） 整合资源优化管理效能

一是加大学校布局调整力度。2019年以来，鹤壁市山城区整合了11个农村教学点，淇滨区51所农村中小学撤并成22所，达到了学校布局相对集中，教育资源相对集聚的目的。二是推进学校管理方式创新。积极开展“义务教育集团化办学”改革，按照“一体化办学、协同式发展、捆绑式考核”的总体思路，采取“总校+分校”的管理模式，组织11所城区中小学与18所农村中小学组建城乡教育共同体，实现了集团内部优质师资流动、先进管理经验输出的良好效果，有力推进了教育均衡发展。

（四） 加强督查促进规范管理

鹤壁市委编办充分借助机构编制审计、巡察和各类专项核查工作，对挤占挪用教师编制和占编不在岗教师等问题开展监督检查、规范、清理。鹤壁市教育部门积极推动学校管理人员工作作风转变，印发《关于市直学校校级和中层干部任课的通知》，把校级和中层干部任课情况纳入学期开学检查、干部考核、绩效考核等，有力强化了教学工作在学校的中心地位。

四、对策建议

（一） 因势利导，积极稳妥推进义务教育管理体制调整工作

理顺义务教育管理体制，既符合法律规定，有利于落实县级人民政府的义务教育工作责任，也有利于城区学校在一个层级和系统的前提下，统筹推进各项教育改革、统筹分配教育资源，实现市、区教育部门分工负责，各司其职，更好地促进教育均衡发展，满足群众对优质教育、公平教育的需求。

目前，郑州、洛阳、安阳等省辖市已将市属公办中小学校移交给属地区政府管理，完成了人员移交、经费划转和资产管理等工作，积累了许多成功经验和好的做法。建议在省级层面强化宣传引导，给予政策和资金支持，为理顺义务教育管理体制明确方向、营造氛围，以高位推动激发各省辖市推进义务教育管理体制调整工作的主动性。鉴于此项工作难度大、关注度高、涉及大局稳定，各省辖市应结合本地实际，按照“先易后难、试点先行、分区推进”的方式，对人口流出、办学规模萎缩地区的市直中小学先行先试，积累经验、获取理解。同时，逐步压缩市直学校规模，提升区直学校办学水平，为今后全面推进管理体制调整工作做好准备、打好基础。

（二） 完善激励机制，提高教师工作积极性

进一步改革和完善绩效考核和绩效工资总量核定办法，加大一线教学在考核评价和绩效工资分配中的权重，切实解决个别教师“职称未评上时要求上主课、多上课，评上后要求少上课、上副课，甚至不上课”的问题。同时，完善教师岗位竞聘和技术职称竞聘制度，实现“教师能进能出、职称能上能下”，增强教师队伍的竞争意识和进取心。根据中央关于逐步取消学校行政级别的要求，消除“行政化”倾向，探索构建现代学校制度，实现“教育家办学”。

（三） 利用大数据分析，科学配置教育资源

目前，机构编制部门有机构编制实名制数据库，教育部门有学籍信息管理系统，两者存在紧密联动关系。建议将两部门的相关信息进行归集分析，通过建立算法模型，及时掌握在校生变动趋势，实时监测，为各地区教职工编制总量调整提供数据支持，实现对学校编制供给的精准投放，有效预防因学生数量波动造成的教育资源闲置或低效率配置问题的发生。