既有建筑绿色改造项目政府决策机理与实施策略理论研究综述*

苏聪 郭汉丁 贺雨桐 金振兴 王明宇

(1.天津城建大学经济与管理学院，天津 300384；2.天津城建大学生态宜居城市与可持续建设管理研究中心，天津 300384)

0 引言

既有建筑绿色改造以“四节一环保”为核心内容，是践行“五大发展理念”、实现节能减排目标和可持续发展战略的建设实践，是推进生态文明建设、助力2035年“碳达峰”和2060年“碳中和”的内在要求和路径选择。据2020年中国建筑能耗研究报告统计，我国671亿m2既有建筑的能源消耗总量为21.47亿t标准煤，占全国能源消耗总量的46.5%[1]。既有建筑能耗高的现状决定了实施绿色改造刻不容缓。至今，我国以政府为主导的既有建筑绿色改造，仅基本完成了建筑节能的问题，与绿色改造目标相差甚远，不仅存在改造效果欠佳、重复改造浪费问题，而且暴露出多主体驱动力不足、市场运行不畅的制约瓶颈。究其根本，既有建筑绿色改造价值理念更新的阶段性、改造认知的差异性和决策的不协调性等是主要原因。此外，既有建筑绿色改造市场的公共品属性内在决定了政府决策有效性的关键作用。因此，以市场高效运行为导向，探究既有建筑绿色改造项目政府决策机理是亟待解决的关键问题。

目前，国内外理论研究多聚焦节能改造市场运行，有关绿色改造的研究成果较少，专门针对既有建筑绿色改造项目政府决策的研究更为鲜见。而既有建筑绿色改造项目政府决策机理与实施策略的研究既包括绿色改造市场运行的理论内容，又包括政府决策的理论内容。因此，考虑到绿色改造与节能改造内容关联、模式与过程关联，且既有建筑绿色改造具有一般项目的共性，本文借鉴节能改造市场运行和项目决策两个方面的理论研究成果，剖析既有建筑绿色改造项目政府决策的特殊性，论证既有建筑绿色改造项目政府决策机理与实施策略研究的必要性与价值性，以期有效提高市场的运行效率。

1 国外既有建筑节能改造市场运行理论研究综述

1960年，生态建筑理念的提出拉开了国外既有建筑节能改造理论研究的序幕，经过60多年的持续探索，在市场运行模式、激励政策、能效标识及社会责任共担等方面取得了较为丰富的理论成果。

1.1 基于合同能源管理的市场运行模式研究

合同能源管理是改善融资环境、减少项目风险和推动市场发展的有效市场运行模式。Polzin等[2]研究发现，EPC模式能够有效缓解资金匮乏和投资受限的问题，同时降低财务风险、增加投资机会。Wang等[3]在构建ISM模型后提出，EPC模式作为建筑节能改造的一种重要模式，可吸引更多投资者参与，缓解融资困难。Lee[4]认为EPC模式是降低建筑能耗、打破融资瓶颈的有效途径，应在全世界范围内积极推进和鼓励EPC建设。Wu等[5]通过建立风险评估框架识别EPC模式的关键风险因素，同时指出EPC模式可解决节能改造项目的不确定性问题，使项目更容易获得融资。

1.2 基于经济正外部性的市场激励政策研究

有效的激励政策是削弱市场正外部性和收益滞后性的关键途径。Amoruso等[6]通过评估挪威、德国的建筑节能政策，认为相关部门应充分掌握改造主体的真实需求，制定多元激励政策，解决因经济正外部性引起的节能改造市场效率低下的问题。Mrowczynska等[7]运用人工神经网络对激励政策和主体参与改造的积极性进行分析，指出激励政策可以有效抵消业主改造成本，进而降低经济正外部性影响。Beerepoot等[8]对荷兰建筑改造实践经验进行了探讨，分析结果表明税收优惠激励政策能够最大限度降低经济正外部性对市场的负面影响。Liang等[9]认为当前激励政策效果并不显著，应通过建立委托代理模型优化公共建筑物改造的激励政策，同时降低经济外部性对改造积极性的负面影响。Zvingilaite[10]通过构建丹麦能源系统优化模型，指出对规模不同的建筑制定不同激励政策，可有效减少经济正外部性的影响，提升建筑整体改造效果。

1.3 基于信息不对称性的能效标识制度研究

能效标识制度是降低由信息不对称性制约市场交易过程影响、实现信息透明的重要途径。Harsman等[11]提出，能效标识制度可有效弱化既有建筑节能改造市场主体信息不对称性现象，基于此可避免主体逆向选择现象。Olaussen等[12]认为，能效标识制度在主体间充当关键的媒介角色，利用能效标识制度可促进主体间信息对等、增强主体间信任度。Cozza等[13]结合瑞士建筑节能标签数据库，对其中5万栋建筑进行能源消耗研究，结果表明能源标签可有效量化建筑能耗，弱化信息不对称现象。Student等[14]认为，对既有住房采取能效标识制度可以提高居民对能效水平的了解程度，同时削弱信息不对称性，提高市场运行效率。

1.4 基于收益共享的社会责任共担机制研究

既有建筑节能改造的公共品属性内在形成了收益共享平台，综合效益提升的前提是主体社会责任共担。Rausch等[15]基于研究结果指出，多数企业并不了解社会责任实践的优势所在，致使其企业节能社会责任存在一定缺口，影响主体收益。Waddock等[16]指出，企业创新能力、组织管理能力等是提升企业社会责任共担水平的关键，而能否提高其社会责任共担水平决定了该过程中节能改造能否实现利益共享与收益最大化。Kang等[17]提出以国家制度对各主体的社会责任进行划定是推动主体收益共享的关键举措，并利用制度理论对该结论进行了验证。

2 国外决策理论研究综述

自1936年美国《防洪法令》首次对工程项目的投资决策做出明确规定后，国外才开始逐渐重视有关项目决策的理论研究，至今形成了科学的项目决策理论体系，主要可归纳为项目决策过程、决策方法、决策指标体系三方面。

2.1 决策过程研究

有效决策的实现离不开其过程的规范合理性。Alonso等[18]将项目决策过程划分为共识和选择两个过程，其中最佳决策方案的确定主要在于选择过程。Perez等[19]认为在重大工程项目的决策过程中充分利用多类型、多尺度和多层次的建模方法和模型体系，可有效提高项目管理水平。Malakooti[20]将决策过程进一步划分为信息处理、替代评估和决议等部分，并对各维度再次进行细分。Mata等[21]构建了一种决策模式，该模式涵盖专家意见及其相互影响作用，基于此对决策过程演变和最终结果进行合理评估。

2.2 决策方法研究

决策方法的有效性是实现决策科学的必要途径。Schatten等[22]基于分散知识提出一种多主体决策系统法，主要通过对多主体决策时的冲突进行分析，以此完成项目的决策过程。Khalili-Damghni等[23]针对可持续工程项目提出一种混合模糊多准则群体决策方法，并利用TOPSIS法验证了该方法的适合度。Gao等[24]通过对项目决策展开深入研究提出一种多属性决策方法，并首次将该方法应用于项目决策问题。

2.3 决策指标体系研究

决策指标的合理性是实现决策科学的重要依据。Sulma等[25]建立了水培项目决策指标体系，探究了项目决策指标体系的有效性，并实证分析了该指标体系的可行性。Mostafavi等[26]等基于模糊多属性方法构建项目决策指标体系，并对其中所存在问题进行反复论证分析。Zou等[27]搭建了涵盖20个主要风险因素的指标体系，借此协助决策主体鉴别项目风险情况。Taylan等[28]基于工程项目周期长、复杂程度高等特点，构建了包含成本、时间、质量等因素在内的建设项目决策指标体系，并对该指标体系的合理性进行验证。

2.3 超声综合评分法对宫腔粘连程度分级的诊断效果 以病理结果作为金标准，评价超声综合评分法对宫腔粘连程度分级的诊断效果。超声综合评分法对轻度宫腔粘连的敏感性和准确性较高，对重度宫腔粘连的特异性较高，但对不同程度分级对比分析发现，差异均无统计学意义(P>0.05)。见表4。

3 国内既有建筑节能改造市场运行理论研究综述

20世纪80年代，“修复式改造”理念的提出拉开我国既有建筑节能改造理论研究的帷幕，历经40余年的发展，由初期技术方案理论研究逐渐过渡到当前的市场运行理论研究。从收集到的文献来看，近期市场运行理论研究主要集中在市场主体行为策略、收益分配机制、市场融资模式及政府监管机制4个方面。

3.1 基于博弈理论的市场主体行为策略研究

市场的有序运行是各改造主体行为博弈策略均衡的结果。李玮等[29]构建政府监管下主体的行为博弈模型，通过对其行为策略展开分析，提出加大政府监管力度可优化主体行为选择。张云等[30]通过构建节能改造过程中主体的行为博弈模型，发现业主在面临风险时多倾向于选择具备较强能力优势的节能服务公司。刘晓君等[31]基于有限理性假设，构建业主、ESCO的动态博弈模型，并对其行为演化过程进行剖析。

3.2 基于主体利益共享的收益分配机制研究

EPC模式下既有建筑节能改造市场运行有序的基础是收益合理分配、主体利益共享。刘晓君等[32]对EPC模式下住宅建筑节能改造收益分配进行研究，并构建收益分配模型，以综合效益最大化为导向，实现各改造主体的利益共赢。刘惠敏等[33]认为节能改造利益相关者存在利己性，通过构建核心利益相关方节能收益模型，结合系统动力学分析，指出政府在核心主体收益分配中起主导作用。郭汉丁等[34]提出既有建筑节能改造收益分配应遵循合理性原则，充分参考各参与主体的意见，兼顾各主体利益。

3.3 基于渠道拓展的市场融资模式研究

拓展融资渠道是破解EPC模式下融资瓶颈的关键。曹如月等[35]创新性地引入PPP模式，同时提倡发挥政府引导作用，以缓解节能改造资金紧缺现状。马德宁等[36]针对解决严寒地区融资困难问题，提出一种由政府、居民和企业等多主体共同出资的融资模式。单英华等[37]提出应由中央政府、地方政府、业主等基于分阶段按比例的原则承担各项资金支出，并对专项资金的使用方法和监管机制进行深入研究。

3.4 基于市场失灵的政府监管机制研究

公共品属性和正外部性特征决定了市场运行政府监管的必要性。符冠云等[38]基于对节能改造市场失灵现象进行调节的方法分析，指出发挥政府监管职能是解决由市场失灵现象造成市场运行不畅问题的关键所在。伍红民等[39]提出政府监管机制的实施可弱化市场外部性负面影响，同时完善市场机制。李新英[40]认为我国目前仍处于经济结构转型期，节能改造市场机制尚未完善，解决市场失灵现象必然要求政府实施必要的监管措施。

4 国内决策理论研究综述

当前，我国已经积累了丰富的项目决策理论成果，近期研究主要集中在项目决策机制、决策模型、决策影响因素等方面。

4.1 项目决策机制研究

科学的项目决策机制是有效决策的前提。刘垚等[41]基于广州城市更新项目实践困境分析，提出应在决策主体范围扩大的过程中建立完善的决策机制。胡象明等[42]提出，针对某些较大项目的决策机制而言，“逆向论证”环节和可行性论证制度同样重要，基于此环节可有效监督和补充决策的可行性，从而最大限度地提高决策质量。孟凡永等[43]基于对决策影响因素间影响机理的探究，将因素间交互作用引入项目项目决策机制中并展开深层次研究。

4.2 项目决策模型研究

项目决策量化模型是科学决策的重要方法。李兴国[44]构建了基于灰色关联的犹豫模糊多属性决策模型，并采用统计分析法对该决策模型的合理性和有效性进行验证。许浒[45]基于大数据背景，构建了大数据决策模型，并将其引入项目决策机制，以此促进决策过程。乌云娜等[46]基于对决策者的综合考量，搭建项目决策模型，并对该模型的合理性与有效性进行系统检验。

4.3 项目决策影响因素研究

5 既有建筑绿色改造项目政府决策特殊性分析

既有建筑绿色改造是可持续发展理念下集成功能改善与价值提升的整体化改建过程，其内容过程集成、价值理念提升，以及兼顾使用与改造的重叠性、维护与改善的双重性等特征，造成政府决策的协调复杂性、综合困难性和系统协调性。

5.1 既有建筑绿色改造内容过程的集成性增加了市场要素调控与关系处理下政府决策的协调复杂性

不同于既有建筑节能改造仅完成单一的节能内容，既有建筑绿色改造在绿色理念的推动下旨在为人们提供舒适健康、资源节约的工作和生活环境，突显改造内容的集成性和改造过程的全覆盖性。一方面，既有建筑绿色改造是集建筑功能设计、资源优化整合、环境提升和绿色运营管理等多方面内容为一体的整体化改造，是各种低碳技术、智能建筑技术和采光技术等先进技术的集成运用，集成内容的多层次性、不同专业技术融合过程的困难性及资金集成使用的规模性等带来既有建筑绿色改造市场技术、资金等要素集成的复杂性，增加了政府基于市场要素调控下的决策协调复杂性；另一方面，改造内容的集成性和过程的全覆盖性必然导致多主体间频繁的、深层次的交流活动，从而难以避免地出现主体间意见冲突、利益诉求差异等现象，加剧了政府基于关系处理下的决策协调复杂性。

5.2 既有建筑绿色改造价值理念的提升带来了收益目标导向下政府决策的综合困难性

相对于以“量”为单一改造价值体现的既有建筑节能改造，既有建筑绿色改造价值理念的提升和内容的丰富必然形成其价值衡量标准和主体价值判断的差异复杂性，进而造成收益目标导向下政府决策的综合困难性。整体来看，既有建筑绿色改造以绿色化、人性化和环境优化为出发点，综合考虑改造过程中的自然资源成本和环境成本等，追求实现人、建筑和自然环境之间的和谐共生，由“量”到“质”的改造价值理念提升不仅体现在市场主体的改造动机、功能诉求、价值判断和利益分配的差异性，而且造成改造价值的增值路径和价值形成机制等发生改变。政府作为市场发展的核心主体与重要引擎，内在决定了改造价值理念不断深化的背景下政府决策基准依据的复杂变化，要求政府决策以综合收益为导向、兼顾改造效益与环境保护，协调多主体的利益关系与改造诉求、体现各主体的改造意愿等，由此考虑范畴的广泛性造成政府决策的综合困难性。

5.3 既有建筑绿色改造项目使用改造重叠与维护改善兼顾双重特性加剧了增值生命周期内政府决策的系统协调性

区别于传统的新建工程项目，既有建筑绿色改造项目在建筑正常使用过程中进行改造施工，追求在维护建筑原有功能的基础上实现建筑综合性能的整体提升。一方面，既有建筑绿色改造使用与改造过程的同时性决定了改造过程中必然面临施工空间受限、潜在风险因素多以及项目使用对象的需求差异性和改造价值目标的异质性等问题，促使政府决策在充分考虑改造施工过程对建筑内外产生的影响的同时，还要重点评估项目使用主体对改造方案的接受度、协调项目使用主体的功能追求和利益诉求等，考虑过程和兼顾要素的复杂性加剧了政府决策的系统协调性；另一方面，功能维护与改善的双重性要求既有建筑绿色改造项目需在维护建筑原有结构、空间的基础上进行建筑的形象改造、功能置换更新、标准提高等活动，基于建筑增值生命期内其功能维护、改善和增加的整体性必然导致既有建筑绿色改造项目实施流程的繁杂性，进一步提升政府决策的系统协调性。

6 结语

既有建筑绿色改造是实现“双碳目标”和推进生态文明建设的重要举措。既有建筑绿色改造的公共品属性决定了政府治理与决策的至关重要性。纵观国内外既有建筑节能改造市场运行理论成果，多聚焦于能效标识、社会责任共担、融资模式和激励政策等方面，项目决策理论研究也仅涉及决策机制、决策影响因素和决策模型等方面。专门针对既有建筑节能改造政府决策机制的研究尚属鲜见，考虑改造价值理念提升、内容过程集成、使用改造重叠及功能维护改善兼顾等特殊性的既有建筑绿色改造政府决策机理与实施策略研究更具时代价值。因此，本文基于市场运行视角，以市场高效运行为导向，以提升既有建筑绿色改造项目政府决策有效性为路径，综合考虑既有建筑绿色改造项目政府决策协调复杂性、综合困难性等特殊性，以市场运行特征分析为切入点，解析既有建筑绿色改造项目政府决策的基本流程；探讨既有建筑绿色改造项目政府决策的影响机理；探究政府决策过程中相关主体的行为博弈策略；探析政府决策的实施机理；构建政府决策有效性评价体系；基于我国既有建筑节能改造项目政府决策的实施瓶颈及主要致因，提出既有建筑绿色改造政府决策优化策略与实施对策，以期形成既有建筑绿色改造项目政府决策理论体系，丰富我国决策理论，推动我国既有建筑绿色改造事业蓬勃发展。